葉興藝，馬 林

(大連民族學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院，遼寧大連116605)

內(nèi)蒙古牧區(qū)的發(fā)展令人矚目，但因地制宜探索適合各類牧區(qū)的發(fā)展模式，實現(xiàn)內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展更值得思考［1］。

一、樹立生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念實現(xiàn)牧區(qū)的人畜草平衡

草原是中國面積最大的陸地生態(tài)系統(tǒng)，牧區(qū)是主要江河的發(fā)源地和水源涵養(yǎng)區(qū)，生態(tài)地位十分重要。內(nèi)蒙古自治區(qū)地處中國北部邊疆，東西綿延2 400多公里，草原總面積達(dá)8 666.7萬公頃，其中可利用面積6 818萬公頃，占全國草原總面積的22%［2］。內(nèi)蒙古牧區(qū)包括7個盟3個地級市，含33個純牧業(yè)旗縣、21個半牧業(yè)旗縣，合計總土地面積97.3萬平方公里，占全區(qū)土地總面積的82%，其中草原面積10.8億畝，占全區(qū)草原總面積的82.3%［3］。草原畜牧業(yè)是牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，牧民收入的主要來源。

長期以來，由于過度地強調(diào)草原的生產(chǎn)功能，忽視了其生態(tài)功能，長期的超載過牧導(dǎo)致了大部分草原人畜草關(guān)系的持續(xù)失衡。即使在被譽為中國目前保存最完好的呼倫貝爾草原，與20世紀(jì)80年代相比，當(dāng)前的草原面積為995.08萬公頃，比80年代減少了134.73萬公頃;草原退化、沙化、鹽漬化面積為398.22萬公頃，比80年代增加了188.51萬公頃，占全市草原面積的40%;1980-2000年的20年間，全市耕地面積增加65.62萬公頃，且被開墾的土地，多集中在植被類型多樣、植物種類繁多、草場質(zhì)量最好的草甸草原地帶［4］。只有實現(xiàn)草原生態(tài)的良性循環(huán)，才能為內(nèi)蒙古牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。

各級政府已經(jīng)認(rèn)識到了只有堅持生態(tài)優(yōu)先的科學(xué)發(fā)展理念，才能實現(xiàn)牧區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。國務(wù)院在2011年6月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》中明確提出:“堅持生態(tài)優(yōu)先，協(xié)調(diào)發(fā)展。把草原生態(tài)保護建設(shè)作為牧區(qū)發(fā)展的切入點，加大生態(tài)工程建設(shè)力度，建立草原生態(tài)保護長效機制，積極轉(zhuǎn)變草原畜牧業(yè)發(fā)展方式，大力培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟與人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?！保?］內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府2012年1月5日在《關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的實施意見》中重申了這一基本理念，并制定了科學(xué)的目標(biāo)和發(fā)展路徑。要樹立生態(tài)優(yōu)先的科學(xué)發(fā)展理念，實現(xiàn)牧區(qū)的人畜草平衡，必須加大生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)力度，全面實施自治區(qū)“十二五”生態(tài)綜合治理建設(shè)規(guī)劃，認(rèn)真落實草原生態(tài)補獎?wù)?，抓好階段性禁牧、草畜平衡區(qū)放養(yǎng)牲畜壓減、生態(tài)移民等工作。

二、加強牧區(qū)法規(guī)與制度建設(shè)健全草原合理化流轉(zhuǎn)機制

隨著內(nèi)蒙古自治區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，草原生態(tài)惡化問題日益嚴(yán)重，違法侵占草原的情況時有發(fā)生，開墾草原的行為屢禁不絕，導(dǎo)致自治區(qū)草原特別是高質(zhì)量的基本草原毀損嚴(yán)重。為實現(xiàn)對基本草原的強制性保護，維持好草原生態(tài)平衡，促進(jìn)牧區(qū)經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，結(jié)合內(nèi)蒙古實際，制定地方性法規(guī)規(guī)章和各種制度，則顯得意義深遠(yuǎn)。《中華人民共和國草原法》是制定相關(guān)法規(guī)和制度的依據(jù)。2011年9月28日，內(nèi)蒙古自治區(qū)十一屆人大常委會第二十四次會議審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》，同日，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府主席常務(wù)會議審議并原則通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原植被恢復(fù)費征收使用管理辦法及標(biāo)準(zhǔn)》，內(nèi)蒙古自治區(qū)草原法律法規(guī)體系建設(shè)基本趨于完善。

隨著內(nèi)蒙古牧區(qū)草原“雙權(quán)一制”(草牧場的所有權(quán)、使用權(quán)和承包責(zé)任制)的落實完善和牧區(qū)經(jīng)濟的不斷發(fā)展，草原承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)也日益凸顯。事實上，內(nèi)蒙古自治區(qū)政府早在1999年就審議通過了《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》，在新時期應(yīng)針對草原流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的新問題，完善新形勢下草原流轉(zhuǎn)辦法，明確草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)利和義務(wù)，規(guī)范草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)程序，制定解決草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的辦法。在嚴(yán)格執(zhí)行草原“三項保護制度”的前提下，《內(nèi)蒙古自治區(qū)草原承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》鼓勵牧民采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、承包、互換、入股等多種形式進(jìn)行草原合理化流轉(zhuǎn)，通過草原的合理化流轉(zhuǎn)，使畜牧業(yè)實現(xiàn)基地化、規(guī)?；?biāo)準(zhǔn)化、集約化和專業(yè)化生產(chǎn)，并最終實現(xiàn)草畜平衡，實現(xiàn)人與草原的和諧相處。

三、完善牧區(qū)全方位監(jiān)理體系確?；静菰t線

2010年中央一號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》首次提出“加強草原監(jiān)理體系建設(shè)，強化草原執(zhí)法監(jiān)督?！保?］這表明了草原監(jiān)理體系建設(shè)的必要性和緊迫性，同時也對草原監(jiān)理體系履行草原執(zhí)法監(jiān)督與管理職責(zé)進(jìn)一步提出了明確要求。

內(nèi)蒙古自治區(qū)高度重視草原監(jiān)理機構(gòu)的建設(shè)，早在1983年，呼倫貝爾市新巴爾虎右旗即成立了全國第一家草原監(jiān)督管理機構(gòu)，自治區(qū)級的內(nèi)蒙古草原監(jiān)理所也于1987年成立，2005年更名為內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)督管理所。目前內(nèi)蒙古自治區(qū)已建立了縣級以上草原監(jiān)督管理機構(gòu)108個，其中自治區(qū)級草原監(jiān)理機構(gòu)1個，12個盟市全部建立了草原監(jiān)理機構(gòu)，旗縣級草原監(jiān)理機構(gòu)96個，占全區(qū)旗縣總數(shù)的95%［7］。但這些草原監(jiān)理機構(gòu)大都與其它機構(gòu)合署辦公，非獨立部門，整體而言，草原監(jiān)理力量非常薄弱，人員少、執(zhí)法設(shè)備缺乏、經(jīng)費不足、手段落后等問題還很突出。建議設(shè)立草原監(jiān)理體系建設(shè)專項資金，建立完善的草原生產(chǎn)力監(jiān)測預(yù)警機制、落實基本草原保護制度、加大草原執(zhí)法力度、加強草原野生植物的保護管理、加強草原防火工作和草原監(jiān)理隊伍建設(shè)。

監(jiān)理工作的重要一環(huán)是基本草原的認(rèn)定和保護。監(jiān)理部門要根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和政策，特別是貫徹新出臺的《內(nèi)蒙古自治區(qū)基本草原保護條例》對基本草原實行特殊保護、加強草原生態(tài)保護與建設(shè)。內(nèi)蒙古自治區(qū)現(xiàn)有草原13.2億畝，基本草原8.6億畝?；静菰莾?nèi)蒙古草原的核心，是重要的水源地、放牧場和動植物棲息地，也是內(nèi)蒙古150多萬戶農(nóng)牧民賴以生存的地方，是草原保護和開發(fā)的一條紅線，保護基本草原是當(dāng)務(wù)之急。

四、落實草原補獎機制加強牧區(qū)社會保障體系建設(shè)

2010年，國務(wù)院常務(wù)會議決定建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制促進(jìn)牧民增收，從2011年起，在內(nèi)蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏和云南8個主要草原牧區(qū)省(區(qū))，全面建立草原生態(tài)保護補助獎勵機制。中央財政每年安排專項資金134億元，分門別類實施禁牧補助、草畜平衡獎勵、牧民生產(chǎn)性補貼、牧區(qū)教育發(fā)展和牧民培訓(xùn)促進(jìn)牧民轉(zhuǎn)移就業(yè)等。由于長期以來的超載放牧和草原保護不力等因素，中國草原退化加速，可用面積減少，生態(tài)功能弱化，同時，牧民增收困難。落實草原補獎機制，是加強草原生態(tài)保護，轉(zhuǎn)變畜牧業(yè)發(fā)展方式，促進(jìn)牧民持續(xù)增收，推動城鄉(xiāng)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，維護國家生態(tài)安全、民族團結(jié)和邊疆穩(wěn)定的必然要求。

草原生態(tài)保護補助獎勵機制涵蓋了內(nèi)蒙古所有牧區(qū)和半農(nóng)半牧區(qū)，階段性目標(biāo)是禁牧4.04億畝，草畜平衡6.16億畝。截至2011年底，內(nèi)蒙古自治區(qū)已有10.1億畝草原落實了生態(tài)保護補助獎勵機制，完成總目標(biāo)的99%，近130萬牧民從中受益［8］。監(jiān)測顯示，內(nèi)蒙古牧區(qū)2011年生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢趨緩，重點治理區(qū)域明顯改善的局面進(jìn)一步鞏固。

但是，草原補獎只能作為一種非常態(tài)的補償機制，要實現(xiàn)牧區(qū)的生態(tài)安全和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須加強牧區(qū)社會保障體系建設(shè)。在全區(qū)范圍內(nèi)形成以社會保險為核心的，糅合社會福利、社會救濟、社會互助及其它方式的科學(xué)、合理、系統(tǒng)、規(guī)范的現(xiàn)代社會保障體系，使所有牧民在年老、疾病、失業(yè)、傷殘或其它因素致使其基本生活發(fā)生困難的時候，能夠享受平等的社會保障待遇。加強牧區(qū)社會保障建設(shè)的入口可為:建立和完善一種家庭養(yǎng)老、集體幫助和國家補助相集合的牧區(qū)養(yǎng)老制度;制定牧區(qū)新型合作醫(yī)療制度，使牧區(qū)合作醫(yī)療制度化、規(guī)范化;全面實施牧區(qū)最低生活保障制度，減輕土地的保障功能。

五、推進(jìn)畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)化提高牧民生活水平

畜牧業(yè)生產(chǎn)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革雖然有效解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的監(jiān)督問題，并極大地改善了畜牧業(yè)生產(chǎn)中的激勵機制，從而在改革初期極大地推動了牧區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展。但是，“在產(chǎn)品的市場交換活動中，當(dāng)資產(chǎn)專用性、不完全信息、外部性存在時，利用市場進(jìn)行交易的成本就會上升?！保?］對于分散居住的牧民而言，無法及時獲得真實、完整的交易信息，隨著市場化程度的不斷加深，這種經(jīng)營方式越來越呈現(xiàn)出交易費用過高的缺陷，故牧民迫切需要通過成立經(jīng)濟合作組織，以克服在市場中交易費用過高的問題。這種組織應(yīng)是牧民為了追求或者改善其共同的經(jīng)濟利益，按照自愿、自治的原則，通過一套規(guī)則體系和制度安排而成立。

從世界范圍內(nèi)的經(jīng)驗來看，政府在合作經(jīng)濟組織的發(fā)展中都起著主導(dǎo)作用。首先，牧區(qū)各級政府和相關(guān)職能部門應(yīng)利用各種途徑宣傳發(fā)展經(jīng)濟合作組織的意義，提高牧民和利益相關(guān)者的認(rèn)識，譬如對基層組織的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行培訓(xùn)，推廣先進(jìn)典型等;其次，各級政府應(yīng)繼續(xù)加強對經(jīng)濟合作組織的政策扶持，創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，具體方式可以設(shè)立牧區(qū)經(jīng)濟合作組織專項發(fā)展基金，重點對落后地區(qū)和弱勢群體組成的經(jīng)濟合作組織給與最大限度的稅收優(yōu)惠等;最后是推進(jìn)經(jīng)濟體制領(lǐng)域的各項改革，實現(xiàn)畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化水平。

大力發(fā)展農(nóng)牧民專業(yè)經(jīng)濟合作組織，鼓勵發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)牧場、農(nóng)牧民專業(yè)合作社等，通過經(jīng)紀(jì)人、專業(yè)戶、各類中介組織發(fā)展訂單農(nóng)牧業(yè)，提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的組織化程度和開拓市場能力?？傊?，內(nèi)蒙古牧區(qū)應(yīng)以市場為導(dǎo)向，以生態(tài)為理念來推進(jìn)畜牧業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，加速牧區(qū)第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮特色經(jīng)濟的優(yōu)勢作用，提高草原生產(chǎn)能力和牧民生活水平。

六、調(diào)整畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以保障牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展

草原畜牧業(yè)是內(nèi)蒙古牧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，但它屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，仍未擺脫傳統(tǒng)“粗放型”與“掠奪式”的生產(chǎn)方式。牧民為了畜牧業(yè)產(chǎn)量與產(chǎn)值的增長，往往對草原就過度墾殖、掠奪式利用，造成了自然資源與生態(tài)環(huán)境的破壞，畜牧業(yè)生產(chǎn)與生態(tài)的惡性循環(huán)，所以單靠第一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是無法使牧區(qū)徹底擺脫草原保護和開發(fā)的困境。當(dāng)務(wù)之急就是調(diào)整牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展生態(tài)牧業(yè)，因地制宜探索牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式。近年來，內(nèi)蒙古牧區(qū)部分地區(qū)經(jīng)過不斷嘗試，探索出一些符合其本地區(qū)特色的牧區(qū)可持續(xù)發(fā)展模式成為中國探索牧區(qū)發(fā)展模式的典范。

鄂爾多斯模式:鄂爾多斯曾是內(nèi)蒙古貧困地區(qū)之一，十六大以來，全市上下大力貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，一躍成為內(nèi)蒙古經(jīng)濟社會發(fā)展的排頭兵，其經(jīng)濟、社會發(fā)展主要指標(biāo)進(jìn)入全國前列，創(chuàng)造了邊疆民族地區(qū)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的奇跡。“鄂爾多斯模式”的特點就是“堅持不懈轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，不斷推進(jìn)制度創(chuàng)新，依托資源而不依賴資源，推動資源深度開發(fā)，提高資源附加值，從而把資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁巸?yōu)勢?！保?0］

錫盟模式:錫林郭勒盟是傳統(tǒng)畜牧業(yè)地區(qū)，但單純的畜牧業(yè)發(fā)展，無法帶來經(jīng)濟的飛躍，且造成新的生態(tài)問題。2003年后錫盟盟委行署提出了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的口號，在發(fā)展畜牧業(yè)的同時，重點發(fā)展新型工業(yè)，營造生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展雙向平衡。錫盟資源較豐富，已探明煤炭儲量1500億噸，其他有色金屬、非金屬的儲量也很可觀，依托資源優(yōu)勢大力發(fā)展煤化工、有色金屬開采等項目，使大量農(nóng)牧民轉(zhuǎn)移到第二、第三產(chǎn)業(yè)中來，從而壓減牲畜數(shù)量，緩解生態(tài)難題。在生態(tài)建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的博弈中，錫林郭勒四兩撥千斤，用占全盟1%左右面積的土地發(fā)展工業(yè)，贏得近99%草原生態(tài)的修復(fù)，科學(xué)詮釋了何謂可持續(xù)發(fā)展。

克旗模式:克什克騰旗地處燕山山脈、大興安嶺山脈和渾善達(dá)克沙地三大地貌的結(jié)合部，獨特的地理位置、特殊的地質(zhì)結(jié)構(gòu)造就了美麗神奇的自然景觀，集山川、河流、林木、湖泊、深深地草原、文物古跡、古地質(zhì)遺跡于一體，素有塞外“金三角”、“內(nèi)蒙古縮影”及“內(nèi)蒙古百寶箱”之稱。克旗旅游資源十分豐富，現(xiàn)已建成以達(dá)里湖為中心的貢格爾草原風(fēng)情旅游等五大旅游區(qū)域，形成世界地質(zhì)公園地質(zhì)地貌等十大旅游景觀。近年來更是打造了世界地質(zhì)公園、草原生態(tài)和民族文化三大旅游品牌，旅游業(yè)發(fā)展突飛猛進(jìn)，已經(jīng)成為全旗第三產(chǎn)業(yè)的龍頭和新的經(jīng)濟增長點，克旗也因此迅速成為自治區(qū)旅游大旗，成為已全區(qū)乃至全國旅游業(yè)的一張精美名片。

總結(jié)上述各地發(fā)展模式，可以得出結(jié)論:探索可持續(xù)發(fā)展模式，首先要因地制宜，發(fā)揮本地區(qū)的優(yōu)勢，探索適合本地區(qū)的發(fā)展模式;二是要實現(xiàn)資源整合，調(diào)整牧區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);三是要堅持生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與生態(tài)保護的平衡。

［1］內(nèi)蒙古農(nóng)牧民去年人均年純收入增長20.1%［N］.呼和浩特日報，2012-02-17(3).

［2］內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局內(nèi)蒙古調(diào)查總隊.內(nèi)蒙古統(tǒng)計年鑒2011［M］.北京:中國統(tǒng)計出版社，2011.

［3］田永明.內(nèi)蒙古牧區(qū)發(fā)展專題調(diào)研報告［J］.北方經(jīng)濟，2011(6):22-28.

［4］毛欣欣，王廣利，朝克巴特爾.呼倫貝爾草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀分析［J］.呼倫貝爾學(xué)院學(xué)報，2010(10):1-5.

［5］國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見［EB/OL］.［2011-08-09］.中央政府門戶網(wǎng)站，www.gov.cn.

［6］中共中央、國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見［EB/OL］.［2010-01-31］.新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/.

［7］內(nèi)蒙古自治區(qū)草原監(jiān)理體系建設(shè)成效顯著［EB/OL］.［2010-10-15］.中國草原網(wǎng)，http://www.grassland.gov.cn.

［8］內(nèi)蒙古草原生態(tài)保護補獎面積已落實99%［EB/OL］.［2012-02-22］.新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/.

［9］馬彥麗.我國農(nóng)民專業(yè)合作社的制度解析［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2007:54.

［10］鄂爾多斯的傳奇模式［N］.西部時報，2009-10-23(9).