沈 忱

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211102)

構(gòu)建中國(guó)特色碳稅制度*
——碳稅制度與碳排放權(quán)交易制度比較

沈 忱

(南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211102)

應(yīng)對(duì)氣候變化、減少溫室氣體排放已成為全球迫在眉睫、刻不容緩的重大問(wèn)題，我國(guó)政府為此也發(fā)布了政策方案，但依舊沒(méi)有具體的制度來(lái)貫徹實(shí)施。而通過(guò)總結(jié)比較一些發(fā)達(dá)國(guó)家不同類型的減排機(jī)制，我們發(fā)現(xiàn)碳稅制度更適合中國(guó)。因此，必須盡快構(gòu)建中國(guó)特色的碳稅制度，并從法律上予以保障，加大其實(shí)施力度，為減緩全球變暖趨勢(shì)做出貢獻(xiàn)。

碳排放權(quán)交易;碳稅;法律保障

隨著哥本哈根環(huán)境峰會(huì)的召開(kāi)，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注全球變暖，關(guān)注二氧化碳減排。各國(guó)也開(kāi)始出臺(tái)新政策、新法律來(lái)應(yīng)對(duì)全球變暖問(wèn)題。但對(duì)于如何應(yīng)對(duì)氣候變化，減少溫室氣體排放，完善法律保障措施，存在著很大的爭(zhēng)議，有的學(xué)者不主張制定新的專門(mén)性的“應(yīng)對(duì)氣候變化法”，而是主張?jiān)诩扔械姆煽蚣芟拢ㄟ^(guò)完善大氣污染防治法來(lái)構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律體系，并且認(rèn)為應(yīng)盡快出臺(tái)一部綜合性的能源基本法。有的學(xué)者則建議制定“低碳經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法”。無(wú)論制定什么法律，都要先確定立法原則和制度，立法這個(gè)角度過(guò)于寬泛，筆者通過(guò)比較碳排放權(quán)交易制度和碳稅制度，旨在探討哪種制度更適合中國(guó)，并且討論一下構(gòu)建這種制度的可行性。

一 碳排放權(quán)交易制度與碳稅制度概述

降低溫室氣體排放的手段主要包括直接管制、碳排放權(quán)交易和碳稅三種。現(xiàn)在很少利用直接管制的方法來(lái)控制溫室氣體排放，世界各國(guó)主要利用碳排放交易和碳稅兩種制度，而這兩種制度各有千秋，究竟哪種制度更適合中國(guó)，首先應(yīng)了解兩種制度的理論及實(shí)踐情況。

(一)碳排放權(quán)交易制度

1.理論。碳排放交易制度的原理也就是排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易制度主要是指由政府部門(mén)根據(jù)制定的污染控制目標(biāo)，向污染源發(fā)放排污許可證，并允許許可證在各污染源之間交易的制度。其實(shí)質(zhì)是通過(guò)利用市場(chǎng)來(lái)使得排污額度得到合理分配［1］。

碳排放權(quán)交易制度即是根據(jù)總的溫室氣體控制目標(biāo)發(fā)放碳排放權(quán)許可證并允許許可證在不同的碳排放污染源之間交易的制度。假設(shè)在一個(gè)環(huán)境系統(tǒng)中有甲乙兩個(gè)污染源，若政府在這個(gè)環(huán)境系統(tǒng)中的碳排放控制目標(biāo)是10000公噸，則在碳排放交易制度下，可以向甲乙兩個(gè)污染源各發(fā)放5000公噸的碳排放權(quán)許可證，并且準(zhǔn)許這種許可證在市場(chǎng)上交易。若甲污染源的碳排放量較少，則可以將剩余的碳排放權(quán)放于市場(chǎng)上出售，乙污染源的碳排放量超出許可證規(guī)定數(shù)額時(shí)，則可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)碳排放權(quán)實(shí)現(xiàn)少治理、多排放，一般治理成本總是高于購(gòu)買(mǎi)成本的。這樣一來(lái)，碳排放權(quán)通過(guò)市場(chǎng)交易機(jī)制得以合理有效的分配，這個(gè)環(huán)境系統(tǒng)的總體碳排放治理成本便降低了。同時(shí)，由于剩余碳排放權(quán)的出售，甲污染源也借此盈利，從而更有動(dòng)力采取措施改進(jìn)碳排放處理技術(shù)及設(shè)備，更多地控制碳排放量。完善的碳排放權(quán)交易制度還將碳排放權(quán)的儲(chǔ)存納入其中，把富余的碳排放權(quán)儲(chǔ)存起來(lái)，可以促使企業(yè)積極減少當(dāng)期的碳排放量，儲(chǔ)存富余的碳排放權(quán)以便擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模時(shí)使用。

2.實(shí)踐。①美國(guó)。美國(guó)是最早開(kāi)始排污權(quán)交易理論研究的國(guó)家，也是交易實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最豐富、取得成果最多的國(guó)家。雖然美國(guó)《清潔空氣法案》監(jiān)管的污染物不包括二氧化碳，但美國(guó)環(huán)保局?jǐn)M建國(guó)家二氧化碳報(bào)告制度。2009年，美國(guó)環(huán)保局提議建立一個(gè)全國(guó)系統(tǒng)，報(bào)告主要排放者的二氧化碳和其他溫室氣體排放情況。該登記制最初于2007年的一項(xiàng)能源法案中提出，登記制將為二氧化碳和其他溫室氣體的監(jiān)管奠定基礎(chǔ)。美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬表示，希望通過(guò)立法限制溫室氣體排放量，并創(chuàng)立污染權(quán)交易市場(chǎng)。

②德國(guó)。德國(guó)于2002年初，便開(kāi)始著手實(shí)施碳排放權(quán)交易制度的基礎(chǔ)工作，當(dāng)時(shí)德國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局不僅組建了專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)企業(yè)機(jī)器設(shè)備進(jìn)行了全面調(diào)查、研究，還建立與碳排放權(quán)交易相關(guān)的法律等，目前已形成了較全面的法律體系和管理制度。法律體系包括《溫室氣體排放交易許可法》(2004年7月生效)、《溫室氣體排放權(quán)分配法》(2004年8月生效)、《排放權(quán)交易收費(fèi)規(guī)定》等7部主要法律規(guī)章。除此，聯(lián)邦政府還組建聯(lián)邦環(huán)保局排放交易處這個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)管理碳排放權(quán)交易事務(wù)。

③澳大利亞。澳大利亞政府提出的“碳污染削減計(jì)劃”旨在建立“總量控制和碳排放交易”機(jī)制。根據(jù)計(jì)劃，澳大利亞2020年前將溫室氣體排放量在2000年基礎(chǔ)上減少5%。這項(xiàng)方案定于2011年7月起實(shí)施。但2010年4月，澳大利亞政府決定推遲實(shí)施碳排放交易計(jì)劃至少三年，因?yàn)樵撚?jì)劃在國(guó)會(huì)遇到阻力，加上選民的支持度也有所下降。

(二)碳稅制度

1.理論。碳稅是指針對(duì)排放二氧化碳所征收的稅。碳稅通常是按碳在燃煤、汽油、航空燃油、天然氣等化石燃料產(chǎn)品中所占的比例來(lái)征稅，以實(shí)現(xiàn)減少化石燃料消耗和二氧化碳排放的目的。建立碳稅制度并以此來(lái)控制二氧化碳的排放量，可以使不同企業(yè)根據(jù)各自的控制成本來(lái)選擇控制量。例如，若每公噸碳征稅10元，甲企業(yè)排放了10000公噸，為此，要繳納10萬(wàn)元稅款，如果甲企業(yè)增加碳排放量，便要增加稅款，但同時(shí)可能會(huì)使財(cái)政超支，因此，甲企業(yè)排放滿10000公噸后就放棄生產(chǎn)不再排放，從而減少稅款的支出。一般，當(dāng)繳納稅款高過(guò)生產(chǎn)收入后，企業(yè)都會(huì)控制生產(chǎn)、控制排放，這就是建立碳稅制度的內(nèi)涵，使不同企業(yè)根據(jù)各自的成本來(lái)選擇控制量。并且，征稅較之排污交易、罰款等手段，在同樣的排污控制量的情況下，實(shí)施成本相對(duì)要低。

2.實(shí)踐。①丹麥。丹麥早在20世紀(jì)70年代就開(kāi)始對(duì)能源消費(fèi)征稅。1990年，丹麥利用能源和二氧化碳碳稅刺激能源節(jié)約和能源替代。1992年，丹麥成為第一個(gè)對(duì)家庭和企業(yè)同時(shí)征收碳稅的國(guó)家，征收范圍包括除汽油、天然氣和生物燃料以外的所有二氧化碳排放。1996年，丹麥引入了由二氧化碳稅、二氧化硫稅和能源稅三個(gè)稅種組成的新稅［2］。評(píng)估顯示，征收這種新稅，企業(yè)節(jié)省10%的能源消耗，并且到2005年，企業(yè)將減少3.8%的二氧化碳排放量。

②芬蘭。芬蘭于1990年引入二氧化碳稅，征收范圍是礦物燃料，計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量。1994年，芬蘭對(duì)能源稅進(jìn)行了重新調(diào)整，調(diào)高了稅率，大部分能源征收燃料稅，對(duì)柴油和汽油實(shí)行差別稅收，對(duì)煤炭和天然氣不征收基本稅，只征收碳稅，工業(yè)中使用的原材料和國(guó)際運(yùn)輸用油免稅。1990年至1998年九年之間，芬蘭因?yàn)樘级惗行б种萍s7%的二氧化碳排放量［3］。

③瑞典。瑞典在1991年整體稅制改革中引入碳稅，征稅范圍包括所有燃料油，電力部門(mén)被排除在納稅人之外，計(jì)稅基礎(chǔ)是含碳量，燃料油進(jìn)口商、生產(chǎn)商不僅要納稅，就連燃料油的儲(chǔ)存者也要繳納稅款。隨著碳稅的執(zhí)行，瑞典二氧化碳排放減少了，1987年至1994年間，瑞典二氧化碳排放下降了13%，1994年瑞典評(píng)估顯示，由于碳稅的實(shí)施，促使許多能源生產(chǎn)廠家更換燃料，選擇了含碳量更少的燃料。

二 碳排放交易制度與碳稅制度比較

(一)理論基礎(chǔ)不同

雖然碳排放權(quán)交易制度和碳稅制度同是基于市場(chǎng)機(jī)制的間接減排手段，但二者的理論基礎(chǔ)卻截然不同，碳排放權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)是科斯定理，碳稅制度的理論基礎(chǔ)則是“庇古稅”。由于理論基礎(chǔ)上的差異，二者的作用方式也完全不同。前者屬于數(shù)量干預(yù)，即在規(guī)定總碳排放量的前提下，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定碳排放權(quán)在不同經(jīng)濟(jì)主體之間的分配。后者則屬于價(jià)格干預(yù)，試圖通過(guò)相對(duì)價(jià)格的改變來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，達(dá)到降低排放數(shù)量的目的［4］。

(二)實(shí)踐效果不同

1.減排成本不同。第一，信息成本不同。實(shí)踐中，碳排放權(quán)交易只需了解碳排放的社會(huì)成本信息，即減排目標(biāo)和需要發(fā)放的碳排放權(quán)配額，不需要再了解排放者的個(gè)體成本信息。因?yàn)樘寂欧艡?quán)配額一經(jīng)確定，排放者就會(huì)根據(jù)自身的減排成本和碳排放權(quán)的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)決定碳排放權(quán)交易，這種交易會(huì)使碳排放權(quán)得到最有效分配，無(wú)須政府再付出額外的成本搜集排放者個(gè)體的成本信息。相較而言，碳稅所需的信息相對(duì)復(fù)雜。征收碳稅，政府需要獲得每個(gè)排放者的個(gè)體成本信息，以及排放所導(dǎo)致的社會(huì)成本的信息。若征收對(duì)象很廣泛的話，獲取這樣的信息難度非常之大。信息的偏差會(huì)導(dǎo)致稅率偏離最優(yōu)的水平，進(jìn)而將限制碳稅的有效性，無(wú)法發(fā)揮其效用。稅率過(guò)低無(wú)法達(dá)到減排的目的，稅率過(guò)高又將引起新的社會(huì)問(wèn)題。

第二，實(shí)施成本不同。實(shí)施成本是指將減排機(jī)制投入運(yùn)行所需的成本。碳排放權(quán)交易的實(shí)施需要建立配額制度、設(shè)置排放上限，需要建立碳排放權(quán)交易體系，需要建設(shè)交易平臺(tái)、清算結(jié)算制度以及相關(guān)的市場(chǎng)監(jiān)管體系，這些新制度新設(shè)施的建立，耗時(shí)間長(zhǎng)、涉及面廣、工程量大，因此碳排放權(quán)交易制度的實(shí)施成本較高。而碳稅制度的實(shí)施就較為簡(jiǎn)單，只需要在已有的稅收體系中新設(shè)一個(gè)稅種，所有相關(guān)的活動(dòng)都可以依托現(xiàn)有的稅收體系來(lái)展開(kāi)，實(shí)施成本相對(duì)較低，在推行上更加簡(jiǎn)便易行。

2.減排效果不同。碳排放權(quán)交易中，總排放配額一經(jīng)確定，總的減排目標(biāo)也就明確了。排放者選擇采取怎樣的方式、以最低的成本在不超過(guò)配額的情況下盈余創(chuàng)收。排放者通常通過(guò)三種途徑來(lái)緩解排放配額的約束∶一是停止生產(chǎn)、降低產(chǎn)量;二是采用新技術(shù)，減少排放量;三是在交易市場(chǎng)上購(gòu)買(mǎi)排放許可配額。這三種情況均能實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，后兩種還能激勵(lì)排放者發(fā)展自身清潔生產(chǎn)技術(shù)或是尋找新型環(huán)保替代能源，以達(dá)到節(jié)約能源的目的。

而碳稅的征收，會(huì)改變排放者的成本，因此來(lái)引導(dǎo)排放者行為的調(diào)整，但這種調(diào)整是不確定的。排放者通常有以下幾種行為∶一是停止生產(chǎn)、降低產(chǎn)量;二是采用新技術(shù)，減少排放量;三是通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格，將新增成本轉(zhuǎn)嫁給下游消費(fèi)者。若是前兩種行為調(diào)整，將有助于二氧化碳減排，但在第三種情況下，碳稅的實(shí)施只能起到財(cái)政增收作用，并不能對(duì)排放行為形成約束，碳稅成本大部分被最終消費(fèi)者所承擔(dān)。這點(diǎn)上來(lái)看，碳稅的減排效果具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性。

三 中國(guó)國(guó)情對(duì)碳排放權(quán)交易制度與碳稅制度的選擇

碳排放權(quán)交易與碳稅兩個(gè)制度各有優(yōu)缺點(diǎn)∶碳排放權(quán)交易適用范圍較窄，但若能排除大企業(yè)壟斷交易份額這一缺陷，減排效果還是比較明顯的，并且有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與完善;碳稅適用范圍寬泛，不僅可以約束企業(yè)，還可以約束個(gè)人，但碳稅的減排效果具有不確定性，并且稅收的三大特征——強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性，可能引起抵制情緒，不過(guò)國(guó)家的更多干預(yù)能夠預(yù)防市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失效。

(一)范圍對(duì)象

中國(guó)是一個(gè)有著13億人口的發(fā)展中大國(guó)，雖然企業(yè)是主要的溫室氣體排放污染源，但是眾多人口生活中排放的二氧化碳，也不容小覷。然而，僅僅適用碳排放權(quán)交易制度，將忽視對(duì)家庭及個(gè)人的約束。從如此廣范圍的對(duì)象來(lái)看，實(shí)施碳稅制度更具有科學(xué)性。

(二)經(jīng)濟(jì)制度

中國(guó)作為一個(gè)社會(huì)主義初級(jí)階段國(guó)家，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也處于一個(gè)發(fā)展尚需健全的時(shí)期，因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失效的情況較為容易出現(xiàn)。若是適用碳排放權(quán)交易制度，很可能出現(xiàn)一些企業(yè)壟斷、控制碳排放權(quán)配額的情況。因此，碳稅可能會(huì)更適合宏觀調(diào)控占有優(yōu)勢(shì)的中國(guó)政府。

(三)體系平臺(tái)

由于目前中國(guó)沒(méi)有關(guān)于碳排放權(quán)交易的交易平臺(tái)，所以有關(guān)碳排放權(quán)交易的所有配套設(shè)施都要新設(shè)。而碳稅只是在整個(gè)稅收體系中新增一種稅種，可以沿用稅收體系中的所有配套設(shè)施，因此碳稅實(shí)施起來(lái)更加簡(jiǎn)便。

由此可見(jiàn)，碳稅似乎更適合中國(guó)，若是能克服碳稅的局限性，那么實(shí)施碳稅將更具有可操作性。下面是筆者對(duì)于克服碳稅局限性的一些思考。

四 構(gòu)建具有中國(guó)特色的碳稅制度

(一)建立碳稅累計(jì)制

為單純以價(jià)格干預(yù)的碳稅制度增添數(shù)量干預(yù)的模式，即有總量控制模式的碳稅制度，暫且稱其為稅收的累積制。碳稅是試圖通過(guò)相對(duì)價(jià)格的改變來(lái)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)主體的行為，達(dá)到降低排放數(shù)量的目的。雖然價(jià)格會(huì)影響數(shù)量，但通過(guò)價(jià)格來(lái)限制數(shù)量是一種間接的方法，不如直接限制數(shù)量，如果在企業(yè)將碳稅轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者以后，排放量對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有任何限制。因此，為碳稅制度增添總量控制模式，筆者認(rèn)為能夠彌補(bǔ)碳稅減排效果的不確定性。

(二)采取分類計(jì)算稅率

分類計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)在卷煙產(chǎn)品稅與消費(fèi)稅中，不同價(jià)格的卷煙按不同的稅率征稅。碳稅的稅率應(yīng)由專家來(lái)設(shè)定，筆者不是學(xué)稅制的，不在這里做深入研究。將分類計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用到碳稅中，也就是排放A數(shù)額及以下二氧化碳的，按a稅率征稅;超出A數(shù)額，不足B數(shù)額，按b稅率征稅;以此類推。這樣，能夠避免單一稅率的單調(diào)性。

(三)創(chuàng)建稅收返還與獎(jiǎng)勵(lì)制度

由于稅收具有強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性的特征，碳稅制度不僅沒(méi)有碳排放交易對(duì)企業(yè)的刺激作用，反而可能會(huì)引起企業(yè)、人民的抵觸情緒。征收碳稅的主要目的在于限制二氧化碳的排放，而不是在于增加財(cái)政收入，因此，如果企業(yè)、家庭、個(gè)人對(duì)二氧化碳減排作出了貢獻(xiàn)的，可以視情節(jié)給予碳稅減免、碳稅返還。若是適用碳排放交易制度，企業(yè)可以通過(guò)自身技術(shù)的改造節(jié)省碳排放配額，交易碳排放權(quán)配額能夠獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益，但是碳稅卻是完全的只出不進(jìn)，好一點(diǎn)的情況也就是能保證不出，和碳排放交易制度相比，缺少了激勵(lì)作用。因此，僅僅碳稅減免、碳稅返還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還應(yīng)規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)、財(cái)政補(bǔ)貼或者其他優(yōu)惠制度來(lái)吸引更多的企業(yè)改進(jìn)設(shè)備減少排放。

(四)創(chuàng)建碳關(guān)稅制度

我們國(guó)家理應(yīng)建立碳關(guān)稅財(cái)富調(diào)節(jié)機(jī)制，將征收到的稅收用于補(bǔ)貼能源消費(fèi)量較低的低收入人群、補(bǔ)貼對(duì)清潔能源和節(jié)能技術(shù)的研發(fā)、補(bǔ)貼國(guó)家用于保障能源供應(yīng)的投入，而不是增加政府財(cái)政收入。當(dāng)然，國(guó)家之間也可以建立碳關(guān)稅財(cái)富調(diào)節(jié)機(jī)制，若是沒(méi)有相應(yīng)的稅收反饋、調(diào)節(jié)和補(bǔ)償機(jī)制，那么發(fā)展中國(guó)家在碳減排方面根本得不到有效的資金幫助，違反了人類公平發(fā)展的基本準(zhǔn)則。因此，合理地建立碳關(guān)稅財(cái)富調(diào)節(jié)機(jī)制是非常必要的。

碳關(guān)稅中涉及到的監(jiān)測(cè)問(wèn)題使得碳關(guān)稅的實(shí)際可操作性相當(dāng)困難。監(jiān)測(cè)產(chǎn)品類型龐雜、各國(guó)不一，所以非常復(fù)雜而且不具有可操作性，所征收的稅費(fèi)數(shù)額各國(guó)也有爭(zhēng)議。若是委托一個(gè)國(guó)際公認(rèn)的權(quán)威第三方機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行這一職能，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，不僅增加了可操作性，還能讓各個(gè)國(guó)家信服。

如今，國(guó)際上許多國(guó)家已經(jīng)采用了碳關(guān)稅，為了和國(guó)際減排工作接軌以及實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易上的公平，我國(guó)也應(yīng)創(chuàng)建碳關(guān)稅制度，這樣不僅能在全球范圍內(nèi)促使二氧化碳減排，而且還能更好地保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)品與出口產(chǎn)品企業(yè)的利益。

(五)給予碳稅制度法律上的保障

當(dāng)碳稅制度確定為我國(guó)二氧化碳減排的基本制度時(shí)，必須對(duì)其進(jìn)行立法規(guī)定，尤其從程序這一方面。目前，我國(guó)地方稅務(wù)出現(xiàn)擅自返還稅收超億的情況，碳稅更應(yīng)該借鑒，不僅要規(guī)定其違法，還應(yīng)對(duì)違法后的處罰予以規(guī)定，有了處罰才能保證法律不是一紙空文?？傊蕴级愔贫葹榛A(chǔ)，建立抑制全球變暖、減少溫室氣體排放的低碳法律體系，刻不容緩。

［1］羅麗.美國(guó)排污權(quán)交易制度及其對(duì)我國(guó)的啟示［J］.北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2004，(1).

［2］魏云捷.碳稅的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及啟示［J］.中國(guó)證券期貨，2011，(5).

［3］張克中，楊福來(lái).碳稅的國(guó)際實(shí)踐與啟示［J］.稅務(wù)研究，2009，(4).

［4］曾剛.碳稅和碳交易，中國(guó)該選哪個(gè)［EB/OL］.當(dāng)代金融家網(wǎng)，2010－03－18.

(責(zé)任編校:簡(jiǎn)子)

F810.422

A

1008－4681(2012)01－0067－03

2011－11－24

沈忱(1986－)，女，貴州清鎮(zhèn)人，南京大學(xué)法學(xué)院碩士生。研究方向∶環(huán)境與資源保護(hù)法。