李國強，婁毅翔

(1.國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所，北京 100010;2.北京市人民政府研究室，北京 100744)

國務院發(fā)展研究中心公共管理與人力資源研究所(原人力資源研究培訓中心)于2012年5月30日至6月17日，組織部分省市研究中心相關人員赴德國就“社會經濟政策設計與研究方法”進行培訓和考察。期間，培訓團訪問了德意志聯(lián)邦銀行、聯(lián)邦經濟合作與發(fā)展部、科隆經濟研究院、德國反壟斷與經濟研究委員會、漢堡國際經濟研究所、德國經濟研究院、哈勒經濟研究所、歐洲經濟研究中心、慕尼黑大學、德國經濟信息研究聯(lián)合會，以及梅賽德斯奔馳工廠、慕尼黑農場等就歐債危機、德國經濟政策、智庫建設和管理等進行了廣泛交流與研討，獲得了一些有益的經驗與啟示。

一、德國經濟政策取向及特點

歐債危機爆發(fā)以來，德國經濟的發(fā)展超出了預期。雖然2009年德國經濟也遭受國際金融危機的打擊而陷入嚴重衰退，經濟增速下降4.7%。但此后德國經濟強勁反彈，2010年和2011年的增長率分別達到了3.6%和3%。經過連續(xù)兩年的增長，國內生產總值已經超過危機前2008年的水平。得益于經濟增長的良好表現(xiàn)，德國政府財政赤字占當年國內生產總值的比例明顯減小，2009年和2010年這一比例為3.2%和4.3%，而2011年僅為1%。目前，德國經濟總量約占整個歐元區(qū)的1/3，德國在歐元區(qū)的“火車頭”影響越來越明顯。

德國經濟平衡和穩(wěn)定增長的重要原因在于經濟政策制定和實施的制度化和科學化。德國經濟能夠始終保持穩(wěn)定增長，不可否認與其文化背景、國民素質和世界一流的技術等因素密切相關，而其政策設計的科學性也是重要原因。二戰(zhàn)后，德國逐步建立起了社會市場經濟體制，即把自由原則和國家有限干預的原則結合起來，以自由原則為主的資本主義市場經濟體制。1967年5月，德國聯(lián)邦議院通過了《促進經濟穩(wěn)定與增長法》，該法將運用經濟政策手段努力實現(xiàn)價格穩(wěn)定、高就業(yè)水平、持續(xù)適度的經濟增長及對外經濟平衡(稱之為“魔力四邊形”)納入到政府的責任范圍。同時，德國政府還為實施和協(xié)調宏觀經濟與財政政策成立了三個機構:政府景氣委員會、財政計劃委員會、總體經濟發(fā)展評估專家委員會(“經濟五賢人”)。這些機構為德國經濟政策制定和實施的制度化和科學化提供了保障。

(一)就業(yè)政策:關注困難群體和短期工，致力于促進全面就業(yè)

就業(yè)率是德國社會公眾最為關心的經濟指標。近十年來，德國大力推進勞動力市場改革，對德國經濟增長、政權更迭和社會發(fā)展都產生了重要而深遠的影響。其中，“哈茨改革”是眾多改革中最為引人注目的一套方案。2002年2月，施羅德政府對失業(yè)人口實施救濟、培訓和促進再就業(yè)的社會福利方案進行改革。這一改革方案以大眾公司時任經理Peter Hartz為智囊班子領導，因此以Hartz(哈茨)命名。從2003年到2005年，Hartz一共提出了四項法案，即從Hartz I方案到Hartz IV方案(也稱哈茨4號方案)。哈茨4號方案的大致內容是，只要請領人在過去3年內繳足12個月以上的失業(yè)保險，即可在非自主失業(yè)時申請第1類失業(yè)金，額度為個人失業(yè)前凈工資的53% ～57%;若至最高期限仍未就業(yè)者，則可申領第2類失業(yè)金;此外，低收入者也可適用失業(yè)金申領。

同時，面對危機以來的嚴峻就業(yè)形勢，德國政府制定和實施了企業(yè)雇傭短工補貼政策，鼓勵企業(yè)更多地創(chuàng)造臨時工作崗位。比如，當雇主選擇短時工作而非解雇人員時，雇員工資的60%或67%由政府來支付，企業(yè)為雇員繳納的社會保障費也由政府給予50% ～100%的補貼。2009年，德國勞動服務局共為短期用工支付補貼50億歐元，挽救30萬個工作崗位，共有22%的企業(yè)使用了這項補貼。同時，為擴大就業(yè)，政府對一些服務性強的崗位，如環(huán)境衛(wèi)生、建筑工程、社會服務中的某些崗位提供工資補貼，特別鼓勵那些長期失業(yè)者從事上述工作。

從哈茨4號方案、短期工政策可以看出，德國就業(yè)政策更多傾向于幫助就業(yè)困難群體和低收入者，努力提升全面就業(yè)水平。這些政策確實發(fā)揮了積極的效果。2011年，德國失業(yè)率降至5.7%，為1991年來的最低點。德國企業(yè)和勞動市場對增加臨時工作崗位尤其積極，餐飲招待、家政服務、心理咨詢、商品推銷、基建工程、金融和稅務管理等，已經成為臨時就業(yè)領域需求最旺盛的行業(yè)，幫助了一大批就業(yè)困難群體實現(xiàn)了就業(yè)。

(二)企業(yè)政策:堅持“限大促小”，致力于營造公平競爭的市場環(huán)境

德國人認為，社會公平是維護市場正常秩序、保障市場效率的重要基礎。德國經濟政策特別注重公平問題的解決，努力為各類企業(yè)營造公平競爭的市場環(huán)境，以良好的市場預期來獲取市場效率的持續(xù)提升。多年來，德國高度關注和積極支持中小企業(yè)發(fā)展，上至國家立法、戰(zhàn)略規(guī)劃、機構設置，下至稅收、信貸、培訓、信息等各個方面，均制定和實施了一系列中小企業(yè)政策。德國研究機構的學者多次向我們強調，政府在出臺每一個政策之前都非常慎重，特別要考慮對中小企業(yè)的影響，力求確保政策執(zhí)行時中小企業(yè)的利益不受到損害，確保中小企業(yè)享受到政策的平等待遇。實際上，德國的中小企業(yè)“雖小而強”，它們的產品要么富有特色、質量過硬，要么擁有獨一無二的先進技術，因此這些中小企業(yè)生產的很多產品在全世界具有說一不二的定價權。

中小企業(yè)最害怕的是市場壟斷和無序競爭。為此，德國在鼓勵中小企業(yè)發(fā)展的同時，盡最大可能地限制大企業(yè)的壟斷優(yōu)勢。德國是世界上最早立法反壟斷與不正當競爭的國家之一，早在1896年就制定了《反不正當競爭法》。二戰(zhàn)后，德國以美國反托拉斯法為藍本制定了《反限制競爭法》。為了保證反壟斷的長期有效性，德國建立了一整套法律制度和工作機制。比如，1958年成立了反壟斷法規(guī)的直接實施機構——聯(lián)邦卡特爾局，用來監(jiān)督大企業(yè)是否利用自己的壟斷地位，采取不正當手段打擊限制中小企業(yè)。為了使得反壟斷工作更為客觀公正，1974年成立了專門的反壟斷調查咨詢機構——反壟斷委員會，主要職責是對大企業(yè)的競爭能力進行評估，監(jiān)控市場公平競爭，并根據(jù)當前競爭狀況對國家相關法律提出修改評估建議。我們專門拜訪了德國反壟斷委員會。據(jù)介紹，該機構雖然由聯(lián)邦財政給予經費保障，但并不受聯(lián)邦政府的直接干預，其工作范圍具有很強的獨立性，因此具有很強大的社會公信力。同時，德國的反壟斷政策執(zhí)行也非常嚴格，對限制競爭和不正當競爭的行為嚴格處罰，毫不留情。通過這些年的努力，德國在能源、電信、鐵路等領域的反壟斷都取得了積極成效。

(三)產業(yè)政策:抑制金融和房地產泡沫，致力于發(fā)展實體經濟

在金融危機、歐債危機的沖擊下，德國實體經濟沒有受到明顯影響。2011年，德國各行業(yè)中增長率最高的是加工工業(yè)，增長率為6%;其次是面向企業(yè)的服務業(yè)，產值增長3.9%;第三是商業(yè)、交通和餐飲賓館等服務業(yè)，產值增長3.7%。這與德國專注發(fā)展實體經濟，并推出一系列經濟改革措施不無關系，比如，勞動力市場改革，以及德國的職業(yè)教育制度、能源結構調整和促進高新技術產業(yè)發(fā)展政策等。除此之外，德國的貨幣政策和房地產政策對于抑制泡沫、促進實體經濟發(fā)展也是功不可沒。

保持物價平穩(wěn)、維護金融市場穩(wěn)定是從宏觀上抑制泡沫、促進實體經濟發(fā)展的關鍵因素。鑒于德國歷史上曾經出現(xiàn)的兩次災難性的通貨膨脹，德國人把維護物價穩(wěn)定放在經濟發(fā)展至關重要的位置。為防止貨幣政策受到政治和利益集團的影響，1957年德國頒布《德意志聯(lián)邦銀行法》，規(guī)定德意志聯(lián)邦銀行是聯(lián)邦德國的中央銀行，行長的任期不受政府更迭的影響。通過這樣一個中央銀行機構，力圖在全國范圍內能穩(wěn)住金融市場，保持貨幣穩(wěn)定，以穩(wěn)定物價。歐元區(qū)成立后，歐洲中央銀行體系基本照搬了德國的央行體系，仍然以維護物價的穩(wěn)定為第一目標。德國政府更是嚴格執(zhí)行低通脹政策，通貨膨脹率低于其他歐美主要發(fā)達國家。2009年，德國物價上漲僅為0.3%，2010年為1.1%。穩(wěn)定的物價水平，給市場提供了穩(wěn)定的價格預期，為實體經濟發(fā)展創(chuàng)造了良好的金融環(huán)境。

房地產泡沫是侵蝕實體經濟發(fā)展根基的主要因素。在德國，房地產行業(yè)很少有投機行為，過去十多年德國房價雖有波動但總體比較穩(wěn)定。這是因為聯(lián)邦政府把保障居民住房作為首要的政策目標，作為德國政府制定所有房地產政策的核心出發(fā)點。房地產在德國首先是社會福利機制的重要組成部分，其次才是支撐經濟發(fā)展的商業(yè)行業(yè)。圍繞這一價值目標，德國制定了世界上最嚴苛的房地產開發(fā)、建設和銷售法律法規(guī)，對房地產市場實行嚴格的監(jiān)控。比如，德國法律規(guī)定，如果地產商制訂的房價超過“合理房價”的20%，則為“超高房價”，就構成違法行為;如果地產商制訂的房價超過50%，則為“房價暴利”，就觸犯《刑法》構成犯罪，可以判處三年徒刑。在政策制度約束下，德國房地產缺乏投機的土壤，資金向領域流動的機會大幅減少，這為實體經濟發(fā)展提供了健康的市場環(huán)境。

(四)反周期政策:把握政府干預力度，致力于激發(fā)微觀經濟內生動力

金融危機爆發(fā)以來，世界各國紛紛祭出凱恩斯的國家干預大旗，比如美國的8 000億美元救市計劃，中國的4萬億人民幣一攬子政策等。為克服經濟衰退，德國政府制訂了兩套振興經濟方案，計劃投入財政資金1 200億歐元，但在政策實施過程中，努力減少政府干預帶來的負面影響，把有限的資金用于引導增強經濟的內生動力。在2009年和2010年，德國實際投入的資金僅為800億歐元。

一方面，德國的振興計劃旨在拉動內需，激發(fā)微觀經濟活力。據(jù)慕尼黑經濟信息聯(lián)合會的學者介紹，在2009年的500億歐元的刺激政策中，直接投資僅130億元，其他的資金主要用于對中小企業(yè)減稅、降低法定醫(yī)療保險費、推動汽車以舊換新等，為刺激微觀經濟活動注入動力。另一方面，德國政府在經濟稍有好轉時就及時制定退出策略。2009年6月，德國政府頒布的《新債務限額》法案規(guī)定，聯(lián)邦政府最遲要在2016年將其預算赤字限制在國內生產總值的0.35%以內，為此必須從2010年起每年從聯(lián)邦預算中砍掉100億歐元。通過補貼微觀經濟活動、減少政府債務，德國聯(lián)邦政府向市場發(fā)出了強烈信號，增強了投資和消費的信心。

值得關注的是，目前德國的經濟增長開始由過去的主要靠出口拉動，轉變?yōu)橹饕繃鴥认M和投資拉動。作為傳統(tǒng)上的出口導向型經濟，德國幾十年來貿易出口額高居世界第一，直到2009年才被中國取代。到2011年，德國出口僅增長0.8%，而私人消費扣除物價指數(shù)同比增加1.5%，為5年來的最高峰;投資增長6.5%，其中設備投資同比增長8.3%，建筑投資增長5.4%。內需拉動已然超過了出口拉動。

二、歐債危機的德國視角

當前，歐債危機已經成為歐元經濟體發(fā)展的重大考驗，歐元也站在十字路口，面臨存亡考驗，正如德意志聯(lián)邦銀行技術合作中心副主任馬丁·丁克伯格先生的描述，“希臘主權債務問題是歐洲新的火藥桶，有一個火花隨時會爆炸”。在考察交流中，我們了解到，歐洲主權債務危機產生的原因是多方面的，并非單一經濟問題，主要是歐元區(qū)制度設計出現(xiàn)了問題，也有深層次的文化沖突。德國人認為，歐元區(qū)雖小，但由北往南的歷史文化差異很大，更有深層次的政治沖突?，F(xiàn)行決策體制根本無法解決許多難以調和的矛盾，如歐元區(qū)經濟一體化(經濟聯(lián)盟)和政治一體化(政治聯(lián)盟)的不同步性，即統(tǒng)一了貨幣，卻未統(tǒng)一財政;發(fā)展水平不同的國家置于一個統(tǒng)一的貨幣區(qū)內。這導致各成員國的國家利益與歐元區(qū)共同利益經常存在沖突并且無法調和。

盡管德國人不認同歐元區(qū)一些國家的文化，對現(xiàn)有制度抱有意見，但并不希望歐元區(qū)解體，其經濟聯(lián)盟正滲入越來越強烈的政治意識。德國總理默克爾就明確拋出了政治聯(lián)盟信號。在近期召開的歐盟高峰會議上，德國指出，南歐國家要進一步緊縮財政，達到內部的平衡，更主要是將財權、預算權上繳至歐盟，達成銀行聯(lián)盟、財政聯(lián)盟。在這一框架下，德國愿意給予更多的支持;如果不能實現(xiàn)聯(lián)盟，德國愿意給予的支持便是有限的。不少德國官員和學者表示，希臘的財政未達到標準，理應退出歐元區(qū)，但考慮到歐元區(qū)的穩(wěn)定，希臘不能退出。同時表示，德國愿意做出一些付出，通過富國支援窮國來幫助這些國家走出危機。德國人的這些態(tài)度表明，支撐歐元區(qū)的不僅僅有長遠的經濟利益，更有著深遠的政治承諾。從某種意義上講，德國推動歐洲政治一體化上有積極的動力，有日漸雄厚的實力，也必然會成為主要的影響力量。解決歐債危機問題，無非兩條途徑:一是往后退，讓達不到歐元區(qū)標準的國家退出，但這很可能導致市場信心崩潰，風險迅速擴散，導致更多的國家出現(xiàn)無序違約以及退出歐元區(qū)，甚至整個歐元區(qū)解體;二是往前進，走向深層次的一體化。我們也要看到，歐元區(qū)成員國畢竟是主權獨立的民族國家，歷史傳統(tǒng)和文化差異較大，利益沖突客觀存在，因而政治一體化的道路肯定漫長而艱難。

三、對我國經濟政策制定的若干啟示

(一)不僅注重政策的短期有效性，更應注重政策的長期性

這次學習考察中，德國的政府官員、專家學者談得比較多的是其勞動力市場改革、反壟斷政策、中小企業(yè)政策等，其中很多政策在國際金融危機之前就已有之，并為克服危機發(fā)揮了很好的作用。相反，德國專門出臺的應對本次危機的政策并不多。分析其原因，我們認為，德國的政策設計并不偏執(zhí)于適應特定的經濟形勢，而是始終堅守價值取向，兼顧長期與短期、公平與效率、市場與政府的關系，努力尋找政策的最佳平衡點，保持政策的穩(wěn)健性、連貫性，因而在從容掌控中保持了經濟的穩(wěn)健增長。面對錯綜復雜的經濟形勢，不就事論事，左右搖擺，急于應對。德國在這方面的經驗值得我國研究借鑒。政策的功利性，也許在短期內能收到比較好的政策效果，但從長期來看，勢必造成人們預期的不穩(wěn)定，不利于經濟的持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。比如，應把住房保障作為政府公共服務的重要內容，建立和健全相關法律體系穩(wěn)定房價，而不是以房地產作為支柱產業(yè)，制造房地產泡沫嚴重損害國民經濟持續(xù)健康發(fā)展。經濟政策應堅守既定的價值目標，先著眼長遠，再立足當前，制定出經得起時間和實踐考驗的長期政策。

(二)不僅注重效率性，更應注重公平性，兼顧公平與效率

在改革中如何處理好效率和公平的關系，德國多重改革兼顧公平與效率的做法可資借鑒。1998年執(zhí)政的施羅德政府和2005年起執(zhí)政的默克爾政府，都致力于改革高福利、降低失業(yè)率、提高勞動效率，同時保障工人與雇主間的公平;在處理東西德發(fā)展不平衡、人口老齡化以及移民等問題上，同樣把兼顧公平與效率作為改革的核心，努力消除貧富差距和發(fā)展不平衡問題，維護社會穩(wěn)定，使得整個社會的幸福水平大大提高，實現(xiàn)了經濟社會發(fā)展方式的轉變。十年前，德國還被當作“歐洲病人”，如今卻得以獨善其身，以至成為歐盟國家債務危機的拯救者。

從德國經濟政策來看，政府出臺政策就是彌補市場失靈，而不是來放大市場的缺陷;市場的優(yōu)勢在于激發(fā)效率，其缺陷在于無法自我實現(xiàn)公平公正，最后導致整體的無效或低效?！靶蕷w市場、公平歸政府”，政府政策還是應回歸公平公正的屬性，為市場自由競爭和效率最大化營造良好的環(huán)境，要警惕政府責任泛化和放大。近些年來，我們的經濟政策強調引導資源集中、做大做強，但對維護市場的公平性考慮很少，甚至有些地方經濟政策的立足點就是通過損害公平性來達到提升規(guī)模效益的目的，從經濟社會發(fā)展的長遠角度來看，這樣的做法得不償失。

(三)不僅注重財富創(chuàng)造，更應注重發(fā)展實體產業(yè)

社會財富的增加有很多種途徑，可以靠投機虛擬經濟實現(xiàn)資產升值，也可以靠發(fā)展實業(yè)經營致富。從財富的聚集效應來看，前者來的更快，后者來的慢一些。就我國當前現(xiàn)狀來看，相當部分市場主體熱衷于通過制造泡沫、投機致富，甚至原來通過實業(yè)致富的企業(yè)家也轉而投向虛擬產業(yè)。究其原因，還是在于市場制度環(huán)境中存在太多有利于投機的土壤，實業(yè)發(fā)展的空間受到嚴重擠壓。我們在經濟轉型發(fā)展中，應借鑒德國在政策設計上堅持實業(yè)至上而不是財產性收入至上的價值理念，從宏觀政策和微觀政策雙管齊下，引導更多社會資源投向實體經濟，努力夯實國民經濟持續(xù)健康發(fā)展的產業(yè)基礎。

(四)多出臺支持和鼓勵性的政策措施，激發(fā)市場微觀主體活力

當前，我國在推進和實現(xiàn)產業(yè)轉型升級中，對企業(yè)轉型升級多實施倒逼措施和手段，少實施支持和鼓勵性的措施和手段。倒逼機制政策在實際執(zhí)行過程中往往會發(fā)生異化，如一些地方為了實現(xiàn)節(jié)能減排目標而采取簡單的拉閘限電措施，導致一些企業(yè)自行發(fā)電，不僅不能真正實現(xiàn)節(jié)能減排目標，而且還增加了企業(yè)經營負擔。德國政府在促進企業(yè)發(fā)展中，通常是出臺支持和鼓勵性的政策措施，比如，以創(chuàng)新為抓手，以創(chuàng)新促轉型，加大對企業(yè)自主知識產權的保護力度，鼓勵企業(yè)自主創(chuàng)新;增加財政投入，減免相關稅收，加大信貸傾斜等各種優(yōu)惠政策措施，引導和鼓勵企業(yè)加大研發(fā)力度，加強自主創(chuàng)新。這才是經濟獲得持久發(fā)展動力的根本保證。