胡尤升，岑鳳花，胡海龍

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

全面質(zhì)量管理在食品安全監(jiān)管中的運(yùn)用探析
——以廣西南寧市為例

胡尤升，岑鳳花，胡海龍

（廣西師范學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，廣西 南寧 530001）

食品安全對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展非常重要。南寧市作為中國(guó)——東盟貿(mào)易區(qū)的中心城市，其食品安全關(guān)系到國(guó)家的對(duì)外形象和外商擴(kuò)大再投資的信心。缺乏常態(tài)化監(jiān)管、監(jiān)管方式分段不分類(lèi)、監(jiān)管部門(mén)及人員的利益尋租已構(gòu)成南寧市食品安全監(jiān)管中的主要問(wèn)題，以全面質(zhì)量管理理論為分析工具，南寧市食品安全監(jiān)管工作的提升涉及明確顧客導(dǎo)向、鼓勵(lì)全員參加和強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)管三個(gè)方面。

食品安全監(jiān)管；全面質(zhì)量管理；南寧市

政以民為本，民以食為天，食以安為先。改革開(kāi)放30年來(lái)建立的中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式，有效地解決了人民的溫飽問(wèn)題。然而，三聚氰胺奶粉、地溝油、瘦肉精、牛肉膏、染色饅頭等食品安全事件，一次次考驗(yàn)著消費(fèi)者的心理承受力。2011年5月4日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所和社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布了《2011年中國(guó)社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告》，對(duì)北京、上海、廣州三市市民的調(diào)查結(jié)果顯示，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和中介、食品安全、藥品行業(yè)的嚴(yán)重程度得分分別為71.0分、65.4分、64.0分，均屬“嚴(yán)重”范圍，凸顯了民眾對(duì)房產(chǎn)、食品、藥品行業(yè)的信任危機(jī)。廣西首府南寧市作為中國(guó)——東盟自由貿(mào)易區(qū)的中心地和前沿地區(qū)，要保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)快速發(fā)展，發(fā)揮增長(zhǎng)極的作用，并帶動(dòng)泛北部灣經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)做好食品安全衛(wèi)生工作，讓各方貿(mào)易伙伴都能安心地來(lái)廣西投資，促進(jìn)區(qū)域價(jià)值的提升。

一、全面質(zhì)量管理的涵義

20世紀(jì)70年代，西方國(guó)家興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，掀起了一股向私人管理學(xué)習(xí)的熱潮，嘗試運(yùn)用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、流程再造、精益生產(chǎn)、目標(biāo)管理等手段來(lái)提升政府的服務(wù)能力，以實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)在社會(huì)服務(wù)中的高績(jī)效，滿(mǎn)足民眾需求，追求高滿(mǎn)意度[1]。全面質(zhì)量管理就是其中之一。

全面質(zhì)量管理（Total Quality Management），簡(jiǎn)稱(chēng)TQM，起源于美國(guó)，在日本的企業(yè)管理實(shí)踐中取得了豐碩的成果。美國(guó)聯(lián)邦質(zhì)量協(xié)會(huì)對(duì)其的定義是：“全面質(zhì)量管理是一個(gè)綜合性、戰(zhàn)略性的管理系統(tǒng)，它通過(guò)全員參與和對(duì)組織全過(guò)程及資源使用的持續(xù)改造以達(dá)到顧客滿(mǎn)意?！盵2]310針對(duì)人們注意力僅集中在產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面的狀況，美國(guó)通用電氣公司前總裁費(fèi)根堡姆在《全面質(zhì)量管理》一書(shū)中提出，全面質(zhì)量管理是為了能在最經(jīng)濟(jì)的水平上并考慮到充分滿(mǎn)足用戶(hù)要求的條件下進(jìn)行市場(chǎng)研究、設(shè)計(jì)、生產(chǎn)和服務(wù)，以企業(yè)內(nèi)各部門(mén)的研制質(zhì)量、維持質(zhì)量和提高質(zhì)量的活動(dòng)構(gòu)成為一種有效的體系[3]。

(一) 顧客導(dǎo)向。顧客導(dǎo)向是企業(yè)根據(jù)顧客的需要組織生產(chǎn)、提供服務(wù)，以?xún)?yōu)質(zhì)、高效的產(chǎn)品和服務(wù)贏得客戶(hù)的一種企業(yè)經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略[4]187。就是要在企業(yè)內(nèi)部樹(shù)立以顧客為中心、為顧客服務(wù)的思想，使產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量盡可能地滿(mǎn)足顧客的要求，產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的好壞最終以顧客的滿(mǎn)意度為標(biāo)準(zhǔn)。

(二) 質(zhì)量第一。TQM 中的質(zhì)量是廣義的，不僅包括產(chǎn)品質(zhì)量，也包括工序質(zhì)量、工作質(zhì)量；不僅包括服務(wù)質(zhì)量，也包括人員培訓(xùn)質(zhì)量。通過(guò)改進(jìn)產(chǎn)品和服務(wù)以外相關(guān)的各項(xiàng)工作、各個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)量，有利于達(dá)到降低成本、及時(shí)提供產(chǎn)品和服務(wù)，以便更好地滿(mǎn)足顧客多方面的要求[5]。

(三) 全員參與。提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量需要依靠全體人員的共同努力，費(fèi)根堡姆認(rèn)為，質(zhì)量檢驗(yàn)的負(fù)擔(dān)不僅是落在檢驗(yàn)人員的身上，而且也落在同對(duì)零件和產(chǎn)品質(zhì)量負(fù)有責(zé)任的人員身上（如設(shè)計(jì)工程師、銷(xiāo)售計(jì)劃人員、經(jīng)理、技師、裝配工人、供應(yīng)商以及維修工程師等）。同時(shí)，顧客對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求實(shí)際上也參與整個(gè)提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程。因此，TQM主張全員包括企業(yè)內(nèi)的員工和企業(yè)外的顧客[4]187。

二、南寧市食品安全監(jiān)管工作存在的問(wèn)題

食品安全在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中至關(guān)重要。雖然南寧市衛(wèi)生局、農(nóng)業(yè)局、水產(chǎn)畜牧局、工商局、食品藥品監(jiān)督管理局、商務(wù)局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局等部門(mén)在南寧市食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)的綜合協(xié)調(diào)下，做出了一些成績(jī)，但也存在不容忽視的問(wèn)題。

(一) 缺乏常態(tài)化監(jiān)管

食品安全標(biāo)準(zhǔn)是食品安全監(jiān)管的技術(shù)支撐和依據(jù)，現(xiàn)階段，各監(jiān)管部門(mén)可以依據(jù)的有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等，然而多則不治，標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量多導(dǎo)致某些條款的交叉無(wú)效益，不但增加了檢測(cè)人員的工作負(fù)荷，也增加了食品在不同標(biāo)準(zhǔn)間出現(xiàn)對(duì)立結(jié)果的概率。同時(shí)新標(biāo)準(zhǔn)總是滯后于新問(wèn)題，如食源性疾病、農(nóng)（獸）藥殘留超標(biāo)、違禁使用添加劑等[6]。《南寧市食品安全整頓工作實(shí)施方案》中強(qiáng)調(diào)要保持整頓工作的高壓態(tài)勢(shì)，也劃定了各部門(mén)的職責(zé)范圍，但食品安全監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的不細(xì)致使得地方監(jiān)管部門(mén)缺乏常態(tài)化的監(jiān)管。在食品安全宣傳日、3·15世界消費(fèi)者權(quán)益日、5·20世界計(jì)量日等活動(dòng)中，能看到監(jiān)管部門(mén)走上街頭介紹食品安全信息，但在這些節(jié)日之外的日常生活中，卻很難見(jiàn)到食品安全監(jiān)管人員經(jīng)常性的深入田間地頭、百貨超市、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等進(jìn)行貼近百姓生活的監(jiān)管，一些不法商家可能借此空檔調(diào)換貨架上的商品，以假亂真、以次充好，侵害消費(fèi)者的利益，也給監(jiān)管工作留下漏洞。另外，監(jiān)管工作的相關(guān)信息發(fā)布不及時(shí)，內(nèi)容更新慢。

(二) 監(jiān)管方式分段不分類(lèi)

依照《中華人民共和國(guó)食品安全法》、《廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)全區(qū)食品安全整頓工作實(shí)施方案的通知》，結(jié)合南寧市實(shí)際和創(chuàng)建國(guó)家衛(wèi)生城市要求，南寧市政府制定了《南寧市食品安全整頓工作實(shí)施方案》，規(guī)定打擊違法添加非食用物質(zhì)和濫用食品添加劑工作屬于市衛(wèi)生局，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全中種植業(yè)歸市農(nóng)業(yè)局負(fù)責(zé)，養(yǎng)殖業(yè)歸市水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)，食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全歸市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局負(fù)責(zé)，食品流通環(huán)節(jié)歸市工商行政管理局負(fù)責(zé)，餐飲消費(fèi)環(huán)節(jié)和保障食品質(zhì)量安全歸市食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)，家畜屠宰環(huán)節(jié)歸市商務(wù)局負(fù)責(zé)。

這是一種分段監(jiān)管的方式。在此方式下，商品從生產(chǎn)、流通、加工、銷(xiāo)售到食用要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門(mén)的監(jiān)管轄區(qū)，極易造成同一產(chǎn)品在不同部門(mén)間的信息對(duì)接失靈，影響食品安全的及時(shí)觀(guān)測(cè)。同時(shí)，在分段監(jiān)管過(guò)程中，由于各部門(mén)都有一套完整獨(dú)立的運(yùn)作體制，兼之部門(mén)利益的存在導(dǎo)致的監(jiān)管碎片化，各監(jiān)管部門(mén)的職權(quán)難以協(xié)調(diào)，可能引發(fā)監(jiān)管職權(quán)的沖突，形成監(jiān)管真空。如分段監(jiān)管中職能不明引發(fā)的推諉扯皮導(dǎo)致了沈陽(yáng)的毒豆芽橫行市場(chǎng)多年。

(三) 某些監(jiān)管人員利益尋租

人的社會(huì)性決定了監(jiān)管人員不可能在真空中存在，他們的利益訴求取決于已經(jīng)得到了什么，還缺少什么。雖然改革開(kāi)放創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)供給，但與此同時(shí)的房?jī)r(jià)、油價(jià)等生活成本的提高，也使得監(jiān)管人員傾斜為“經(jīng)濟(jì)人”，以獲取實(shí)在的經(jīng)濟(jì)利益為工作滿(mǎn)足。當(dāng)某些監(jiān)管人員以“經(jīng)濟(jì)人”的身份存在時(shí)，金錢(qián)就成為他們?nèi)绾尉唧w監(jiān)管食品安全的標(biāo)準(zhǔn)。一方面某些監(jiān)管人員愿意接受受檢廠(chǎng)商和銷(xiāo)售商的賄賂，對(duì)受檢產(chǎn)品的質(zhì)量問(wèn)題睜一只眼閉一只眼；另一方面某些監(jiān)管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)與生產(chǎn)廠(chǎng)商和銷(xiāo)售商存在利益共享的情況，基層監(jiān)管人員出于“自我保護(hù)”的心態(tài)，也不會(huì)認(rèn)真落實(shí)食品安全監(jiān)管工作。

三、提升南寧市食品安全監(jiān)管工作的建議

南寧市十二五規(guī)劃綱要中，要求加快發(fā)展具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，爭(zhēng)取2015年食品產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)到 1100億元以上，這需要食品安全監(jiān)管部門(mén)重拳出擊。實(shí)現(xiàn)食品監(jiān)管的全面質(zhì)量管理，就是要求南寧市各食品監(jiān)管部門(mén)要以監(jiān)管工作的質(zhì)量為中心，以組織內(nèi)外人員的共同參與為基礎(chǔ)，達(dá)到市民對(duì)食品安全監(jiān)管工作的滿(mǎn)意。

(一) 明確顧客導(dǎo)向，樹(shù)立食品安全服務(wù)質(zhì)量觀(guān)

在食品安全監(jiān)管工作中，引進(jìn)“顧客導(dǎo)向”的思想，視食品監(jiān)管的服務(wù)對(duì)象為“顧客”，監(jiān)管部門(mén)不再是高高在上、“自我服務(wù)”的管理機(jī)構(gòu)，監(jiān)管人員應(yīng)該是負(fù)責(zé)任的“企業(yè)管理人員”，社會(huì)公眾則是提供政府稅收的納稅人和享受監(jiān)管部門(mén)服務(wù)的“顧客”。

“顧客導(dǎo)向”要求科學(xué)合理地確定誰(shuí)是“顧客”。在TQM中，“顧客”已不再單純是行政法中的“相對(duì)人”的范疇了，它包括組織外部的顧客（南寧市民）和組織內(nèi)部的顧客（監(jiān)管人員），即每一個(gè)與組織產(chǎn)品和服務(wù)打交道的人。從操作上講，就是將“顧客”這一理念根植在監(jiān)管部門(mén)的人員心中，一方面，食品安全監(jiān)管部門(mén)可以采取問(wèn)卷調(diào)查、走訪(fǎng)現(xiàn)場(chǎng)、熱線(xiàn)電話(huà)、電子信箱、行政辦事責(zé)任日等形式，與組織外部的顧客進(jìn)行良好的溝通和合作，積極觀(guān)察、了解他們的要求和期望。另一方面，監(jiān)管部門(mén)可通過(guò)內(nèi)部訪(fǎng)談的形式，與組織內(nèi)顧客進(jìn)行工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的交流，匯總食品安全監(jiān)管中所遇到的各種問(wèn)題，查漏補(bǔ)缺，好的方式要宣傳，錯(cuò)誤的地方要改正。

(二) 鼓勵(lì)全員參加，實(shí)現(xiàn)多元共同治理

食品安全監(jiān)管中全面質(zhì)量管理的有效運(yùn)行，需要監(jiān)管部門(mén)內(nèi)外所有人的參與，包括監(jiān)管部門(mén)內(nèi)部成員的參與和社會(huì)公眾的參與。一方面要放松管制，充分授權(quán)員工。由于基層監(jiān)管人員直接同外界環(huán)境打交道，所以他們對(duì)問(wèn)題更為熟悉，能迅速判斷問(wèn)題癥結(jié)所在并提出新思路、新方法，因此，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)充分授權(quán)下級(jí)部門(mén)和人員，使其能夠創(chuàng)造性地為社會(huì)公眾提供服務(wù)。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)可以通過(guò)放松某些管制，如下放審批權(quán)、簡(jiǎn)化辦事程序等，減少某些人員的利益尋租和侵害顧客的機(jī)會(huì)。另一方面，保證食品安全監(jiān)管的透明化，開(kāi)創(chuàng)多種途徑擴(kuò)大公眾的參與。南寧市各監(jiān)管部門(mén)在市食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)的統(tǒng)一部署下，可分批次到車(chē)站、社區(qū)、學(xué)校、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等地方開(kāi)展食品安全知識(shí)宣傳，并對(duì)產(chǎn)品銷(xiāo)售方開(kāi)展食品安全政策講解；舉辦食品監(jiān)管政策聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取市民代表意見(jiàn)；食品監(jiān)管措施必須向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，杜絕暗箱操作；幫助成立社會(huì)監(jiān)督性組織，派專(zhuān)人聯(lián)系，以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的形式擴(kuò)大公眾舉報(bào)假冒產(chǎn)品的積極性；對(duì)食品安全監(jiān)管的信息和結(jié)果如各類(lèi)食品的衛(wèi)生狀況、合格率等要及時(shí)公布；尤其當(dāng)發(fā)生重大食品安全事故時(shí)，監(jiān)管部門(mén)必須及時(shí)、準(zhǔn)確地將真實(shí)情況公諸于世，使市民提前做好準(zhǔn)備，避免小道消息惑亂人心。

通過(guò)多種渠道鼓勵(lì)全員參與食品安全監(jiān)管，充分發(fā)揮食品從業(yè)者與食品行業(yè)協(xié)會(huì)自我監(jiān)管、消費(fèi)者自我保護(hù)和新聞媒體的輿論監(jiān)督作用，改變食品安全監(jiān)管部門(mén)獨(dú)立支撐的局面，從重內(nèi)部控制到內(nèi)外聯(lián)動(dòng)，形成監(jiān)管部門(mén)與社會(huì)公眾共同治理。

(三) 建立監(jiān)管全面質(zhì)量管理體系，強(qiáng)調(diào)全過(guò)程監(jiān)管

質(zhì)量管理體系包括靜態(tài)的結(jié)構(gòu)要素（如監(jiān)管機(jī)構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限、資源、工作程序和標(biāo)準(zhǔn)等）和動(dòng)態(tài)的運(yùn)作要素（如開(kāi)發(fā)、設(shè)計(jì)、業(yè)績(jī)分析和改進(jìn)等）。南寧市食品安全監(jiān)管部門(mén)建立全面質(zhì)量管理體系，一要統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)市場(chǎng)、社會(huì)的需求科學(xué)設(shè)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員構(gòu)成，編制職位說(shuō)明書(shū)并合理分配權(quán)力與義務(wù)；二要采取PDCA循環(huán)①，P代表計(jì)劃，D代表實(shí)施，C代表檢查，A代表處理。即各監(jiān)管部門(mén)遵照食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)的計(jì)劃去實(shí)施，檢查結(jié)果，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)不足，把本次循環(huán)沒(méi)有解決的問(wèn)題提出來(lái)，轉(zhuǎn)到下次的PDCA循環(huán)中去解決。

食品在其種植、養(yǎng)殖、加工、儲(chǔ)存、運(yùn)輸、銷(xiāo)售、餐飲等環(huán)節(jié)，都有可能由于生產(chǎn)技術(shù)缺陷、操作不規(guī)范、外部環(huán)境的污染和分段監(jiān)管的漏洞等原因而導(dǎo)致安全問(wèn)題。因此，可以借鑒國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，引入“食物鏈”的概念，試行分類(lèi)監(jiān)管，對(duì)食品安全實(shí)行“從農(nóng)田到餐桌”的全過(guò)程監(jiān)管。在減少機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置的前提下，市食品安全協(xié)調(diào)委員會(huì)組織實(shí)施各監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)某一種類(lèi)食品的全過(guò)程監(jiān)管工作，即某一類(lèi)食品從種子制造、施肥、農(nóng)藥、生產(chǎn)（含添加劑）、包裝、儲(chǔ)存、運(yùn)輸銷(xiāo)售、餐飲等環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，從粗放型到集約型，減少運(yùn)動(dòng)式檢查整治，推行“時(shí)空化”巡檢和“流程布防”。并將各部門(mén)內(nèi)具體負(fù)責(zé)抽檢的機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)，組建大抽檢部，歸入委員會(huì)的直接領(lǐng)導(dǎo)，職位與各監(jiān)管部門(mén)平行，可減少在食品安全監(jiān)管中的部門(mén)利益尋租。

注釋?zhuān)?/p>

① PDCA循環(huán)又叫戴明環(huán)，是美國(guó)質(zhì)量管理專(zhuān)家戴明博士首先提出的，它是全面質(zhì)量管理所應(yīng)遵循的科學(xué)程序。全面質(zhì)量管理活動(dòng)的全部過(guò)程，就是質(zhì)量計(jì)劃的制訂和組織實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，這個(gè)過(guò)程就是按照PDCA循環(huán)，不停頓地周而復(fù)始地運(yùn)轉(zhuǎn)的。

[1] 盧瓊瑩．論全面質(zhì)量管理在公共部門(mén)中的應(yīng)用[J]．行政論壇，2003(3)．

[2] 張成福，黨秀云．公共管理學(xué)[M]．北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001．

[3] 李元靜．全面質(zhì)量管理在高校教學(xué)管理中的運(yùn)用[D]．成都：西南交通大學(xué)，2005．

[4] 陳振明，等．政府工具導(dǎo)論[M]．北京：北京大學(xué)出版社，2009．

[5] 包國(guó)憲，孫加獻(xiàn)．政府績(jī)效評(píng)價(jià)中的“顧客導(dǎo)向”探析[J]．中國(guó)行政管理，2006(4)．

[6] 田韌．當(dāng)前食品安全監(jiān)管存在的問(wèn)題與對(duì)策[J]．中國(guó)藥品監(jiān)管，2004(4)．

F203

A

1006-5261(2012)03-0076-03

2011-12-13

廣西研究生教育創(chuàng)新計(jì)劃資助項(xiàng)目（2010106031204M21）

胡尤升（1986―），男，河南駐馬店人，碩士研究生。

〔責(zé)任編輯 劉小兵〕