○ 鄧 曉

（華中科技大學經濟學院 湖北 武漢 430074）

一、我國國防科技工業(yè)組織管理模式的變遷過程

新中國的國防科技工業(yè)是在“一窮二白”的基礎上建立起來的。經過60多年的艱苦奮斗，我國國防科技工業(yè)經歷了一個從小到大、由弱到強的發(fā)展過程，取得了一系列的成就，鞏固了我國的大國地位和在國際舞臺上的影響力。在這個發(fā)展過程中，國防科技工業(yè)組織管理模式大致經歷了以下幾個階段。

第一階段：“軍民結合”的萌芽階段（1949—1977年）。1950年4月，中央在重工業(yè)部下面設立兵工辦公室，國防工業(yè)從中央軍委劃歸政務院管理，國防工業(yè)從軍事系統(tǒng)走向國民經濟大系統(tǒng)，這為國防工業(yè)走“軍民結合”的發(fā)展道路首開先河。第二階段：初步建立起“軍民結合”的管理模式（1978—1989年）。1978年以后，國防科技工業(yè)按照改革開放的方針，積極探索軍民結合、以民養(yǎng)軍的新路子。但從總體上看，國防工業(yè)的基本體制并未得到根本改變。第三階段：“軍民結合”管理模式的調整階段（1990—1997年）。該階段中央軍委提出實現(xiàn)我軍由數(shù)量規(guī)模型向質量效能型、由人力密集型向科技密集型轉變。這些關系戰(zhàn)略全局的科學決策，為國防科技工業(yè)管理體制改革確定了新的目標。第四階段：“軍民結合”管理模式的進一步完善階段（1998年至今）。按照黨的十五大做出的“建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的國防工業(yè)運行機制，逐步更新武器裝備”的戰(zhàn)略部署，以1998年開始的國務院機構改革為序幕掀起了國防科技工業(yè)歷史上力度最大的一次改革。

二、我國國防科技工業(yè)組織管理模式的現(xiàn)狀

黨的十七大以后，我國的國防科技工業(yè)在科學發(fā)展觀的指導下又進行了新一輪的國防工業(yè)組織管理體制改革。黨的十七大強調“必須站在國家安全和發(fā)展戰(zhàn)略全局的高度，統(tǒng)籌經濟建設和國防建設，在全面建設小康社會進程中實現(xiàn)富國和強軍的統(tǒng)一”，還明確提出要“調整改革國防科技工業(yè)體制和武器裝備采購體制，提高武器裝備研制的自主創(chuàng)新能力和質量效益，建立和完善軍民結合、寓軍于民的武器裝備科研生產體系、軍隊人才培養(yǎng)體系和軍隊保障體系，堅持勤儉建軍，走出一條中國特色軍民融合式發(fā)展路子”。

在十七大關于實行大部門體制的改革構想指導下，國家決定成立工業(yè)和信息化部，不再保留國防科工委和信息產業(yè)部，并在工業(yè)和信息化部建制下設立國家國防科技工業(yè)局。原國防科學技術工業(yè)委員會組織協(xié)調武器裝備科研生產的重大事項、保障軍工核心能力建設等職責以及原信息產業(yè)部軍工電子管理職責劃給國防科技工業(yè)局。為了更好地貫徹十七大精神，國防科工局正在制定措施，落實“三定”方案，積極適應新的管理體制，按照縮短戰(zhàn)線、突出重點的原則，邊調整邊建設，盡快建立符合武器裝備建設規(guī)律、反映社會義市場經濟要求、與新的管理體制相適應的制度體系和運行機制。

國防科技工業(yè)局對國防工業(yè)實施管理職能，其管理對象也將從主要面向國防工業(yè)轉變?yōu)槊嫦蛉鐣袚淦餮b備科研生產任務的所有企事業(yè)單位,具體職責有：研究擬訂國防工業(yè)和軍轉民發(fā)展的方針、政策和法律、法規(guī)；制定國防工業(yè)及行業(yè)管理規(guī)章；組織國防工業(yè)的結構布局、能力優(yōu)化調整工作；組織國防工業(yè)實施戰(zhàn)略性重組；研究制定國防工業(yè)的研發(fā)、生產、固定資產投資及外資利用的年度計劃；組織協(xié)調國防工業(yè)的研發(fā)、生產與建設，以確保軍備供應的需求；擬訂核、航天、航空、船舶、兵器工業(yè)的生產和技術政策、發(fā)展規(guī)劃、實施行業(yè)管理；負責組織管理國防工業(yè)的對外交流與國際合作。

地方國防工業(yè)管理機構是國防工業(yè)兩級政府管理體制的組成部分。盡管多年來管理體制改革頻繁進行，機構設置形式不斷變化，管理職能及權限劃分多次調整，但國防工業(yè)兩級政府管理的體制始終沒變。中央機構改革以后，大多數(shù)地方在機構改革中也以不同形式保留了國防工業(yè)管理機構，并對其職能加以調整。改革后的各地方國防工業(yè)管理機構的主要職責是：統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)國防工業(yè)經濟的發(fā)展，協(xié)助國防科技工業(yè)局開展組織、協(xié)調、監(jiān)督、檢查工作，為本地區(qū)國防工業(yè)企業(yè)單位改革發(fā)展服務。

三、我國現(xiàn)行國防科技工業(yè)組織管理模式的問題與矛盾

1、管理結構方面的矛盾和問題

一是多頭管理。軍隊、政府、集團公司對具體軍工企事業(yè)單位、民口單位都有管理權，只不過側重點不同而已?？傃b備部受中央軍委領導，根據(jù)部隊裝備需求，直接就軍品采購科研生產計劃、立項等方面對口具體軍工單位和民口單位，同時在業(yè)務上指導各軍種裝備部，而各軍種裝備部也可以根據(jù)需要直接對口具體軍工單位和民口單位。國防科技工業(yè)局受國務院領導，在業(yè)務上指導地方國防科技工業(yè)單位，同時在軍品科研生產基礎建設投資等方面對口各軍工集團總公司。當然這種供需兩條線的管理模式在好的制度下能夠很好地發(fā)揮其工作效能，但是如果兩個管理部門存在的管理權限的交叉和管理職能的重疊不能有效地進行工作分擔，那么這種管理模式則無法在實際工作中發(fā)揮其最大效應。

二是政企不分。各軍工集團公司對所屬軍工企事業(yè)單位實行全方位管理。各軍工集團總公司資產所有權在國家國資委，干部管理權在中央組織部。地方國防科工委辦在省、直轄市、自治區(qū)政府領導下，對轄區(qū)內地方軍工單位、民口單位，以及在轄區(qū)內各軍工集團公司所屬單位進行行業(yè)指導和行業(yè)管理。

三是軍民分立、行業(yè)分立、條塊分立，缺乏有效的協(xié)調與合作，更缺少總體規(guī)劃、整體協(xié)調和頂層設計。這種組織管理模式在進行單一或專門武器裝備生產時有其特定的優(yōu)勢，但是這勢必導致其在進行系統(tǒng)性武器研發(fā)和生產方面面臨不足，特別是無法滿足整個武器裝備系統(tǒng)發(fā)展的需要。

2、管理職能配置方面的矛盾和問題

當前位于我國國防科技工業(yè)主體地位的大軍工集團公司由于在“干部管理、資產管理、人事管理”等方面存在職能缺失，國有軍工集團公司“管人、管事、管資產”的權力仍然由多個部門分別管理，缺乏必要的監(jiān)督、制約手段，因而事實上存在著指揮不靈、行政失效的問題。且軍隊（主要是總裝備部和各軍種裝備部）與政府間、軍工集團公司與政府間職責關系仍未理順。比如，在軍品投資與計劃管理體制上，尚未完全擺脫計劃按所屬關系下達，任務按所屬關系組織實施，條件保障建設實行所屬關系投資的管理模式。國防經濟主管部門從保密性和政治性的要求出發(fā)，往往習慣于用行政指導手段管理國防科技工業(yè)，不僅對所屬企業(yè)事業(yè)單位管得過多過死，而且使國防建設系統(tǒng)成為一個對外對內封閉的系統(tǒng)。這種封閉狀態(tài)既不利于進行高效的社會分工協(xié)作，也不利于建立軍民結合、軍民兼容的國防科技工業(yè)體制。

自1978年明確軍工企事業(yè)單位實行“部省雙重領導、以部為主”以來，各地國防科技工業(yè)局受省委、省政府的委托，一直沿襲對所轄地區(qū)軍工企事業(yè)單位的管理界定在“以部為主”的行業(yè)管理范疇，事實上只有“協(xié)調服務”的職責，卻沒有具體的行政行為，因而各地國防科技工業(yè)局的工作積極性都不高。這也是許多省、直轄市、自治區(qū)迄今為止沒有設置獨立建制的國防科技工業(yè)管理機構的主要原因。

3、管理規(guī)則方面的矛盾和問題

目前我國對軍品科研生產管理主要采取嚴格的“三證”制度，即軍品科研生產許可證、軍工保密資格認證、質量保障體系認證。具體實施的管理制度有準入許可制度、保密制度、計量制度、標準化制度、知識產權保護制度、技術狀態(tài)管理制度、質量體系認證、產品認證制度、軍代表驗收制度、產品定型和鑒定制度等。在制度設計方面，目前最主要的問題是，還沒有明確規(guī)范軍品市場如何對民口單位開放的制度，其各種管理規(guī)則實施主體尚未完全包括民口有關單位。這也是推進軍轉民、建立寓軍于民國防科技工業(yè)新體系的一大障礙。

4、我國國防科技工業(yè)自主創(chuàng)新能力受到限制

不同于歐美國家國防科技工業(yè)的大專業(yè)領域組織形式，我國國防科技工業(yè)是以行業(yè)劃分的，形成了以航空、航天、船舶、核、兵器和電子軍工集團為核心的科技創(chuàng)新體系。而在計劃經濟體制下形成的軍品科研生產布局相對分散、專業(yè)設置重復過多、資源配置不合理的原有格局沒有得到根本性轉變。由于戰(zhàn)線長和投入不足，國防科技工業(yè)基礎薄弱，技術創(chuàng)新能力差，高技術武器裝備研制生產能力不足，一般產品生產能力過剩，很不適應新時期武器裝備建設和社會主義市場經濟的要求。

這種行業(yè)布局模式對基礎研究的統(tǒng)籌規(guī)劃是極為不利的。例如，先進材料和電子裝備幾乎各大行業(yè)集團內部都在做，研發(fā)力量低水平重復，而且資料相互封鎖，形成惡性競爭。鑒于此，本文認為國防基礎性技術研發(fā)工作應該由國防部門統(tǒng)籌規(guī)劃，而本行業(yè)特有的技術研發(fā)就放在集團內部的科研機構進行，這樣才能集中力量辦大事。

四、結論

縱觀我國國防科技工業(yè)組織管理模式的現(xiàn)狀和原因，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，要求我們繼續(xù)推進改革開放，把改革創(chuàng)新精神貫徹到國防科技工業(yè)發(fā)展的各個環(huán)節(jié)；要求我們繼續(xù)大力推進經濟結構戰(zhàn)略性調整，更加注重提高自主創(chuàng)新能力，提高軍工經濟整體素質和國際競爭力；要求我們切實加強國防基礎科研，提高國防科技研究設計、工藝制造、試驗驗證的基礎保障能力，突破共性、基礎性關鍵技術，增強對高新技術武器裝備發(fā)展的技術推進能力；要求我們加快轉變經濟發(fā)展方式，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，加快信息化與工業(yè)化融合，促進工業(yè)由大變強，振興裝備制造業(yè)；要求我們以進一步轉變政府職能為核心深化體制改革和機制創(chuàng)新，在正確定位、有效運行的基礎上，形成涵蓋特殊性管理要求的制度創(chuàng)新和模式創(chuàng)新，在加快向公共管理型政府轉變的進程中，建設具有中國特色的國防科技工業(yè)管理體制。

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