張戰(zhàn)勇 曾 茜

(內(nèi)蒙古財經(jīng)大學 公共管理學院，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010070)

一、政府公信力的內(nèi)涵界定

政府公信力是政府依賴于社會成員對其行政時的普遍性行為規(guī)范的認可而賦予的信任程度，并由此形成的默契約定的社會秩序。①作為一個衡量政府信用狀況和信用程度的概念，應(yīng)當從政府依法行政的程度、政府的民主化程度、公共政策的科學性和可行性、政府服務(wù)的程度、公務(wù)員的道德水平、政府的國際形象和政治地位等方面來評價政府的公信力。②

理論上，我們一般認為政府是一切合法化權(quán)力的集合體，其公信力與生俱來且名正言順。但是，隨著信息技術(shù)的成熟和普及，隨著經(jīng)濟體制改革以及由此而推動的社會轉(zhuǎn)型的逐步深入，經(jīng)濟、政治、文化、社會乃至人們的思想觀念發(fā)生了深刻的變化。公眾對政府的期望愈來愈高，同時政府轉(zhuǎn)型與變革的滯后性，導致公眾的期望與政府不能有效地滿足人們的期望之間形成了一對越來越突出的矛盾，政府公信力開始受到質(zhì)疑，特別是在危機管理中表現(xiàn)出的政府公信力缺失的現(xiàn)象愈來愈嚴重，更多人開始關(guān)注此問題。

二、危機管理中政府公信力缺失的表現(xiàn)

《小康》研究中心調(diào)查報告顯示2009年，公眾對政府的信任度又創(chuàng)新低。危機管理中政府公信力缺失的主要表現(xiàn)有以下幾點:

(一)公共服務(wù)供給不足

公共服務(wù)是任何政府需要為公眾提供的公共物品之一，具有非排他性、公共性、公平性等特點。目前，我國政府所能提供的公共服務(wù)與公眾的實際需求仍然存在不小的差異，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足、產(chǎn)品分配不夠均衡也不夠公平、基礎(chǔ)設(shè)施及社會保障服務(wù)體系建設(shè)相對滯后等情況，這在一定程度上造成了民生方面的矛盾和問題。這些問題的長期存在和積壓又很容易引發(fā)突發(fā)性事件。③

(二)危機管理機制不完善

2010年，清華大學“危機管理課題組”的一項報告中顯示:有67.6%的人對政府的危機管理現(xiàn)狀不滿意。公民普遍缺乏安全感，有近50%的調(diào)查對象認為政府的危機應(yīng)對體制存在缺陷，缺乏完善的危機管理機制。2010年在湖北石首發(fā)生的群體事件就是由于政府對突發(fā)事件處理不當從而導致政府公信力缺失，群眾不信任地方政府，以此事件為爆發(fā)點，引發(fā)事件之外的因素，表達對政府行政的諸多不滿。公眾通過手機或者網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代化信息平臺來傳播信息、散布謠言，利用民眾盲從心理，鼓動更多民眾參與，甚至做出了沖擊政府機關(guān)和打、砸、搶、燒等違法犯罪行為。2012年的“毒膠囊”事件、“表哥”事件的處理不當，導致地方政府飽受詬病，從而出現(xiàn)危機事件。這些事件充分說明地方政府的危機管理機制不夠完善。

(三)政府行為失信，透明度不夠

政府是有特定行為過程的，我國當前政府行為過程中存在一定的失信情況。近些年來，公共危機事件日益頻發(fā)，這些事件發(fā)生的根源很大程度在于政府行為失信。例如“躲貓貓”、“表哥”、“我反正是信了”、“郭美美”等熱詞在網(wǎng)絡(luò)和社會上被瘋傳，公眾對相關(guān)部門的非議聲勢浩大，都說明公眾期待政府給出真相。然而政府部門回避矛盾，始終不能夠透明、公開的發(fā)布相關(guān)信息，給出令人難以置信的結(jié)論，致使問題嚴重化，喪失政府公信力。

(四)腐敗現(xiàn)象嚴重

據(jù)統(tǒng)計，近五年(2007年11月－2012年2月)，全國基層紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案51.85萬件，占同期立案總數(shù)的88%;處分54.03萬人，占同期處分人數(shù)的86.8%?！皺?quán)利尋租”現(xiàn)象嚴重，涉案金額巨大，社會影響惡劣。使群眾認為腐敗難以根治，對反腐失去了信心。一些地方政府官員為了謀取不正當利益，不講誠信，弄虛作假，濫用權(quán)力，漠視公民利益，嚴重損害了政府公信力。

(五)法律不完善，政府依法行政程度不足

隨著《公務(wù)員法》《行政許可法》等相關(guān)法律的推出，我國的法制建設(shè)取得了較大成就。但很多法律規(guī)范還存在著缺位的情況，比如信息公開、突發(fā)事件應(yīng)急管理等需要制定并完善的法律法規(guī)。同時，一部分公務(wù)員和官員依法行政意識淡薄，缺乏法律素養(yǎng)，有法不依，執(zhí)法不嚴，違法不究的現(xiàn)象普遍存在。濫用權(quán)力行為屢見不鮮，以罰代法，以紀律處分代替法律制裁，漠視法律尊嚴。政府行政時因人而異，因事而異，朝令夕改。社會的公平性和公正性下降，公眾無所適從，政府公信力也受到削弱。另外，由于行政責任追究制度不明確，使一些政府部門及公務(wù)員的違法行政行為不能得到應(yīng)有的懲罰，淡化了部分公務(wù)員的責任意識。④導致一些地方政府在社會公眾心中缺乏應(yīng)有的權(quán)威性。

三、政府公信力缺失的原因分析

(一)政府自身因素

危機管理中，政府對于自利性的考慮、執(zhí)政理念的滯后、行政體制的缺陷等都會導致政府公信力缺失。特別是地方政府過于追求政績，甚至與民爭利，將企業(yè)與公眾擺在了不平等的競爭位置上，導致民怨沸騰⑤。公共政策在執(zhí)行過程中存在地域性差異、時期性差異。公共政策的穩(wěn)定性和連續(xù)性不夠使政府失信于民。

政府官員行為不當，腐敗現(xiàn)象存在的范圍廣、跨度大，涉及到了各個領(lǐng)域，各個行業(yè)。群眾自然會認為腐敗已經(jīng)滲透到政府的各個角落，很難對政府產(chǎn)生信任感。政府官員能力不足和公共精神缺失，導致“無作為”、“亂作為”和“不作為”現(xiàn)象嚴重，致使公信力缺失。

(二)社會因素

目前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型時期。在這個時期所進行的改革在世界范圍內(nèi)并沒有范例可循。因此，在對新的未知事物的探索過程中，就難免會有這樣或那樣的缺陷及問題。比如利益分配、貧富差距，民生等問題，特別是一些“權(quán)錢交易”現(xiàn)象導致公眾很容易將這一情緒轉(zhuǎn)嫁到政府身上;一些政府官員借助公共權(quán)力在市場經(jīng)濟活動中進行尋租，給腐敗滋生蔓延提供了環(huán)境。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，各種信息能夠迅速傳播，公民的無序參與讓危機事件的突發(fā)性加強，頻率增大，危機管理更加困難。

(三)公民自身因素

公民的從眾心理，容易造謠、信謠、傳謠。在突發(fā)事件發(fā)生后，部分公民自身素質(zhì)不高導致一些在不了解事實真相前提下就傳播與事實不相符的言論，故意損壞政府形象。另外，小部分公民在一些合理訴求無法實現(xiàn)時，出于對社會現(xiàn)狀的不滿，產(chǎn)生對政府的仇恨心理。

近些年，我國公民的權(quán)利意識快速覺醒，已經(jīng)不僅僅滿足于單方面的物質(zhì)發(fā)展，更加向往政治生活、社會環(huán)境質(zhì)量、自我表達和自我實現(xiàn)等價值追求。⑥但處于社會轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時期的政府，亟需解決的是流動人口、社會治安、環(huán)境惡化、失業(yè)、健康、交通等層出不窮的問題，這就造成政府提供公共物品和公共服務(wù)的能力與公眾的期望值之間的差距不斷擴大，公眾產(chǎn)生心里落差感而對政府的不信任使得政府公信力下降。

(四)文化因素

自秦朝以來，我國的政府都是集立法、行政、司法大權(quán)于一身的萬能政府。政府權(quán)力至高無上，輻射范圍過大，在一定程度上抑制了社會自我治理的空間和實現(xiàn)能力。存在公權(quán)行使不透明，暗箱操作行為。同時，部分官員難以根除萬能政府情結(jié)，時至今日，部分政府官員頭腦中還依然存在著“民可使由之，不可使知之”的錯誤認識，降低了政府公信力。

(五)監(jiān)督機制因素

失去了監(jiān)督的權(quán)力必然導致權(quán)力的濫用，最終走向腐敗。我國當前的法律制度不夠完善，特別是問責監(jiān)督機制的不健全。國家權(quán)力機關(guān)對非法行政行為的監(jiān)督尚停留在事后匯報、人大代表一般性巡視、開會期間質(zhì)詢等方式上，對行政機關(guān)的活動并無多大的約束力，尤其是對公務(wù)員的具體行政行為的監(jiān)督極為有限。對違法行政行為“不問不責”、“問而不責”、“責后再犯”等現(xiàn)象導致政府官員服務(wù)宗旨觀念淡漠、對群眾的安危冷暖漠不關(guān)心、工作方法簡單粗暴，大大傷害了公眾感情，最終影響了政府公信力。

四、提升政府公信力的對策

(一)加強政府績效評估，增強危機管理能力

政府績效，不僅是政府提供公共物品和公共服務(wù)能力優(yōu)劣的一個標準，而且是反映政府公信力的一個尺度。因此，提高政府的公信力就需要加強政府績效評估考核機制，要增強危機管理能力，要轉(zhuǎn)變政府管理思路，積極推動政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，進而建立健全政府績效評價體系，推動政府誠信機制建設(shè)。政府官員應(yīng)該提高職業(yè)道德修養(yǎng)及工作責任感，加強道德建設(shè)，使其認識到自身的言行對于政府公信力建設(shè)的重要作用。

政府應(yīng)當防患于未然，要制定應(yīng)急管理預(yù)案，建立健全各項應(yīng)急管理機制，轉(zhuǎn)變危機管理理念，強化危機管理職能，不斷提高政府危機管理的能力。⑦政府應(yīng)該在處理突發(fā)事件中把維護和落實公眾利益作為第一出發(fā)點，爭取公眾支持與配合。

(二)增強政府管理的透明度，完善行政問責制

政府公信力的流失不僅與政府自身能力有關(guān)，同時還受公眾主觀認知的影響。也就是說，完善行政問責，鼓勵社會監(jiān)督，建設(shè)透明政府，一定會增強公眾對政府行政的主觀認同，這是提高政府公信力的重要手段。這就需要大力推進政府信息公開，建立信息收集反饋制度，積極推動電子政務(wù)建設(shè)，健全網(wǎng)上輿論引導機制，保證公民的知情權(quán)，增強政府工作的透明度。讓社會公眾自下而上地透視政府行為，積極參與配合政府管理。暢通公眾輿論通道，建立政府與民眾的互動回應(yīng)機制，加強公眾對公共政策的認同感和對國家的信任感，提高政府公信力。

(三)深化行政體制改革，擴大社會主義民主

推進政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，就需要深化行政體制改革，擴大社會主義民主?！靶≌?，大社會”的轉(zhuǎn)變，需要政府的轉(zhuǎn)變，也需要公眾的轉(zhuǎn)變。從他治到自治不能一蹴而就，需要一個過程。需要政府和公眾都付出努力。政府需要優(yōu)化結(jié)構(gòu)，將以人為本理念滲透到管理的各個環(huán)節(jié)，打造勤政政府。特別是當突發(fā)公共事件發(fā)生時要以廣大人民利益為根本。培養(yǎng)公眾平等、自治、參與、合作的公共精神。增強民主參與性，提高政府公信力。

(四)強化依法行政觀念，打造民主法治政府

法治社會要求政府依法行政，公眾要求塑造民主法治政府。建設(shè)民主法治政府也是現(xiàn)代民主政治的基本要求。⑧政府應(yīng)該盡快修改政府組織法，依法明確中央政府和地方各級政府的職責權(quán)限，使各級政府職責權(quán)利法定，行使權(quán)力有據(jù)可依。

首先，政府應(yīng)該不斷完善社會管理法律體系，避免文件和領(lǐng)導行為超越法律的情況，使公眾對法律和制度的自覺信仰。其次，政府應(yīng)該依法行政，嚴格實施行政執(zhí)法責任制，將政府的職、權(quán)、步驟、方式、手段等納入國家法律、法規(guī)的范圍之內(nèi)。第三，政府應(yīng)該完善行政問責、追究制度，保證政府在行使法律賦予的自由裁量權(quán)時，必須符合法律，做到合情合理和客觀適度。

五、結(jié)論

綜上分析，探究重塑提升政府公信力的方法與對策，成為保證中國特色社會主義長盛不衰的迫切要求，同時這也將成為一個值得更多學者去努力研究的非常復雜、困難、長期的課題。我國政府公信力的缺失受自身、社會、文化等因素的影響，政府公信力的重塑與提升要靠各級政府堅持不懈地努力完善自身制度建設(shè)、應(yīng)急處變能力建設(shè)、民主法制建設(shè)等，做到言必信，行必果。

[注釋]

① http://baike.baidu.com/view/1866358.htm.

② 陳潮升，等.政府信用的評價標準、現(xiàn)狀及對策探析[J].四川行政學院學報，2006，(1).

③ 王曉蕓.突發(fā)公共事件中的政府公信力建設(shè)[J].求實，2011，(1).

④ 高衛(wèi)星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國行政管理，2005，(7).

⑤ 丁雪融.地方政府公信力缺失的現(xiàn)象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

⑥ 武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008，(5).

⑦ 周紅，艾太強.公共危機管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑[J].西北師大學報，2011，(7).

⑧ 孟財，華建寶.淺析轉(zhuǎn)型深化期政府公信力的重塑[J].寧波廣播電視大學學報，2011，(2).

[1]龔培興.政府公信力:理念行為與效率的研究視角[J].中共中央黨校學報，2003，(8).

[2]劉毅.從非典引發(fā)的心理恐慌看政府公信力的重要性[J].廣州社會主義學院學報，2003，(12).

[3]《小康》研究中心.信用最差和最好的時代2008－2009.中國信用小康指數(shù)[J].小康，2009，(8).

[4]王曉蕓.突發(fā)公共事件中的政府公信力建設(shè)[J].求實，2011，(1).

[5]馬月蟬，楊東曙.從政府官員看我國政府公信力問題[J].法制與社會，2011，(3).

[6]楊靜嫻.公共危機治理中政府公信力的缺失與重塑[J].鄭州大學學報，2011，(9).

[7]高衛(wèi)星.試論地方政府公信力的流失與重塑[J].中國行政管理，2005，(7).

[8]丁雪融.地方政府公信力缺失的現(xiàn)象及原因的分析[J].湘潮，2010，(2).

[9]武曉峰.近年來政府公信力研究綜述[J].中國行政管理，2008，(5).

[10]周紅，艾太強.公共危機管理狀態(tài)下地方政府公信力的重塑[J].2011，(7).

[11]孟財，華建寶.淺析轉(zhuǎn)型深化期政府公信力的重塑[J].寧波廣播電視大學學報，2011，(2).