高躍冬

法治框架內(nèi)信訪制度的定位研究

高躍冬

信訪在中國由來已久，是在特定歷史環(huán)境下形成的，帶有濃厚的本土色彩，理清其形成過程、產(chǎn)生原因是研究信訪制度的前提，新時(shí)期信訪功能已經(jīng)與以前發(fā)生了改變，具有了一部分法律功能，這也造成信訪這一特定社會(huì)現(xiàn)象發(fā)生了本質(zhì)轉(zhuǎn)變，而與當(dāng)前法治目標(biāo)產(chǎn)生了矛盾，因此，在法治框架內(nèi)信訪制度該如何定位成為當(dāng)前亟待解決的重要問題。

信訪制度;法律功能;法治定位

一、信訪制度的形成

（一）什么是信訪

信訪是“人民群眾來信來訪”的簡(jiǎn)稱，廣義上的信訪是指人民群眾向黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、新聞媒體等以各種方式反映情況，提出建議、批評(píng)或提出要求的活動(dòng)，狹義上的信訪指人民群眾向各級(jí)政府機(jī)關(guān)反映問題，本文將討論的信訪則是廣義上的信訪。信訪主要包括兩種形式：來信和來訪。日常生活中所說的“上訪”也就是指來訪，一般是群眾認(rèn)為情況較緊急時(shí)所采取的更為有效的信訪手段。有學(xué)者從宏觀上劃分，將信訪分為權(quán)力主導(dǎo)型信訪和法律主導(dǎo)型信訪，前者包括黨政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)的信訪，后者包括向檢察院和法院提出的申訴，這樣的類型劃分更能直觀反映不同形式信訪的特征，方便不同機(jī)關(guān)根據(jù)各自職能屬性來有效的處理信訪工作。

（二）新中國信訪制度的形成

信訪可以說是中國共產(chǎn)黨的一項(xiàng)偉大發(fā)明，它已植根于新中國的國土上長達(dá)60年之久，最早可追溯到20世紀(jì)50年代。從世界范圍內(nèi)來看，瑞典、英國的議會(huì)監(jiān)察專員制度、德國的申訴委員會(huì)、日本的苦情處理制度、法國的調(diào)解專員制度等都與我國的信訪制度相類似，但是信訪是當(dāng)代中國的一個(gè)典型問題，是一個(gè)地道的中國問題，其他國家的類似制度是不會(huì)同時(shí)成為黨政、司法、立法等領(lǐng)域都共同面臨的棘手問題的，因此弄清信訪在我國到底是如何形成具有重要意義。

在學(xué)界，應(yīng)星教授對(duì)于信訪階段做出了整體性的劃分，根據(jù)他的研究，新中國成立以來，信訪大致分為三個(gè)階段：一是1951年至1979年的大眾動(dòng)員型信訪。二是1979年到1982年的撥亂反正型信訪。三是1982年至今的安定團(tuán)結(jié)型信訪。后又有學(xué)者對(duì)此作了更為細(xì)致的劃分，從1949年起，把新中國的信訪分成六個(gè)階段：一是1949年至1956年的建國之初的政治動(dòng)員型信訪。二是1956年至1965年的政治運(yùn)動(dòng)中的信訪運(yùn)用。三是1966年至1978年的大動(dòng)亂及后動(dòng)亂年代的信訪。四是1979年至1982年的春風(fēng)化雨階段，五是1983年至1995年的安定團(tuán)結(jié)時(shí)期的信訪。六是1996年以來新時(shí)期的信訪,信訪制度在這六個(gè)階段演變過程中的關(guān)系呈現(xiàn)出延續(xù)、斷裂和超越的關(guān)系，起初幾個(gè)時(shí)期信訪的主要功能在于維護(hù)政治上信息的上通下達(dá)，保證公民言論渠道的暢通，并具有憲法規(guī)定的批評(píng)建議權(quán)的性質(zhì)，但隨著政治動(dòng)亂和大量社會(huì)問題的產(chǎn)生，在新的時(shí)期，信訪的作用已經(jīng)不局限于政治功能，也成為了公民維權(quán)的一種嘗試，功能開始多樣化。

二、信訪產(chǎn)生的原因分析

（一）信訪者行為產(chǎn)生的原因

1.“清官”思想

在中國的傳統(tǒng)文化中，清官意識(shí)占據(jù)著一個(gè)特殊的位置。民間有句俗語“當(dāng)官不為民做主，不如回家種紅薯”，“包青天”為民洗刷冤屈的行為被一再提倡，由此可見，人民群眾對(duì)清官的期待值是很高的，“清官”思想便在群眾的心里根深蒂固。正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的今天，在行政體制中，經(jīng)濟(jì)關(guān)系和權(quán)力關(guān)系的錯(cuò)位，使得各種腐敗現(xiàn)象在公職人員中滋生并蔓延開來，面對(duì)諸多腐敗現(xiàn)象，群眾把行政信訪當(dāng)作最后一根救命稻草，把希望寄托在上級(jí)官員身上，甚至進(jìn)京向中央官員“告御狀”討個(gè)說法，在中央的介入下，有一部分人的上訪訴求也確實(shí)得到了解決，這與嚴(yán)格科級(jí)晉升制度以及行政領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)制也有重要關(guān)系。在一些涉法涉訴的上訪中，當(dāng)事人對(duì)法官和檢察官的“清官”思想更為鮮明，相信司法的公正和權(quán)威，會(huì)為自己討個(gè)公道。

2.經(jīng)濟(jì)成本的考慮

來信的信訪行為成本幾乎不耗費(fèi)金錢，而上訪的經(jīng)濟(jì)成本則也不高于訴訟的成本，針對(duì)個(gè)體上訪、集體上訪、涉法涉訴上訪這幾種不同的情況，可以進(jìn)行對(duì)比。在個(gè)體上訪中［1］，如果上訪者的訴求是有關(guān)經(jīng)濟(jì)利益的，那么他們就會(huì)盡可能增加上訪強(qiáng)度，降低上訪成本，以獲得最大的回報(bào)，比如越級(jí)上訪，進(jìn)京上訪，這些情況下，他們成功的幾率更高，如果上訪者的訴求和經(jīng)濟(jì)無關(guān)，只是為了討個(gè)說法，那么經(jīng)濟(jì)成本的考慮就不在他們重視的范圍內(nèi)了。在集體上訪中，大多數(shù)都直接或間接的為了經(jīng)濟(jì)利益而集合在一起的，比如拆遷補(bǔ)償費(fèi)用問題等等，而且由于有人數(shù)眾多和新聞媒體關(guān)注的優(yōu)勢(shì)，會(huì)降低各自上訪的成本，上訪強(qiáng)度也較大。在涉法涉訴上訪中，高昂的訴訟成本、不匹配的低效率成為相當(dāng)一部分社會(huì)底層人民面臨的困境，為了獲得公正的判決不得不走上上訪的道路。因此不難看出，信訪者出于經(jīng)濟(jì)成本的考慮，在遇到問題時(shí)，更偏向通過信訪來解決。

（二）信訪是社會(huì)治理的需要

通過前述對(duì)信訪在新中國的形成階段中，我們可以看出信訪是中國共產(chǎn)黨為了治理國家而創(chuàng)造的一項(xiàng)制度。在19世紀(jì)50年代，我國的新生政權(quán)剛剛建立，法律制度也不健全，為了鞏固政權(quán)，特別是更加關(guān)注農(nóng)民階級(jí)的需求，需要一條上下信息通暢的渠道，動(dòng)員全社會(huì)各界力量參與國家建設(shè)，團(tuán)結(jié)一切可以團(tuán)結(jié)的力量，在寬容、民主的氛圍內(nèi)，各界人士才會(huì)提出自己的批評(píng)和建議，新生政權(quán)從而也能獲得廣泛的民眾認(rèn)同。到了改革開放時(shí)期，政治改革和經(jīng)濟(jì)改革都引發(fā)了大量社會(huì)矛盾，人民內(nèi)部矛盾凸顯，為了維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的社會(huì)環(huán)境以保證改革順利進(jìn)行，信訪制度便在社會(huì)治理中起到了解決社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)治安的作用。

三、新時(shí)期信訪制度的法律功能

（一）體制外的權(quán)力監(jiān)督

體制內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督模式指國家權(quán)力間的監(jiān)督，如上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其他國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督，人大對(duì)政府的監(jiān)督等等，但是這種自上而下的權(quán)力監(jiān)督效果有時(shí)也由于權(quán)力主體之間的利益關(guān)聯(lián)和它們所處層級(jí)的遠(yuǎn)近而發(fā)生耗散，造成“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟，下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難”的困境［2］。體制外的權(quán)力監(jiān)督模式則是指公民權(quán)利對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督，這是一種自下而上的監(jiān)督模式，我國《憲法》第41條規(guī)定：中華人民共和國公民對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。當(dāng)自上而下的監(jiān)督模式起不到實(shí)際作用時(shí)，這種來自體制外的監(jiān)督就填補(bǔ)了一些空缺，而信訪則是憲法41條所賦予的公民合法權(quán)利行使的表現(xiàn)。信訪機(jī)制運(yùn)作的順暢與否對(duì)國家隊(duì)權(quán)力的規(guī)制有效與否有著直接的影響，可以說，一定程度上，信訪的這種監(jiān)督功能是制止權(quán)力腐敗的途徑之一。

（二）替代性糾紛解決式機(jī)制

相對(duì)于法律救濟(jì)而言，替代性糾紛解決機(jī)制具有意思自治、程序上的非正式性、降低交易成本等特征，該項(xiàng)制度源于美國，簡(jiǎn)稱“ADR”，在我國的替代性糾紛解決機(jī)制也有廣泛運(yùn)用，如人民調(diào)解、訴訟調(diào)解、商事仲裁等等。從信訪運(yùn)作機(jī)制來看，其具有程序上的非正式性，目前只有國務(wù)院出臺(tái)的《信訪條例》以及一些地方的信訪條例對(duì)信訪工作進(jìn)行了規(guī)定，而沒有一套嚴(yán)格的程序性規(guī)范，信訪機(jī)制能被靈活運(yùn)用，其還具有低成本性，一方面上訪者有經(jīng)濟(jì)成本的考慮，這在前文也有論述，另一方面信訪部門也會(huì)采取降低成本的措施以保證群眾上訪渠道的暢通，滿意的上訪結(jié)果也會(huì)增強(qiáng)群眾對(duì)國家的信任，間接減少上訪數(shù)量。因此，可以看出，信訪是一種在諸多方面都類似于“ADR”的糾紛解決機(jī)制，特別是在行政信訪中［3］，由于行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人不對(duì)等的地位，在這兩方之間是無法進(jìn)行調(diào)解的，受限于“民告官”的困境，那么當(dāng)相對(duì)人有訴求時(shí)，信訪就發(fā)揮出了重要的作用。

四、信訪制度的法治定位

馬克思曾指出：“社會(huì)不是以法律為基礎(chǔ)，那是法學(xué)家的幻想。相反，法律應(yīng)該以社會(huì)為基礎(chǔ)。法律應(yīng)該是社會(huì)共同的，由一定的物質(zhì)生產(chǎn)方式所產(chǎn)生的利益需要的表現(xiàn)，而不是單個(gè)人的恣意橫行?！倍旁L這一扎根于中國社會(huì)的特殊制度，已經(jīng)成為一種矛盾凸顯的社會(huì)現(xiàn)象，從而相應(yīng)的法律規(guī)范便相應(yīng)而生。如今信訪制度遇到了前所未有的困境和挑戰(zhàn)，其前途問題成為了人們關(guān)注的焦點(diǎn)。在法治化建設(shè)的今天，到底應(yīng)該處于何種地位，其與法的關(guān)系應(yīng)如何擺正呢？

（一）信訪制度的悖論

信訪制度萌生之初是作為傳達(dá)民意的工具，起了較多的政治作用，發(fā)展到后來已經(jīng)成為公民權(quán)利救濟(jì)的一種方式，而這種變化是創(chuàng)造者們始料不及的。如今一方面，信訪仍然具有收集傳達(dá)民意的作用，是公民行使憲法賦予的批評(píng)建議權(quán)的途徑，所以國家要保證信訪渠道的暢通，保障公民的言論自由權(quán)，營造出更民主的社會(huì)氛圍，這樣其他各項(xiàng)制度才能正常開展，但另一方面，信訪成為上訪者用政治方式解決合法權(quán)益受到侵害的選擇之一，而這些訴求所牽涉利益的復(fù)雜性導(dǎo)致地方政府，特別是基層政府本能的保護(hù)意識(shí)，再加上有些地方政府建立“各級(jí)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和責(zé)任追究制”，黨政為了自身的政治利益，會(huì)采取類似于“上訪學(xué)習(xí)班”［4］等等一系列手段消解來自中央的壓力，并使信訪的制度性目標(biāo)發(fā)生異化，最后導(dǎo)致的是壓力又轉(zhuǎn)移回中央。正如應(yīng)星教授所言，“信訪制度是一個(gè)充滿了悖論與矛盾的現(xiàn)實(shí)。一方面，國家一直強(qiáng)調(diào)要打破官僚主義的阻礙，不能對(duì)正常的上訪群眾搞攔堵；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級(jí)上訪、集體上訪和重復(fù)上訪。”

（二）在法治框架內(nèi)確立信訪制度

法治社會(huì)是和人治社會(huì)相對(duì)而言的，它是指國家權(quán)力和社會(huì)關(guān)系按照法律秩序運(yùn)行，并且按照嚴(yán)格公正的司法程序協(xié)調(diào)人與人之間的關(guān)系解決社會(huì)糾紛，在法律面前人人平等，而不是依照?qǐng)?zhí)政者的個(gè)人喜好以及親疏關(guān)系來決定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方面的公共事務(wù)。在當(dāng)今世界，建立一個(gè)法治政府幾乎成了各個(gè)國家所追求的目標(biāo)，也是中國建設(shè)社會(huì)主義法治國家的關(guān)鍵［5］。

從信訪在新中國的產(chǎn)生來看，其本身是人治社會(huì)的產(chǎn)物［6］，是為了滿足社會(huì)治理需要而誕生的，在新時(shí)期，它是憲法賦予批評(píng)建議權(quán)的表現(xiàn)形式，又擔(dān)負(fù)著權(quán)力監(jiān)督的法律功能，完善的法律監(jiān)督也正是法治的要求之一，所以從這點(diǎn)上看，信訪與法治的要求也是有契合之處的。但是，信訪又具有糾紛解決的功能，與司法救濟(jì)產(chǎn)生了矛盾，司法的獨(dú)立性和權(quán)威性是法治的重要標(biāo)志，如果本該由法律解決的問題全指望信訪來解決，會(huì)產(chǎn)生一種功能錯(cuò)位，強(qiáng)化信訪的救濟(jì)功能也會(huì)加重人治色彩，削弱司法權(quán)威，反而會(huì)危及國家法治目標(biāo)的建成。

盡管信訪已經(jīng)具有了一定權(quán)利救濟(jì)性質(zhì)，但由于信訪產(chǎn)生的特殊性，中國社會(huì)權(quán)力自上而下運(yùn)行的本質(zhì)，以及現(xiàn)行司法體制所存在的問題，決定了信訪作為反映民意的工具在今后一段時(shí)間內(nèi)的不可代替性，有些法律本身解決不了的問題通過信訪起碼能得到更多階層的關(guān)注，不至于存為更大的社會(huì)安定隱患。伴隨著中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型［7］，信訪制度應(yīng)更加強(qiáng)其批評(píng)建議權(quán)利的功能，在法律制度的規(guī)范下，逐漸擺脫“人治”、走向“法治”，而“依法治國”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”這些憲法中的規(guī)定，也為信訪制度的發(fā)展指明了發(fā)展的方向。

[1]趙凌.國內(nèi)首份信訪報(bào)告獲高層重視，信訪實(shí)行50多年走到關(guān)口[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2004（24）．

[2]應(yīng)星.作為特殊行政救濟(jì)的信訪救濟(jì)[J].法學(xué)研究，2004（3）．

[3]李宏勃.法制現(xiàn)代化進(jìn)程中的人民信訪[M].北京：清華大學(xué)出版社，2007：29，110．

[4]郝凱廣.信訪制度的法社會(huì)學(xué)分析[D].中共中央黨校碩士學(xué)位論文，2005.

[5]李默海．阿勒泰官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度：從權(quán)力監(jiān)督到權(quán)利監(jiān)督[EB/OL]．http://news.sohu.com/http://news.sohu. com/20080625/n257719983.shtml，2011-12-28．

[6]朱應(yīng)平.行政信訪若干問題研究[M].上海：上海人民出版社，2007：39.

[7]釘子戶上訪被關(guān)“學(xué)習(xí)班”，受私刑被迫簽檢討書[EB/OL]. http://news.ifeng.com/society/1/detail_2011_04/27/6019668_2. shtml，2011-12-28．

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D632.8

A

1673-1999（2012）14-0053-03

高躍冬（1987-），女，安徽安慶人，安徽大學(xué)（安徽合肥230601）2010級(jí)碩士研究生。

2012-04-28