席 勇

(重慶市長(zhǎng)壽區(qū)煙草專賣局(分公司)，重慶 401220)

一、“市場(chǎng)凈化率”的實(shí)際意義

市場(chǎng)凈化率是煙草專賣主管部門為了規(guī)范煙草專賣零售終端市場(chǎng)管理提出的概念，市場(chǎng)凈化率是經(jīng)營戶是否守法經(jīng)營的寫照，是衡量市場(chǎng)凈化水平的重要標(biāo)尺，對(duì)于推進(jìn)卷煙零售市場(chǎng)監(jiān)管上水平，突破市場(chǎng)監(jiān)管重點(diǎn)和難點(diǎn)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

1.衡量卷煙市場(chǎng)凈化水平的重要標(biāo)尺

煙草專賣零售許可證是廣大卷煙經(jīng)營戶依法經(jīng)營的重要法定依據(jù)，持證是合法經(jīng)營卷煙的前提，所以持證客戶仍是當(dāng)前卷煙市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)。因此，為準(zhǔn)確把握各轄區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管動(dòng)態(tài)，科學(xué)、合理地評(píng)價(jià)卷煙市場(chǎng)秩序，進(jìn)一步提高卷煙市場(chǎng)的管控能力，制定卷煙市場(chǎng)凈化評(píng)價(jià)方法，科學(xué)合理地設(shè)置評(píng)價(jià)指標(biāo)，是衡量當(dāng)前卷煙市場(chǎng)管控能力迫在眉睫的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是管理好卷煙市場(chǎng)的迫切要求。

2.推進(jìn)卷煙市場(chǎng)監(jiān)管上水平的客觀要求

為認(rèn)真貫徹落實(shí)行業(yè)“卷煙上水平”的基本方針和戰(zhàn)略任務(wù)，切實(shí)增強(qiáng)卷煙零售終端市場(chǎng)監(jiān)管能力，上級(jí)煙草專賣局一般都會(huì)向下級(jí)局提出加強(qiáng)卷煙零售終端市場(chǎng)監(jiān)管工作的相關(guān)指導(dǎo)意見，明確規(guī)定卷煙零售終端市場(chǎng)監(jiān)管的目標(biāo)，一般特別提出市場(chǎng)凈化率量化考核指標(biāo)。

3.突破市場(chǎng)監(jiān)管難點(diǎn)的有效途徑

從當(dāng)前查處的案件來看，無證經(jīng)營在各類違法案件中占有一定份額，嚴(yán)重?cái)_亂了正常的卷煙市場(chǎng)經(jīng)營秩序，是當(dāng)前市場(chǎng)監(jiān)管的難點(diǎn)，而要有效解決卷煙市場(chǎng)管理中的難點(diǎn)、熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，建立符合實(shí)際的市場(chǎng)凈化評(píng)價(jià)機(jī)制，真實(shí)掌握各轄區(qū)對(duì)違法戶治理的狀況，對(duì)各單位卷煙零售終端市場(chǎng)管理工作質(zhì)量進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)價(jià)，無疑是凈化卷煙市場(chǎng)，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管上水平，提高市場(chǎng)凈化率的重要途徑。

二、市場(chǎng)凈化率計(jì)算公式

市場(chǎng)凈化率由于理論上的定義不同，所引申出的計(jì)算公式也就不一樣，筆者查閱相關(guān)資料，主要?dú)w納為三種:

1)市場(chǎng)凈化率=持證經(jīng)營率×25%+合法渠道進(jìn)貨率×50%+市場(chǎng)占有率×25%［1］

2)市場(chǎng)凈化率=市場(chǎng)占有率×20%+持證經(jīng)營率×20%+合法進(jìn)貨率 ×60%［2］

3)市場(chǎng)凈化率=(抽查戶數(shù)－違法戶數(shù))÷抽查戶數(shù)×100%

在解析上述1)、2)兩個(gè)市場(chǎng)凈化率的計(jì)算公式之前，首先應(yīng)明確合法進(jìn)貨率和市場(chǎng)占有率。合法進(jìn)貨率=1－違法卷煙數(shù)量/合理供貨數(shù)，雖然合理供貨數(shù)有準(zhǔn)確的營銷數(shù)據(jù)，但是查獲的違法卷煙數(shù)量顯然無法囊括區(qū)域內(nèi)所有的違法卷煙數(shù)量，因此核算的合法進(jìn)貨率的合理性便無法保證。市場(chǎng)占有率，也可稱為“市場(chǎng)份額”，即一個(gè)企業(yè)的銷售量(或銷售額)在市場(chǎng)同類產(chǎn)品中所占的比重。市場(chǎng)份額能直接反映企業(yè)所提供的商品和勞務(wù)對(duì)消費(fèi)者和用戶的滿足程度，也能表明企業(yè)的商品在市場(chǎng)上所處的地位。因此，該市場(chǎng)凈化率公式存在定義不清晰、公式缺乏與時(shí)俱進(jìn)機(jī)制、實(shí)際操作不具可操作性等不足.

而公式3)是在某一時(shí)點(diǎn)采用隨機(jī)抽樣統(tǒng)計(jì)方法為基礎(chǔ)，設(shè)置一定的抽樣標(biāo)準(zhǔn)，確定統(tǒng)計(jì)樣本即抽查戶數(shù)，在樣本范圍內(nèi)通過檢查方對(duì)被檢查方轄區(qū)專賣市場(chǎng)核查等，認(rèn)定違法戶數(shù)，據(jù)此推算出該轄區(qū)一定區(qū)域內(nèi)的市場(chǎng)凈化情況。

第三種計(jì)算公式具有合理性和可操作性。在實(shí)際專賣考核中，由于時(shí)間和人力的限制，不可能對(duì)考核對(duì)象所轄零售戶進(jìn)行全面的檢查，多半采取抽取一定數(shù)量的零售戶進(jìn)行檢查的方式，因此在市場(chǎng)抽查中，只能原則上規(guī)定每次考核的戶數(shù)范圍、檢查方式、結(jié)果運(yùn)用等具體操作規(guī)程。這樣才能避免抽查和市場(chǎng)凈化率的考核流于形式。

三、違法戶的界定

從公式3)可以看出，要準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)市場(chǎng)凈化程度，發(fā)揮市場(chǎng)凈化率對(duì)專賣市場(chǎng)的檢驗(yàn)標(biāo)尺作用，違法戶的界定無疑是一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)。傳統(tǒng)意義上，“假、私”是顯而易見的違法戶，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些隱性的無法或不宜直接認(rèn)定為違法戶的違法經(jīng)營行為日漸增多，比如零售戶是否亮證經(jīng)營，是否在核定地點(diǎn)經(jīng)營，是否是“一攤多證”或“一證多攤”。根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)或者社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，類似的違法行為的界定不能或者不宜“一步到位”，而應(yīng)“區(qū)別”對(duì)待，才能正確把握和科學(xué)評(píng)價(jià)市場(chǎng)凈化的程度通過對(duì)涉及煙草專賣零售終端市場(chǎng)監(jiān)管的法律法規(guī)和規(guī)章(不含地方性法規(guī))的梳理，筆者基于“法定原則”將“違法戶”歸納為兩大類十一種情形。

行政許可后續(xù)監(jiān)管類:1)零售戶無證經(jīng)營;2)證照不符;3)零售戶擅自改變地點(diǎn)經(jīng)營(未在核定地點(diǎn)經(jīng)營的);4)零售戶超過許可證核定期限經(jīng)營(有效期限屆滿未延續(xù)的);5)非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的;6)零售戶擅自停(歇)業(yè);7)涂改、偽造、變?cè)斓臒煵輰Ｙu許可證的;8)煙草專賣許可證變更、注銷手續(xù)。

經(jīng)營行為監(jiān)管類:1)零售戶非法銷售假冒、走私卷煙;2)未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨;3)零售戶非法收購、倒買倒賣、無證批發(fā)卷煙。

筆者基于上述所列十一種情形，以市場(chǎng)監(jiān)管抽查方式，對(duì)如何科學(xué)判斷“違法戶”，提出兩種認(rèn)定法，并以此提出監(jiān)管對(duì)策。

1.直接認(rèn)定法

1)證照不符

辦理工商營業(yè)執(zhí)照雖然不是申請(qǐng)煙草專賣零售許可證的前置程序，但是，依據(jù)煙草專賣法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，持有與許可證信息一致的工商營業(yè)執(zhí)照卻是從事煙草專賣零售業(yè)務(wù)的必要條件，因此，對(duì)于實(shí)踐中出現(xiàn)的工商營業(yè)與許可證相關(guān)信息如持證人信息、經(jīng)營地址等要素不一致的情形，是與煙草專賣零售許可證“證照相符”原則相違背的，在認(rèn)定上可以直接認(rèn)定屬于違法戶。

監(jiān)管對(duì)策:要充分利用許可證有效期限屆滿辦理延續(xù)為契機(jī)，必須要求客戶提供與許可證持證人相一致的工商營業(yè)執(zhí)照，否則，不予受理延續(xù)申請(qǐng)，只有這樣才能促使許可證持證人到工商管理部門去重新辦理工商營業(yè)執(zhí)照。

2)超過許可證核定期限經(jīng)營

《煙草專賣許可證管理辦法》第二十八條明確規(guī)定，煙草專賣零售煙草專賣零售許可證的有效期限最長(zhǎng)不超過5年。從事煙草專賣零售業(yè)務(wù)的企業(yè)、法人或自然人必須在許可證的核定期限內(nèi)經(jīng)營，超過核定經(jīng)營期限的自然直接認(rèn)定為違法戶的界定范圍。

監(jiān)管對(duì)策:隨著對(duì)煙草專賣零售許可證定期延續(xù)工作的常態(tài)化，專銷部門要零售許可證延續(xù)工作結(jié)束后的短時(shí)間內(nèi)，通過月例會(huì)形式，把應(yīng)來申請(qǐng)延續(xù)而未來申請(qǐng)延續(xù)的具體情況進(jìn)行分類，按不同情況進(jìn)行分別處理?？梢試L試先采用停止供貨的經(jīng)營行為的處理，如果許可證持證人仍無反映，再采用注銷許可證的行政行為。

3)零售戶非法銷售假冒、走私卷煙

假、私煙不僅擾亂正常的專賣市場(chǎng)秩序，而且還造成政府稅收流失，銷售假、私煙草專賣品的，毋庸置疑可以直接認(rèn)定屬于違法戶。

4)未在當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨

從當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)貨是持有煙草專賣零售許可證主體的權(quán)利，也是其一項(xiàng)法定義務(wù)。特別是各地實(shí)行打(噴)碼到條包技術(shù)手段后，為煙草專賣管理部門依法行政提供了科學(xué)依據(jù)，因此，對(duì)于市場(chǎng)抽查發(fā)現(xiàn)有客戶與客戶之間相互調(diào)劑所形成的竄碼，應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定為違法戶。

此外，對(duì)于市場(chǎng)檢查中所發(fā)現(xiàn)的零售戶擅自停(歇)業(yè)、涂改、偽造、變?cè)斓臒煵輰Ｙu許可證，以及零售戶非法收購、倒買倒賣、無證批發(fā)卷煙行為都應(yīng)該直接認(rèn)定屬于違法戶。

2.排除認(rèn)定法

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規(guī)定，實(shí)施行政處罰必須以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng);第五條規(guī)定:“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法?！惫瓌t、處罰與教育相結(jié)合的原則告訴我們，行政處罰的根本目的是教育、督促公民、法人或者其他組織自覺守法，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序。

基于本法的立法宗旨，以下違法行為應(yīng)該根據(jù)煙草專賣行政執(zhí)法實(shí)踐，把市場(chǎng)抽查發(fā)現(xiàn)的問題與該局日常對(duì)零售終端市場(chǎng)監(jiān)管工作結(jié)合起來，科學(xué)合理地定性。

1)無證經(jīng)營，本年內(nèi)已經(jīng)依法查處的除外

煙草專賣零售許可證是一種依法申請(qǐng)的行為，必須在向有關(guān)煙草專賣行政主管部門申請(qǐng)煙草專賣零售許可證，取得相應(yīng)的經(jīng)營資格后，公民、法人或者其他組織方可從事煙草專賣零售業(yè)務(wù)?！稛煵輰Ｙu許可證管理辦法》第四十四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織未領(lǐng)取煙草專賣許可證擅自從事煙草專賣品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)依法查處。從此角度出發(fā)，無證經(jīng)營無一例外屬于違法戶。但是，由于許可證的取得需符合一定的條件，包括申請(qǐng)人的資信、與最近零售客戶的間距、擬從事卷煙的經(jīng)營業(yè)態(tài)等。以筆者所在的重慶市長(zhǎng)壽區(qū)為例，本區(qū)煙草制品零售點(diǎn)合理布局上，對(duì)間距做了明確規(guī)定:城區(qū)主干道和繁華商業(yè)區(qū)不低于60米，次干道不低于80米，背街小巷不低于100米。對(duì)場(chǎng)鎮(zhèn)和農(nóng)村零售點(diǎn)的間距也有明確的規(guī)定。實(shí)踐中，有一部分申請(qǐng)因?yàn)椴环蠗l件而無法獲得許可，無證經(jīng)營現(xiàn)象由此出現(xiàn)。雖然無證經(jīng)營戶會(huì)給臨近持證戶造成一定的影響，但是社會(huì)危害性輕微，在當(dāng)年已被當(dāng)?shù)毓ど坦芾聿块T或者煙草專賣行政主管部門依法查處過的，不宜將其納入考核的范圍。

2)辦理煙草專賣許可證變更、注銷手續(xù)，經(jīng)書面通知責(zé)令改正，在責(zé)令改正期限內(nèi)的

煙草專賣零售許可證經(jīng)營持證人地址沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變，持證人姓名有漏字、別字等需要更正的;或者不打算繼續(xù)經(jīng)營煙草專賣零售業(yè)務(wù)的，應(yīng)向依照法律法規(guī)向煙草專賣行政主管部門提出申請(qǐng)。市場(chǎng)檢查中，對(duì)應(yīng)申請(qǐng)變更或注銷的煙草專賣零售許可證應(yīng)向發(fā)責(zé)令整改通知書，未過整改期限的，煙草專賣行政主管部門不宜界定為違法戶。

3)未在核定地點(diǎn)經(jīng)營，下整改令后未超過五日整改期的

《煙草專賣許可證管理辦法》第二十九條規(guī)定:取得煙草專賣許可證的，應(yīng)當(dāng)按照煙草專賣許可證的許可范圍和有效期限依法生產(chǎn)和經(jīng)營煙草專賣品。這里所指的許可范圍應(yīng)當(dāng)包含核定地點(diǎn)。

因此對(duì)未在核定地點(diǎn)的違法行為進(jìn)行處罰的前置程序是責(zé)令整改通知書的發(fā)放和五日期限已滿仍未改正。所以，已下責(zé)令整改通知，未超過五日的，市場(chǎng)檢查過程中暫不能以違法客戶認(rèn)定。

監(jiān)管對(duì)策:實(shí)踐中，對(duì)于未在核定地點(diǎn)經(jīng)營違法行為的界定，需要重點(diǎn)把握對(duì)“一證多攤”行為的準(zhǔn)確定性問題?，F(xiàn)舉例說明，甲持有的煙草專賣零售許可證核定地點(diǎn)在A，現(xiàn)在甲的丈夫乙在另一個(gè)地方B(該地未辦理煙草專賣零售許可證)也經(jīng)營一個(gè)煙攤，平時(shí)由甲乙輪流照看。經(jīng)查，甲的丈夫乙經(jīng)營的卷煙皆是甲從煙草公司進(jìn)購的。此時(shí)，對(duì)乙在B地卷煙經(jīng)營行為應(yīng)該如何定性?是認(rèn)定乙構(gòu)成無煙草專賣零售許可證經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)(下簡(jiǎn)稱無證經(jīng)營)，還是認(rèn)定甲構(gòu)成未在煙草專賣零售許可證核定地點(diǎn)經(jīng)營卷煙零售業(yè)務(wù)(下簡(jiǎn)稱未在核定地點(diǎn)經(jīng)營)的違法行為?

首先，從兩種違法行為的構(gòu)成要件上來看，前者指的是未取得煙草專賣零售許可證但從事了應(yīng)當(dāng)取得許可證所能從事的零售經(jīng)營業(yè)務(wù)的行為。后者指的是具有經(jīng)營煙草專賣零售業(yè)務(wù)的資格，但是未在核定地點(diǎn)經(jīng)營的行為。其次，從煙草專賣零售許可證的性質(zhì)上來看，該證具有人、證、地的統(tǒng)一性，即持證人(家人或其雇傭的人)必須在煙草專賣零售許可證核定的經(jīng)營地點(diǎn)經(jīng)營，進(jìn)購的卷煙必須與該證編號(hào)相符。從此角度出發(fā)，煙草專賣零售許可證具有人、證、地的唯一性，任何兩個(gè)要素的不對(duì)應(yīng)都可能構(gòu)成違法行為。以本案為例，甲持有煙草專賣零售許可證，核定地點(diǎn)為A，則甲(其家人或其雇傭的人)必須在核定地點(diǎn)A以甲名義從當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu批發(fā)企業(yè)進(jìn)購卷煙，在A以外其他任何地點(diǎn)經(jīng)營卷煙的行為都屬于未在核定地點(diǎn)經(jīng)營。

因此，對(duì)于“一證多攤”的問題，我們要辯證地分析對(duì)待，一般情況下，應(yīng)以未在核定地點(diǎn)經(jīng)營來定性并處罰。對(duì)“一證多攤”的違法行為的準(zhǔn)確定性，并且便于煙草專賣主管部門能夠依法行使吊銷煙草專賣零售許可證的行政處罰權(quán)，能從根本上解決“一證多攤”的難題，是破解“一證多攤”的治本之策，有利于加快市場(chǎng)凈化進(jìn)程的步伐。

4)非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的，已經(jīng)責(zé)令整頓的或者煙草公司已與持證人簽有“服務(wù)協(xié)議”的暫時(shí)除外

《煙草專賣許可證管理辦法》第十五條規(guī)定，買賣、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓煙草專賣許可證的，發(fā)證機(jī)關(guān)可以責(zé)令持證人暫停煙草專賣業(yè)務(wù)，進(jìn)行整頓，直至取消其從事煙草專賣業(yè)務(wù)的資格。

若出現(xiàn)類似的情形，當(dāng)?shù)責(zé)煵輰Ｙu行政主管部門應(yīng)首先調(diào)查確認(rèn)?，F(xiàn)舉例說明，張三具有煙草專賣零售許可證，后將核定的經(jīng)營地址出租給李四。張三沒有申請(qǐng)注銷許可證，李四繼續(xù)用張三的許可證經(jīng)營煙草制品零售業(yè)務(wù)。期間，張三與煙草公司簽訂的送貨服務(wù)協(xié)議依然在有效期內(nèi)，煙草公司送貨人員將以張三名義訂購的卷煙送到張三許可證核定經(jīng)營地址即李四所在處。后煙草專賣行政主管部門接到張三出租煙草專賣零售許可證的舉報(bào)。該主管部門決定立案調(diào)查。

本案中，如果調(diào)查證明煙草專賣零售許可證核定經(jīng)營地點(diǎn)的持證人已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)變更，張三并沒有申請(qǐng)注銷煙草專賣零售許可證，李四亦沒有申請(qǐng)煙草專賣零售許可證，構(gòu)成違法已是必然。但是在確定違法之前，當(dāng)?shù)責(zé)煵莨緫?yīng)先終止委托送貨協(xié)議，停止批發(fā)卷煙。煙草專賣行政主管部門執(zhí)法人員應(yīng)發(fā)責(zé)令整改通知書，給予一定的整改期間。在整改期間內(nèi)，不宜以違法客戶來認(rèn)定。

四、結(jié)束語

市場(chǎng)凈化率指標(biāo)運(yùn)用的科學(xué)與否，直接關(guān)系到終端市場(chǎng)監(jiān)管體系的建設(shè)，關(guān)系到專賣管理工作水平和市場(chǎng)經(jīng)營秩序?？茖W(xué)合理的市場(chǎng)凈化率指標(biāo)是維護(hù)國家利益和消費(fèi)者利益，推動(dòng)“卷煙上水平”的重要保障。因此，在操作層面，只有首先對(duì)違法客戶予以準(zhǔn)確定性，才能準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)凈化率這一檢驗(yàn)專賣市場(chǎng)凈化程度的標(biāo)尺。

［1］天涯問答.卷煙市場(chǎng)凈化率怎樣計(jì)算［EB/OL］.(2009 －09 －02).http://wenda.tianya.cn/question/57930e4551695ce2.

［2］陳育南.如何就市場(chǎng)凈化率進(jìn)行考核［EB/OL］.(2009－03 － 16).http://www.tobaccochina.com/business/manage/stratagem/20093/200931483552_349383.shtml.