衛(wèi)波倩，張 帆

（西北工業(yè)大學(xué)人文與經(jīng)法學(xué)院，陜西西安，710129）

政府危機(jī)管理是政府公共管理與服務(wù)的重要內(nèi)容，政府理應(yīng)是危機(jī)管理的主體并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。但是政府失敗理論認(rèn)為政府在管理國(guó)家社會(huì)事務(wù)中也會(huì)出現(xiàn)失靈的狀況，因此政府必須樹立“有限政府”的理念，正確界定自身在危機(jī)管理中的職能邊界，與公眾合作，構(gòu)建政府與公眾長(zhǎng)效互動(dòng)的危機(jī)管理機(jī)制。

一、公眾參與政府危機(jī)管理的現(xiàn)狀

整體上說(shuō)，我國(guó)公眾參與政府危機(jī)管理取得了很大進(jìn)展。無(wú)論是政府積極動(dòng)員社會(huì)力量參與危機(jī)處理，還是公眾主動(dòng)參與、配合政府應(yīng)對(duì)危機(jī)，都說(shuō)明在危機(jī)管理中公眾參與的能力得到很大提升，并取得良好的實(shí)施效果。但是同時(shí)，公眾參與政府危機(jī)管理還存在諸多問(wèn)題。

（一）公眾參與具有“無(wú)序性”，缺乏相關(guān)的法律和制度保障

公眾參與政府危機(jī)管理的無(wú)序性，使得在進(jìn)行危機(jī)管理時(shí)往往出現(xiàn)一些突發(fā)性狀況，給政府應(yīng)對(duì)危機(jī)造成一定困難。比如汶川地震發(fā)生后，大批志愿者前往災(zāi)區(qū)。但由于沒(méi)有得到有效引導(dǎo)，使得通往災(zāi)區(qū)的道路堵塞，給救援工作帶來(lái)了一定阻礙，從而不利于危機(jī)的解決。同時(shí)，公眾參與的無(wú)序性在很大程度上與我國(guó)的法律制度不健全有關(guān)。一方面，我國(guó)在公眾參與危機(jī)管理中的法律法規(guī)大多具有獨(dú)立性和針對(duì)性，使得公眾參與的空間較??；另一方面，“已有的法律法規(guī)中對(duì)公眾如何參與危機(jī)管理的主體地位、參與方式和相關(guān)權(quán)益保障缺乏明確的規(guī)定，危機(jī)事件發(fā)生后，有參與意愿的公眾缺乏介入危機(jī)管理的有效途徑，同時(shí)也對(duì)自己參與危機(jī)管理之后的相關(guān)權(quán)益保障存有疑惑”［1］。因此，公眾因?yàn)橄嚓P(guān)制度不健全而使參與的無(wú)序性增強(qiáng)，參與熱情受到打擊，進(jìn)而影響到救助的效果。

（二）公眾參與具有“不確定性”，政府缺乏動(dòng)員社會(huì)力量的強(qiáng)大動(dòng)力

政府危機(jī)管理中，公眾參與積極性的大小、主動(dòng)性的強(qiáng)弱和公眾自身的缺陷，使得公眾參與危機(jī)管理具有不確定性，偶然性較大。政府也因公眾自身存在的問(wèn)題，如自利性、參與水平和能力較低等，在一定程度上對(duì)公眾參與危機(jī)管理不重視，甚至是直接的排斥。在我國(guó)公共管理體制中，普遍存在的這種對(duì)公眾參與的漠視、忽略和排斥，導(dǎo)致了近年來(lái)各地出現(xiàn)了不少因公眾參與無(wú)路、訴求無(wú)門而集體請(qǐng)?jiān)傅默F(xiàn)象，甚至釀成了嚴(yán)重的社會(huì)沖突，加重政府與公眾的矛盾，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，在目前政府主導(dǎo)的公眾參與體系中，政府和公眾沒(méi)有足夠的互動(dòng)和有效溝通，使得公眾參與危機(jī)管理的動(dòng)力不足，缺乏強(qiáng)大的政府和社會(huì)推動(dòng)力。

（三）公眾參與具有“無(wú)組織性”，缺乏統(tǒng)一組織引導(dǎo)

公眾參與“無(wú)組織性”是指，公眾大都是個(gè)人參與危機(jī)處理，沒(méi)有統(tǒng)一到組織中，難以發(fā)揮實(shí)際作用。一方面，從人數(shù)上看，公眾個(gè)體數(shù)量多，在群體人數(shù)中占優(yōu)勢(shì)地位，但是個(gè)體力量具有分散性，單獨(dú)作為，很難形成集體行動(dòng)；另一方面，在中國(guó)社會(huì)，發(fā)展完善、成熟的社會(huì)和民間組織很少，致使無(wú)法把公眾個(gè)體的力量集中起來(lái)發(fā)揮大作用。同時(shí)，公眾個(gè)體參與危機(jī)處理，會(huì)在一定程度上給政府工作帶來(lái)混亂，政府不易控制和管理，即個(gè)體參與缺乏可控性，反而會(huì)增加政府危機(jī)處理的成本。社會(huì)和民間組織建立，發(fā)揮其在政府和公眾之間的橋梁作用，通過(guò)組織、溝通、協(xié)調(diào)和聯(lián)系等工作，把分散的個(gè)體公民力量集合成無(wú)比強(qiáng)大的合力，更好地發(fā)揮公眾在危機(jī)處理中的作用。

二、公眾在政府危機(jī)管理中的角色定位

危機(jī)管理中，政府雖然擔(dān)當(dāng)主體角色，但并不是唯一主體。整個(gè)危機(jī)管理中，公眾有著自身的角色，通過(guò)對(duì)公眾角色科學(xué)合理定位，使其在參與危機(jī)管理中發(fā)揮重要作用。公眾是公共危機(jī)防范和預(yù)警系統(tǒng)的重要組成部分，同時(shí)公眾的要求為政府危機(jī)管理指明了目標(biāo)并激勵(lì)政府進(jìn)行危機(jī)管理。

（一）公眾是危機(jī)管理中的參與者

公眾需要參與到政府危機(jī)管理中。公眾參與公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的直接原因是危機(jī)對(duì)公眾造成了深刻影響。首先，從公眾的心理層面來(lái)講，危機(jī)狀態(tài)下，人們的心理和行為相對(duì)平常狀態(tài)來(lái)說(shuō)比較特殊，出現(xiàn)各種心理問(wèn)題和非理性行為。當(dāng)遇到緊急事件時(shí)，公眾心理內(nèi)在平衡被打破，進(jìn)而自發(fā)地使生理和心理系統(tǒng)發(fā)生反應(yīng)，全力應(yīng)對(duì)危機(jī)事件。其次，公眾的生活方式和行為規(guī)范也受到危機(jī)影響。這種影響可能是正面的，也可能是負(fù)面的。如7.23溫州動(dòng)車相撞事件，它促使人們對(duì)高鐵進(jìn)行科學(xué)認(rèn)識(shí)，追求高速的同時(shí)更應(yīng)注重的是安全性。此次事故對(duì)人們選擇出行方式有一定的思考。最后，對(duì)人們價(jià)值觀產(chǎn)生影響。上述事件給予的啟示是，在科技發(fā)展的今天，人們享受高科技成果的同時(shí)，也應(yīng)該看到它的局限性，對(duì)任何事物都應(yīng)是系統(tǒng)全方位的認(rèn)識(shí)和判斷。因此，基于上述原因，公眾參與到政府危機(jī)管理中，是公眾自身的需求，也是政府決策科學(xué)化的基礎(chǔ)。

（二）公眾是危機(jī)管理中的監(jiān)督者

政府在處理危機(jī)時(shí)，需要及時(shí)準(zhǔn)確地作出決策，如果決策失誤會(huì)使危機(jī)朝著影響公眾生活和社會(huì)安定的方向發(fā)展，甚至造成不可估量的損失。就監(jiān)督的途徑而言，在政府危機(jī)管理中，“大眾媒介是公眾行使對(duì)政府公共決策監(jiān)督權(quán)的有效途徑，公眾通過(guò)大眾媒介形成公共輿論從而對(duì)政府公共決策的制定和執(zhí)行發(fā)揮輿論監(jiān)督作用”［2］。網(wǎng)絡(luò)參與所建立的政府和公眾的良好互動(dòng)空間，對(duì)優(yōu)化政府決策有著不可替代的作用。一方面，可以確保公眾對(duì)政府決策的了解，為政府決策的順利執(zhí)行打下良好的基礎(chǔ)；另一方面，如果政府決策有問(wèn)題的話，可以通過(guò)公眾的意見(jiàn)反饋，及時(shí)改進(jìn)，將問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)［3］。因此，公眾通過(guò)對(duì)危機(jī)處理中的相關(guān)決策和行為進(jìn)行監(jiān)督，從而在很大程度上有利于危機(jī)更好有效地解決和受害人的利益保障。

（三）公眾是危機(jī)管理中的信息傳播者

在危機(jī)管理中，信息的傳播十分重要，是基礎(chǔ)和前提。信息迅速有效傳播，讓大家及時(shí)了解發(fā)生事件的真實(shí)情況，促使政府及時(shí)和正確作出決策以應(yīng)對(duì)危機(jī)，這在很大程度上依賴于強(qiáng)大的公眾個(gè)體?！拔C(jī)管理的組織傳播是指圍繞著相應(yīng)的組織目標(biāo)、組織成員之間和組織與外環(huán)境之間所進(jìn)行的信息傳播，通過(guò)信息傳播的方式來(lái)達(dá)到組織關(guān)系的整體協(xié)調(diào)，從而應(yīng)對(duì)危機(jī)”。從數(shù)量上看，公眾個(gè)體占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，他們?cè)谌粘Ｉ睢W(xué)習(xí)、工作中傳播政府和社會(huì)中所發(fā)生事件的信息，加深對(duì)政府政策的理解，危機(jī)一旦發(fā)生，公眾可以更好地發(fā)揮自己的參與、監(jiān)督和信息傳播作用，促使政府信息順利傳播，科學(xué)合理決策，更好應(yīng)對(duì)危機(jī)。

三、構(gòu)建危機(jī)管理中政府與公眾互動(dòng)機(jī)制

良好的政府危機(jī)管理，需要社會(huì)的共同參與。缺乏社會(huì)力量的有效參與，會(huì)使公共管理本應(yīng)的效能無(wú)法實(shí)現(xiàn)。在危機(jī)管理中，無(wú)論是從信息溝通還是從實(shí)質(zhì)性的決策參與，都應(yīng)通過(guò)對(duì)公眾角色定位，使政府與公眾共同協(xié)作，構(gòu)建長(zhǎng)效的互動(dòng)機(jī)制。

（一）政府對(duì)公眾參與政府危機(jī)管理給予足夠重視

盡管公眾參與在應(yīng)對(duì)危機(jī)管理中占有重要位置，但是在實(shí)際操作方面，往往是一種形式上的參與。究其原因是政府給予重視的程度不夠?！耙龅焦妼?shí)質(zhì)性的參與，必須對(duì)公眾參與給予最充分的重視，保證公眾的被告知信息、獲得咨詢和發(fā)表意見(jiàn)等法律賦予的權(quán)利，使公眾在整個(gè)公共危機(jī)事件應(yīng)對(duì)過(guò)程中全程參與”［5］。政府作為危機(jī)管理的中心，要把公眾參與納入到政府危機(jī)管理的體系，加大對(duì)公眾參與的支持力度，建設(shè)有利于公眾參與的法律政策環(huán)境，同時(shí)完善公眾參與危機(jī)管理的渠道和信息溝通的渠道，進(jìn)而充分地發(fā)揮公眾參與的作用。

（二）公眾加強(qiáng)自身建設(shè)，提高參與的能力和水平

在危機(jī)管理中，首先必須對(duì)公眾加強(qiáng)教育，增強(qiáng)公眾參與能力。危機(jī)爆發(fā)時(shí)，公眾良好的安全意識(shí)和較高的應(yīng)對(duì)危機(jī)能力，有助于減少危機(jī)帶來(lái)的損失。公民科學(xué)素質(zhì)是公眾參與政府危機(jī)管理的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)科學(xué)素質(zhì)的提高可以使公眾理性的決定采用什么樣的渠道和方式參與到?jīng)Q策的過(guò)程中。并且可以運(yùn)用一些技能方法進(jìn)行深入的討論參與，從而為自己行為負(fù)責(zé)的同時(shí)，也可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督。其次是加強(qiáng)公民政治素質(zhì)的培養(yǎng)。公民政治素質(zhì)的提高，可以使公眾參與遵守決策中基本的政治原則和規(guī)范，始終保證政策的質(zhì)量和公共性。最后公眾應(yīng)強(qiáng)化參與危機(jī)管理的責(zé)任意識(shí)。在應(yīng)對(duì)危機(jī)中，“公眾必須認(rèn)識(shí)到自己在政府危機(jī)管理過(guò)程中所肩負(fù)的具體責(zé)任，知道自己該如何配合和支持政府做好危機(jī)的管理工作”［6］。只有這樣才能使公眾參與政府危機(jī)管理具有針對(duì)性，不因能力不足產(chǎn)生盲目性。

（三）構(gòu)建有利于政府與公眾互動(dòng)的社會(huì)文化環(huán)境

任何一種制度、體制的建立和運(yùn)行都受到文化環(huán)境的影響。適應(yīng)性的文化環(huán)境會(huì)促使該制度良性發(fā)展，而落后的不相適應(yīng)的文化環(huán)境則會(huì)制約該制度的進(jìn)一步運(yùn)行和發(fā)展。因此，在公共危機(jī)管理中，政府與公眾互動(dòng)機(jī)制的建設(shè)實(shí)質(zhì)上是權(quán)力與權(quán)利良性互動(dòng)的機(jī)制建設(shè)。在這個(gè)過(guò)程中，培育有利于互動(dòng)機(jī)制的社會(huì)文化環(huán)境就至關(guān)重要?！肮妳⑴c需要一個(gè)健康、良好、穩(wěn)定的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境和言論空間，這就需要國(guó)家的宏觀政策的引導(dǎo)和有力措施，建設(shè)一個(gè)良好的公眾參與文化環(huán)境建設(shè)”［7］。一方面，政府需要通過(guò)制度設(shè)計(jì)來(lái)形成有利于各方互動(dòng)的環(huán)境建設(shè)；另一方面，社會(huì)各界也應(yīng)通過(guò)自身的努力積極參與到公共危機(jī)管理中，進(jìn)而建立一個(gè)共同參與的平臺(tái)，形成共同參與的態(tài)勢(shì)。完善信息傳播機(jī)制，保證信息暢通；科學(xué)利用信息，保證決策正確；及時(shí)獲取反饋，實(shí)施有效控制。［4］只有這樣，危機(jī)管理中政府與公眾的長(zhǎng)效互動(dòng)機(jī)制才有生長(zhǎng)的土壤和發(fā)展空間。

公共危機(jī)管理中，政府和公眾扮演著不同角色，即使居于主導(dǎo)地位的政府，也不能忽視甚至是排斥公眾的參與。公眾是政府危機(jī)管理中的參與者、監(jiān)督者和信息傳播者，有效彌補(bǔ)政府應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)的不足和缺陷。由于長(zhǎng)期以來(lái)形成的特殊文化，我國(guó)的公民社會(huì)還有待進(jìn)一步的發(fā)展。同時(shí)公眾參與政府危機(jī)管理和西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有較大的差距，存在許多不完善的地方，尤其是基于參與式治理理論，構(gòu)建我國(guó)危機(jī)管理中政府與公眾長(zhǎng)效的互動(dòng)機(jī)制還是一個(gè)必須長(zhǎng)期探索的課題。

［1］ 劉虹.我國(guó)政府危機(jī)管理中的公眾參與研究［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（4）：77.

［2］ 石路.政府公共決策與公民參與［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：269.

［3］ 沙勇忠，羅吉.危機(jī)管理中網(wǎng)絡(luò)媒體角色的三種分析模型［J］.蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（2）：11.

［4］ 劉乃中，賀劍.政府危機(jī)管理的新視角——通過(guò)組織傳播加強(qiáng)危機(jī)管理的若干思考［J］.前沿，2005（9）：162.

［5］ 張紅梅.協(xié)同應(yīng)對(duì)：公共危機(jī)管理中的公眾參與［J］.長(zhǎng)白學(xué)刊，2007（6）：71.

［6］ 漆國(guó)生.論公共危機(jī)管理中的公眾參與［J］.領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，2010（3）：82.

［7］ 王建立.論危機(jī)管理語(yǔ)境下公眾參與的環(huán)境建設(shè)［J］.前沿，2010（22）：66.