李俊峰

（甘肅聯(lián)合大學經(jīng)濟管理學院，甘肅蘭州，730000）

一、當前我國房地產(chǎn)新政提出的社會背景

最近幾年我國房地產(chǎn)市場發(fā)展迅速，極大地推動了整個國民經(jīng)濟的快速增長，但是房地產(chǎn)價格特別是特別是京廣滬深等一線城市居住類商品房價格的飛速飆升，卻大大超出了當?shù)鼐用竦慕?jīng)濟承受能力和心理預期，也給外來移民希望入住城市尋找新的發(fā)展機遇從而實現(xiàn)人力資源及技術的自由轉(zhuǎn)移帶來了巨大的阻力。居住問題已讓許多老百姓不堪重負。同時，房地產(chǎn)暴利引發(fā)的房地產(chǎn)市場亂象及潛在的房地產(chǎn)泡沫也擾亂了社會主義市場經(jīng)濟秩序并正在威脅著國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。為了保證我國房地產(chǎn)市場穩(wěn)健有序發(fā)展，中央政府多次出臺確保房地產(chǎn)市場良性發(fā)展的宏觀調(diào)控政策，自2010年以來，國務院先后出臺一系列房地產(chǎn)調(diào)控措施，以遏制我國房價過快上漲的勢頭并規(guī)制與之相關的房地產(chǎn)市場不正當競爭行為。

中央政府頻頻干預房地產(chǎn)市場的措施符合廣大民眾的切實利益，但同時也引發(fā)了一些質(zhì)疑和憂慮。一部分經(jīng)濟學者及房地產(chǎn)相關企業(yè)認為國家介入商品性房地產(chǎn)市場不符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律；勢必會破壞剛建立起來的來之不易的市場分配機制，從而退回到計劃經(jīng)濟的老路上去；更多的學者擔憂如果政府過多干預企業(yè)普通商品定價權的行為發(fā)展成思維慣性將可能會影響到其他商品市場，從而挫傷市場主體的創(chuàng)業(yè)積極性。上述疑慮可以歸結(jié)為兩個層面的問題，即政府介入房地產(chǎn)市場的合理性和適當性問題。在此筆者試圖在經(jīng)濟法的框架下論證國家對房地產(chǎn)市場干預的適當性和合理性。

二、經(jīng)濟法的本質(zhì)屬性與價值追求分析

從法理學的角度看，任何法律部門的產(chǎn)生并要想得到發(fā)展都需要遵循以下的邏輯范式：其一，社會中出現(xiàn)了一種新型的社會關系，已有的法律部門無法將其納入自己的調(diào)整范圍，因而需要引入新的法學理念并在其指導下形成新的法律原則和法律制度規(guī)范來進行調(diào)整。其二，由法學者尋找出這種新的社會關系的規(guī)律性因素，并對其所依賴的客觀社會經(jīng)濟條件進行分析、歸納和總結(jié)，形成新的法學理論和學說并制定出相應的法律規(guī)范制度，同時在相當程度上被學界和社會所接受。其三，這種新的社會關系具有內(nèi)容上的紛繁復雜性，結(jié)構上的層次多元化，需要多種法律規(guī)范加以分別調(diào)整，但它們的本質(zhì)屬性具有同一性，整體上具有一體性。作為一個新興的年輕法律部門和法學學科，現(xiàn)代經(jīng)濟法真正產(chǎn)生于19世紀末20紀初西方資本主義由自由競爭過渡到壟斷階段，屬于社會轉(zhuǎn)型和思維轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物。20世紀以前的西方社會崇尚經(jīng)濟自由，反對國家干預。以亞當.斯密為代表的經(jīng)濟自由主義思想主導的西方經(jīng)濟體制普遍強調(diào)經(jīng)濟活動可以不需要政府的干涉而成功地進行，即一個國家最好的經(jīng)濟政策就是自由放任，政府理應奉行不干預政策，以便提供盡可能寬松的企業(yè)活動環(huán)境，讓理性經(jīng)濟人自由地從事其所選擇的各種經(jīng)濟活動，以追求各自的物質(zhì)利益，從而才能最大化地促進社會利益。政府對自由競爭的任何干預都幾乎必然有害。［1］國家對經(jīng)濟生活的干預只會產(chǎn)生負效應。在這種理念倡導和社會背景下，主張國家干預經(jīng)濟的思想幾乎就是過街老鼠，對資本家而言猶如一場噩夢。主要體現(xiàn)在法律領域中，人與人之間的經(jīng)濟行為和經(jīng)濟關系只需要由建立在私權本位，強調(diào)個人主義，私法自治，契約自由、平等自愿基礎上的民商法調(diào)整即可。但“在現(xiàn)實世界中，還沒有一種經(jīng)濟能夠完全依照‘看不見的手’的原則來順利運行。相反，每個市場經(jīng)濟都會遭受其不完備性之苦，它導致了過度的污染、失業(yè)、貧富兩極分化等病癥”。［1］隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，經(jīng)濟自由主義思想所引導的經(jīng)濟活動日益顯現(xiàn)出其弊端。市場機制自身無法完美解決市場的不完全競爭和不正當競爭，從而致使市場在資源配置方面呈現(xiàn)出低效率運行的非理想狀態(tài)。這種狀態(tài)具體表現(xiàn)為外部不經(jīng)濟、信息不對稱、公共性危機及公平性危機等問題的市場缺陷造成某些個體利益的獲利最大化和社會整體利益的嚴重受損?；诖耍麄€社會開始重新反思過去僅被視為“夜警”，“守夜人”的國家及政府在經(jīng)濟生活中的作用。這種意識形態(tài)上的變化反映在經(jīng)濟學上強調(diào)國家干預經(jīng)濟生活的凱恩斯主義開始被社會所接受，并為解決20世紀30年代資本主義世界經(jīng)濟危機起到了決定性的作用。在民主法治國家，一切都必須依法進行的主客觀要求促使配合國家干預主義的經(jīng)濟法也在此背景下產(chǎn)生。很顯然，誕生之初就以社會本位為本質(zhì)屬性的經(jīng)濟法是由社會經(jīng)濟生活的社會化導致的國家干預與參與經(jīng)濟之法，其以社會整體利益為價值追求，主張以適當?shù)膰腋深A之有形之手糾正補充市場機制之無形之手，強調(diào)國家對經(jīng)濟生活的適當干預與管理。它追求實質(zhì)正義，維護弱勢群體的利益從而達到整個社會的平衡協(xié)調(diào)。通過宏觀調(diào)控和維護市場競爭秩序?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟自由與經(jīng)濟秩序的統(tǒng)一，社會效益與個別經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，公平與效率的統(tǒng)一，經(jīng)濟民主與經(jīng)濟集中的統(tǒng)一，國家調(diào)控與市場資源配置的統(tǒng)一。［2］

三、經(jīng)濟法視角下國家干預房地產(chǎn)市場的合理性分析

（一）國家干預房地產(chǎn)市場符合社會整體利益

社會整體利益是指人類社會作為統(tǒng)一的有機整體，促進、滿足它存在和發(fā)展的各種客觀需要，主要包括社會進行生產(chǎn)和再生產(chǎn)的條件，人類公共生活的福利事業(yè)，人類精神文明發(fā)展的條件等，也稱為社會利益或社會公共利益。［3］它具備以下幾個特征。第一，受益主體的非特定性。公共利益的受益主體應該是社會公眾，而不是特定的單個主體；第二，公共利益的設定不應出于個別主體的商業(yè)目的，但是公共利益的設定并不排斥整個社會的商業(yè)目的，也不排斥旨在促進公共利益的次級群體利益；第三，公共利益具有“公共性”、“群體性”。公共利益的受益者應當是社會公眾，并且能夠增進個人的利益；［4］第四，公共利益的確定應由立法機關通過立法，行政機關通過行政程序，并在廣泛的地吸收公眾和專業(yè)人士參與的基礎上進行。

從政治學視角分析，國家是社會發(fā)展到一定階段，基于人們的公共需求，實現(xiàn)公共利益的產(chǎn)物。功利學派代表人物霍爾巴赫認為，國家是基于人們的安全需要，建立國家政權的目的是為了謀求共同的幸福，或者至少是大多數(shù)公民的幸福。馬克思也認為國家利益是公共利益的形式表達，即使階級社會里國家最主要的功能是為了維護統(tǒng)治階級的利益，但為了實現(xiàn)長治久安的政治目標，它也不得不承擔起諸多龐雜繁復的社會職能。通過維護社會治安，建立公平有序的良好經(jīng)濟秩序從而促進經(jīng)濟社會的健康發(fā)展；通過建立完善的社會保障制度，運用財政轉(zhuǎn)移性支出及稅收調(diào)節(jié)等手段縮小分配不公，消除貧富分化；通過對弱勢群體進行特殊的傾斜性保護，對處于不利地位的人員給予一定的補償或救濟，最終實現(xiàn)實質(zhì)正義；通過計劃和產(chǎn)業(yè)政策平衡協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展；通過宏觀調(diào)控實現(xiàn)社會總供給與總需求的基本平衡。

根據(jù)古典經(jīng)濟學的觀點，在市場經(jīng)濟條件下，房地產(chǎn)做為一種商品本身也應遵循價值規(guī)律的基本要求隨供求關系自主調(diào)節(jié)價格。買賣雙方在平等基礎上進行的交易活動符合理性經(jīng)濟人的假設前提，只要買賣雙方在交易過程中不存在欺詐，違法違約等行為，房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)價格就應和其他絕大多數(shù)商品一樣不應受國家權力過多干預。但房地產(chǎn)商品并非一種普通商品，它關涉人們的“衣食住行”基本生活需求，關涉人們的最低生活保障，如果無法得到圓滿解決將直接危及到整個社會的安定團結(jié)。從這個角度考慮房地產(chǎn)市場及交易不能僅由側(cè)重追求形式平等的民商法加以調(diào)整，也無法任由市場自身配置機制自由調(diào)節(jié)。當市場這只看不見的手讓某些關鍵性社會資源的基本配置偏離社會整體利益時，必須由政府這只看得見的手及時介入加以糾正?？紤]到經(jīng)濟法的價值追求和本質(zhì)屬性，國家介入社會經(jīng)濟生活并予以適當調(diào)控干預正是經(jīng)濟法的基本宗旨和根本任務，也是國家實現(xiàn)其調(diào)控目標的合法合理保障。部分學者也提出目前房地產(chǎn)新政中出臺的某些調(diào)控措施諸如包括限購令的合理性及戶籍關聯(lián)問題和普遍征收房產(chǎn)稅將會加重普通民眾的財政負擔等問題，但過去一段時間內(nèi)房地產(chǎn)業(yè)忽視廣大民眾的基本生存權益謀取超額利潤和惡性競爭的膨脹式發(fā)展已產(chǎn)生了更為嚴重的社會整體利益受損困局。在建立社會主義市場經(jīng)濟體制過程中的以往經(jīng)驗教訓已表明：“國家的利益絕不是工廠主的利益。”［5］市場這只無形的手不會惠及社會，“普度眾生”。［6］基于此，社會主義市場經(jīng)濟決不能以犧牲社會整體利益為代價來換取房地產(chǎn)行業(yè)的畸形發(fā)展和一支獨大，否則將無法實現(xiàn)通過有效地配置社會資源實現(xiàn)公共利益和社會福利最大化的終極目標。

（二）國家干預房地產(chǎn)市場符合宏觀經(jīng)濟調(diào)控目標

宏觀經(jīng)濟調(diào)控是現(xiàn)代經(jīng)濟學的重要概念，也是經(jīng)濟法“一體兩翼”調(diào)整范疇的重要組成部分。它是指政府為了達到經(jīng)濟增長、充分就業(yè)、穩(wěn)定物價總水平和保持國際收支平衡的基本目標，保證國民經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展而最終實現(xiàn)社會總供給與總需求之間量和結(jié)構的平衡，運用經(jīng)濟的法律的和行政的手段對社會經(jīng)濟活動及運行所進行的調(diào)節(jié)與控制。宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目的同樣基于市場機制固有的矛盾和缺陷，美國學者帕金斯指出:市場經(jīng)濟需要干預，在很大程度上不僅是因為市場有缺陷，而且因為社會使其肩負國家的目標，而即使市場作用得以充分發(fā)揮，這個目標還是無法實現(xiàn)。所以，即使市場達到帕累托最優(yōu)，仍存在國家應該介入市場的理由。只有政府特別是中央政府才有能力反映經(jīng)濟總量運行的要求，并能具備制定克服總量失衡的制度及政策的能力。

房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱性產(chǎn)業(yè)之一，在整個社會經(jīng)濟活動中具有特殊的地位。作為產(chǎn)業(yè)鏈較長的行業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展對近60個產(chǎn)業(yè)有著很強的帶動作用。近年來我國房地產(chǎn)市場的膨脹式發(fā)展與各地盲目追求GDP增長速度和地方政府賣地財政政策有著密切聯(lián)系。長期以來，各地政府為追求看得見的政績過度依賴固定資產(chǎn)投資發(fā)展地方經(jīng)濟，盲目投資重復建設造成社會資源的嚴重浪費；包括一些地方政府及國有企業(yè)在內(nèi)的商品房投資性投機需求已經(jīng)使住宅類商品房價格嚴重背離房屋本身的實際價值，不僅使大部分民眾望房興嘆而且也使部分地區(qū)的房地產(chǎn)市場出現(xiàn)了較大泡沫；銀行等金融機構對房地產(chǎn)項目貸款的過度偏好不但對推高房價助紂為虐，而且也加劇了呆賬壞賬發(fā)生的可能性；另外由于缺乏對房地產(chǎn)市場的準確把握及其他原因，導致高檔別墅與中低端住房，租賃性公寓與銷售住房結(jié)構不合理。房地產(chǎn)領域出現(xiàn)的上述問題已嚴重影響到了我國宏觀經(jīng)濟目標的實現(xiàn)，需要政府通過調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展策略，改變以往單純追求GDP而忽視整體社會效益的發(fā)展路徑以實現(xiàn)房地產(chǎn)市場總供給與總需求的均衡發(fā)展，最終保證國民經(jīng)濟各領域的平衡優(yōu)化。

（三）國家干預房地產(chǎn)市場有利于維護正常的市場競爭秩序

與傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制相比，在社會化大生產(chǎn)和專業(yè)分工的的歷史大趨勢下市場經(jīng)濟體制能更好地促進生產(chǎn)效率的提高。社會經(jīng)濟活動中的生產(chǎn)、分配、交換和消費諸環(huán)節(jié)皆由競爭、價格、供求、風險等市場制約要素構成的市場調(diào)節(jié)機制支配和制約。但市場經(jīng)濟也有其自身無法克服的缺陷，競爭本身也孕育著反競爭的因素。因此，從某種意義上說，當人類選擇了市場也就選擇了市場失效。經(jīng)營者畏懼競爭對手及不正當競爭的低成本和高收益誘使其敢于鋌而走險。不當壟斷，限制競爭和有效制度供給不足和市場規(guī)制無力導致制假售假、偷逃稅款、隨意違約、使商譽和信用鏈條斷裂，不僅損害了其他經(jīng)營者和消費者的正當利益，而且極大地增加了整個社會的投機行為、非生產(chǎn)性活動和交易費用?！敖⒈Ｗo競爭的制度是社會主義市場經(jīng)濟的首要條件”?！霸谄髽I(yè)變成一頭壟斷的野豬時，要防止它到處亂撞”。［7］鑒于此，國家制定和實施市場經(jīng)營規(guī)制法，符合市場經(jīng)濟自身良性健康發(fā)展的客觀要求，有利于維護自由企業(yè)制度和交易自由，解決“競爭缺陷”衍生的諸如壟斷和不正當競爭等各種危機，這也是經(jīng)濟法的重要使命。

目前我國房地產(chǎn)領域出現(xiàn)的諸多房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)“只倒土地不蓋房”囤地倒地牟利的現(xiàn)象，大大加劇了土地市場的價格泡沫，直接導致住房供求關系緊張，助推房價上漲。部分房地產(chǎn)開發(fā)商捂盤惜售，極力制造房源緊張的虛假信息以期哄抬房價借此壟斷本地房地產(chǎn)價格的話語權；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)弄虛作假，隱瞞有關房地產(chǎn)質(zhì)量和面積的真實信息，提供虛假材料，或者采用欺騙，賄賂等不正當手段取得房地產(chǎn)預售許可證。另外房地產(chǎn)中介機構的違法違規(guī)操作也嚴重擾亂著房地產(chǎn)二手市場的有序競爭和正常運作。這些限制、排擠、破壞公平競爭市場秩序，侵害廣大消費者合法權益的行為無法由市場自身予以消除和禁止，必須由國家通過法律規(guī)制的方式實現(xiàn)競爭模式和經(jīng)營秩序的良性循環(huán)，以維護合理的競爭結(jié)構和正當?shù)母偁帣C制。

四、經(jīng)濟法視角下國家干預房地產(chǎn)市場的適當性分析

政府干預市場活動的正當理由是基于市場失靈和國情需要，然而政府也并非萬能，如果過分強調(diào)政府的作用過度依賴政府對經(jīng)濟活動的干預可能會導致比市場失靈更大的非效率。首先，地方各級政府為了獲取自身利益而極力阻饒中央政策的貫徹執(zhí)行，出現(xiàn)“上有政策，下有對策”，政令不通的現(xiàn)象；由于存在著自身利益或者為了追求政績和謀求晉升機會政府機構及其工作人員制定一些長遠看弊大于利的政策。其次，政府獲取信息的途徑極易出現(xiàn)政策效應的滯后性，不平衡性及效力的遞減性［8］。第三，過度依賴政府干預市場將造成政府職能的迅速膨脹，導致機構重疊，產(chǎn)生相互推諉扯皮，辦事效率低下或干脆無力應對的現(xiàn)象。第四，由于缺乏同種公共產(chǎn)品的競爭以及政府機構及官員缺乏追求利潤的動機和監(jiān)管機制的缺失致使政府公共部門的辦事效率低下及公共產(chǎn)品的供給低效。因此，當政府干預超過一定的閥值、限度和自身的承載能力，它不僅不能彌補市場的缺陷，而且還會造成新的市場功能障礙，形成新的政策性市場扭曲，導致經(jīng)濟狀況更加惡劣。

基于上述理由，產(chǎn)生并服務于國家糾正市場失靈的經(jīng)濟法必然也需要正確界定自己的調(diào)整范圍和作用對象，嚴格遵循介入社會經(jīng)濟活動的行動準則。正如李昌麟先生所指出，經(jīng)濟法是“調(diào)整需要由國家干預的經(jīng)濟關系的法律規(guī)范的總稱”。它以社會整體利益為本位，以對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控和維護市場正常競爭秩序為己任，以平衡協(xié)調(diào)、維護公平競爭和責權利相統(tǒng)一為自己的基本原則。［9］即經(jīng)濟法既反對市場過度自由，也防止國家過度干預。當市場失靈時，需要國家運用經(jīng)濟法的形式主動干預市場，但政府也必須對干預保持克制，尊重私法、私權和市場自由。

正是如此，政府在介入并干預房地產(chǎn)市場的過程中必須確定其活動的適當維度。從維護社會整體利益，實現(xiàn)宏觀調(diào)控目標和保持市場公平競爭秩序的角度看，政府干預房地產(chǎn)市場有其合理性；但從政府干預市場的自身缺陷分析得出政府不能無限度干預房地產(chǎn)市場。政府對房地產(chǎn)市場的干預必須尊重市場規(guī)律和房地產(chǎn)業(yè)自身運行規(guī)律，國家在通過貨幣政策，財稅政策抑制房地產(chǎn)市場的過度性投資投機性需求的同時還需要慎重考慮我國普通民眾改善居住條件及外來人口城市安家購置自用住房的合理性剛性需求的現(xiàn)實國情，避免由于外力的過度介入而損傷市場主體的積極性和市場機制的活力，特別要注意防范過度打壓房地產(chǎn)市場而可能導致的對我國經(jīng)濟整體發(fā)展水平的一系列嚴重損傷。

［1］ 保羅·薩繆爾森，威廉·諾德豪斯.微觀經(jīng)濟學［M］.蕭琛，等，譯.北京：華夏出版社，1999：23.

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