郭小君

關(guān)于財政支農(nóng)資金分配管理中的問題與建議

郭小君

分析了財政支農(nóng)資金分配與管理中存在的問題。提出了增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重、改革轉(zhuǎn)移支付分配方式、整合使用支農(nóng)資金等建議。

財政支農(nóng)資金；分配；管理；轉(zhuǎn)移支付；配套投入

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，各級財政對“三農(nóng)”的支持呈現(xiàn)力度大、政策實、措施多、機(jī)制新的嶄新特點，尤其是中央公共財政的陽光普照廣大農(nóng)村，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民受益匪淺。但是，近些年在各級財政支農(nóng)資金增加的同時，支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)、方向、方式等方面也暴露出系列問題，項目資金分配管理有待進(jìn)一步加強(qiáng)，投資效益有待進(jìn)一步提高。

一、財政支農(nóng)資金分配管理中存在的問題

第一，管理分散，存在重復(fù)和交叉投入現(xiàn)象，規(guī)模效益差。不同渠道的政府支農(nóng)投資，在使用方向、項目布局、建設(shè)內(nèi)容等方面不同程度地存在交叉和重復(fù)。如農(nóng)村勞動力培訓(xùn)方面，農(nóng)業(yè)部門就有陽光工程、藍(lán)證培訓(xùn)、綠色證書等，加上農(nóng)辦、勞動局、人事局、團(tuán)委等部門的對應(yīng)培訓(xùn)，事權(quán)交叉、分割，難免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)，有限的資金不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第二，基本建設(shè)資金投入結(jié)構(gòu)不合理，且過分依賴國債投入。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計資料，1998-2003年，中央累計安排農(nóng)、林、水、氣等基本建設(shè)投資3000億元左右，其中用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本建設(shè)投資僅208億元，占6.9%；累計安排農(nóng)業(yè)類國債投資2 260億元，其中農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國債投資僅131.5億元，占5.8%。2001-2005年間，中央農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資為2 840億元，其中用于重大水利工程和生態(tài)建設(shè)的占70%以上，而直接用于農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)的僅占11%。另外，近幾年國債投資占中央農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資總額的70%以上。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項長期任務(wù)，而發(fā)行國債是政府在一定時期內(nèi)采取的非常措施，不可能作為一項長期政策來執(zhí)行。一旦停發(fā)國債，農(nóng)業(yè)投入就將大幅度下降，不利于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)發(fā)展。

第三，直接惠及農(nóng)民的部分財政資金操作成本較高。近年來實施的包括糧食直補(bǔ)在內(nèi)的各種直接補(bǔ)貼得到了農(nóng)民的普遍歡迎，但也存在著補(bǔ)貼分散、運(yùn)行程序繁瑣、執(zhí)行和操作成本較高的問題。如為保障糧食直補(bǔ)資金落實到戶，需要完成核實面積、發(fā)放存折、制作表格等系列工作，這是一些相當(dāng)費時、費力、費成本的工作。

第四，基本建設(shè)項目投入資金比例不科學(xué)?；窘ㄔO(shè)項目立項，在資金構(gòu)成中往往是中央“帶路”，省、市、縣地方各級按一定比例分級配套“跟跑”，往往要當(dāng)?shù)刎斦块T出具資金配套承諾書。而對于財政窮市來說，爭取中央投資更為迫切，本級財力主要只能用于保工資，配套矛盾突出，只好出具不能實現(xiàn)的假承諾書，導(dǎo)致項目總資金規(guī)模不能兌現(xiàn)；部分應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)的公益項目無運(yùn)行管理費用，則有可能形成“半拉子”項目。

第五，省級農(nóng)業(yè)部門工作過細(xì)，影響市縣工作發(fā)揮。不論是爭取到的中央專項，還是省部門預(yù)算下市州資金，在立項下達(dá)資金文時一般都要將所有資金和項目進(jìn)行“戴帽”，形成市級以下部門只注重直接向省廳匯報而忽視向直接業(yè)務(wù)對口上級部門匯報的現(xiàn)象。

第六，資金下達(dá)不夠及時，影響實施效果?；窘ㄔO(shè)項目通常在上半年立項，投資計劃在年底或次年下達(dá)，項目實施單位無資金周轉(zhuǎn)，則僅開展些應(yīng)付性的工作。省級部門預(yù)算下市州項目，要求市州年內(nèi)申報，而往往接近年底下達(dá)投資計劃，且立項和投資計劃一并下達(dá)。事前相當(dāng)一部分單位不知自己能命中那些項目，無從下手投資實施，即使事前知道本單位今年能命中那些項目，也往往是不知投資規(guī)模，一方面擔(dān)心規(guī)模是否足夠大，另一方面因單位財力有限無法先行墊付投入。這導(dǎo)致省部門預(yù)算下市州項目專項資金常常被挪用和基本建設(shè)項目進(jìn)度滯后。

第七，市級以下農(nóng)口機(jī)構(gòu)不順，影響?？顚Ｓ谩抑挥幸粋€農(nóng)業(yè)部，省里也只有一個農(nóng)業(yè)廳，但到市以下很多地方卻將一個農(nóng)業(yè)廳對口的職能分配給農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)局和畜牧水產(chǎn)局等多個機(jī)構(gòu)。雖然從形式上看對各方面工作是更加重視了，實質(zhì)上“多對一”卻增加了行政成本，而且并不會出現(xiàn)理想的效果。以邵陽市為例，2007年農(nóng)業(yè)局、農(nóng)機(jī)局和畜牧水產(chǎn)局共有職工315人，預(yù)算629萬元，市財政撥入農(nóng)業(yè)發(fā)展資金269萬元，人均資金只有2.85萬元，運(yùn)轉(zhuǎn)壓力很大；如三單位合并，逐步精簡90人是可能的，運(yùn)轉(zhuǎn)壓力就不成問題，工作效率還會提高，對口省廳也更順暢，項目資金?？顚Ｓ貌庞斜Ｕ稀?/p>

二、解決財政支農(nóng)資金分配管理問題的建議

要解決財政支農(nóng)資金遭遇的種種問題，保障其真正發(fā)揮應(yīng)有的作用，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)行改革：

第一，增加一般性轉(zhuǎn)移支付比重，減少專項轉(zhuǎn)移支付。重點加大針對農(nóng)村社會保障體系建設(shè)和農(nóng)民能力建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)對最低生活保障和養(yǎng)老保險制度等農(nóng)村社會保障體系建設(shè)的轉(zhuǎn)移支付；加大對農(nóng)村勞動力的就業(yè)支持，包括用工企業(yè)對農(nóng)民工組織的培訓(xùn)；加大對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的管理；從產(chǎn)業(yè)政策上支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展，等。

第二，改革轉(zhuǎn)移支付分配方式。中央財政的一部分建設(shè)性轉(zhuǎn)移支付可直接支付。建設(shè)性轉(zhuǎn)移支付采取一般性轉(zhuǎn)移支付的形式，不指定具體用途，由地方各級根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r自主決定使用方向。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)地方人大對預(yù)算的監(jiān)督，完善自上而下的監(jiān)督機(jī)制和約束機(jī)制。逐步建立一個自下而上的需求表達(dá)機(jī)制，以及農(nóng)民能夠參與配置決策的機(jī)制，從而保證資金使用的方向和優(yōu)先順序與農(nóng)民的真實需求相吻合。

第三，整合支農(nóng)資金的使用，由多部門管理改為相對集中管理。對部門內(nèi)的資金可以整合項目，集中投放，捆綁使用。對部門間的資金，可以按照“集中使用、渠道不變、用途不改、各司其職、各記其功”的原則，加強(qiáng)相互協(xié)調(diào)，促使不同部門分散管理的資金共同投向新農(nóng)村建設(shè)。對不同層級的資金，采取“事權(quán)不混、性質(zhì)不變、上下配套”的辦法，形成相互聯(lián)動機(jī)制。在具體操作過程中，把交叉重復(fù)現(xiàn)象比較突出、各方面反映比較強(qiáng)烈的農(nóng)田基本建設(shè)投資、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村小型基礎(chǔ)設(shè)施投資等作為當(dāng)前資金整合的重點。

第四，大差別對待地方配套投入。中央明確了地方配套資金的比例，但事實上此比例差別還不夠大，尤其是貧困地區(qū)配套壓力大。建議進(jìn)一步降低比例梯次，直到零配套。公益事業(yè)項目，貧困地區(qū)不要貪大求全。項目運(yùn)行費用，中央可設(shè)立專項按貧困程度予以撥付，如野生動植物保護(hù)項目等。

第五，按事權(quán)關(guān)系依次落實事權(quán)。部、省、市、縣各級農(nóng)業(yè)部門除部分用于本級事權(quán)以內(nèi)的資金外，應(yīng)拿出部分資金依事權(quán)隸屬關(guān)系確定項目與資金分配權(quán)。如救災(zāi)資金的分配，依據(jù)災(zāi)情，中央按省分配，省里按市州分配，市州按縣別分配，縣里再分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級盡量不“戴帽”。

第六，改變項目與資金運(yùn)行方式。一方面，各項目實施單位在確立基本建設(shè)項目時，要事先根據(jù)項目資金來源的性質(zhì)，結(jié)合本單位的財力與項目季節(jié)等實際，合理設(shè)計項目實施時間。本年度計劃的中央資金一般會在年底下達(dá)，本單位又無力墊付資金，就要將項目啟動時間最早設(shè)計在年底。確保項目在規(guī)定的時間內(nèi)沒有資金問題，從而確保項目如期竣工驗收。另一方面，上級部門也要考慮到各項目實施單位財力的參差不齊，要提高工作效率，決定立項的項目要及早下達(dá)資金，為項目及早發(fā)揮效益做出貢獻(xiàn)。省部門預(yù)算下市州項目，可以考慮先一年的項目下年實施。

第七，理順部門對口的機(jī)構(gòu)關(guān)系。各級政府要頂住壓力，下決心解決機(jī)構(gòu)分散、人員過多以及與國家業(yè)務(wù)部門不對口的問題，該設(shè)置的要設(shè)置，該合并的要合并，該撤銷的要撤銷。從而提高工作效率，緩解財政壓力，降低行政成本，提高專項資金使用效益。

F812.45

A

1673-1999（2012）03-0075-02

郭小君（1975-），女，湖南邵陽人，邵陽農(nóng)業(yè)科學(xué)研究所（湖南邵陽422000）紀(jì)委書記，會計師。

2011-11-20