○李 晶 何中兵

（1、湖北省土壤肥料工作站 湖北 武漢 430000；2、哈爾濱工業(yè)大學(xué)（威海）管理學(xué)院 山東 威海 264200）

一、引言

早在1900年，美國(guó)學(xué)者古德諾就提出了政治與行政兩分法。他認(rèn)為不論政策是什么結(jié)構(gòu)，政府的功能可以分為兩大類，（政治）意愿的表達(dá)和政治意愿的執(zhí)行，政治意愿的表達(dá)構(gòu)成了公共政策的主要內(nèi)容，而政治意愿的執(zhí)行形成了對(duì)公共政策活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的管理過(guò)程。順理成章的命題是公共政策的基本作用在于對(duì)公共政策管理過(guò)程進(jìn)行制度性界定。但是在國(guó)內(nèi)外公共學(xué)教材與研究文獻(xiàn)中還沒(méi)有對(duì)公共政策、公共政策活動(dòng)與公共管理三個(gè)容易混淆卻又相互區(qū)別的概念進(jìn)行明確的闡述，對(duì)于公共政策的價(jià)值也是眾說(shuō)紛紜，因此有必要對(duì)公共政策的特點(diǎn)與構(gòu)成要素進(jìn)行系統(tǒng)分析，對(duì)公共政策的價(jià)值進(jìn)行客觀的判斷。

二、公共政策的特點(diǎn)分析與要素界定

西方學(xué)者對(duì)于公共政策的研究始于20世紀(jì)50年代，對(duì)于公共政策內(nèi)涵與外延的揭示是一個(gè)漸進(jìn)演變的過(guò)程。哈羅德·拉斯威爾和阿拉伯罕·卡普勒認(rèn)為公共政策是規(guī)范價(jià)值和實(shí)踐的程序，是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。這種定義突出了公共政策的計(jì)劃職能和對(duì)公共政策管理活動(dòng)的指導(dǎo)作用。威廉·詹金斯認(rèn)為：公共政策是由政治主體或團(tuán)體主體在特定的情境中制定的一組相關(guān)聯(lián)的決策，包括目標(biāo)選擇、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段，這些政策原則上都是力所可及的。這一定義在界定制定公共政策的主體、認(rèn)可主體行為范圍以及公共政策的計(jì)劃職能的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出了實(shí)施公共政策的約束條件，從而揭示了制定公共政策需要遵循的客觀性以及對(duì)環(huán)境的依賴性。弗雷德·福洛霍克指出，公共政策在一般意義上是指調(diào)和沖突或合作的行為模式。這一定義來(lái)源于行為科學(xué)，突出了公共政策指導(dǎo)公共管理活動(dòng)的一般意義是調(diào)和沖突與合作，這樣賦予了公共政策對(duì)于公共管理活動(dòng)的動(dòng)態(tài)指導(dǎo)意義。臺(tái)灣學(xué)者武啟元?jiǎng)t認(rèn)為公共政策是由具有立法權(quán)制定、由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。這一定義強(qiáng)調(diào)了公共政策執(zhí)行的制度基礎(chǔ)。

公共政策具有豐富的內(nèi)涵與外延，正如公共政策創(chuàng)始人拉斯韋爾所言：公共政策是關(guān)于民主的學(xué)問(wèn)，它涉及個(gè)人的選擇，必須以民主體制為前提；公共政策的哲學(xué)基礎(chǔ)是實(shí)證主義，必須使用數(shù)學(xué)公式和實(shí)證數(shù)據(jù)建立起可檢驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)理論；公共政策是對(duì)時(shí)間和空間都敏感的科學(xué)，即它選擇的政策分析模型必須在時(shí)間和空間上加以明確地記錄；公共政策具有跨學(xué)科的特點(diǎn)，它要依靠政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)等學(xué)科的知識(shí)來(lái)確立自己嶄新的學(xué)術(shù)體系；公共政策是一門需要學(xué)者和政府官員共同研究的學(xué)問(wèn)，后者的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)對(duì)于政策科學(xué)的發(fā)展具有重大意義；政策科學(xué)必須有“發(fā)展構(gòu)建”的概念，它以社會(huì)的變化為研究對(duì)象，所以必須建立起動(dòng)態(tài)的模型。政策科學(xué)具有區(qū)別于其他學(xué)科的三個(gè)特點(diǎn)：跨學(xué)科的觀察視角和情景設(shè)定；明確的問(wèn)題導(dǎo)向；清晰的價(jià)值規(guī)范表述。

依據(jù)各個(gè)時(shí)期不同學(xué)者對(duì)于公共政策的內(nèi)涵與外延的界定，理解公共政策的要素可以歸納總結(jié)為：公共政策、公共政策活動(dòng)與公共政策管理是三個(gè)相互聯(lián)系又相互區(qū)別的范疇，政府部門是從事公共政策活動(dòng)的主體，公共政策目標(biāo)以解決社會(huì)問(wèn)題為取向存在價(jià)值導(dǎo)向，公共政策體現(xiàn)委托代理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共政策的目標(biāo)所采用的手段需要體現(xiàn)科學(xué)性與合理性，公共政策過(guò)程包括公共政策的制定、公共政策的執(zhí)行與公共政策的評(píng)估三方面的內(nèi)容。

三、公共政策的要素分析

1、公共政策、公共政策活動(dòng)與公共政策管理辨析

公共政策是對(duì)公共政策活動(dòng)所做的制度性界定，屬于制度的一種，其中包含制定、執(zhí)行、評(píng)估公共政策的程序與方法、公共政策的目標(biāo)與手段等內(nèi)容。公共政策活動(dòng)是指制定、執(zhí)行和評(píng)估公共政策的過(guò)程以及在這些過(guò)程中與公共政策活動(dòng)過(guò)程與結(jié)果具有利益關(guān)系的個(gè)體與群體之間的相互作用。公共政策管理則是依據(jù)公共政策的制度性界定對(duì)于公共政策活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與控制的過(guò)程。公共政策產(chǎn)生于公共政策活動(dòng)中之中，并對(duì)公共政策的執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程起計(jì)劃和約束作用，公共政策管理是公共政策主體依據(jù)公共政策給出的制度性界定對(duì)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)過(guò)程中的各種公共政策活動(dòng)進(jìn)行的過(guò)程控制與領(lǐng)導(dǎo)的行政職能。公共政策的本質(zhì)作用在于指導(dǎo)公共政策管理約束公共政策活動(dòng)。

2、公共政策活動(dòng)的主體與客體

公共政策活動(dòng)的主體可以分為三大類：制定公共政策的主體、執(zhí)行公共政策的主體和評(píng)估公共政策的主體。公共政策的客體是依據(jù)主體意愿，為了有效實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者的公共目標(biāo)而進(jìn)行的對(duì)象選擇，是指為了提高公共政策的社會(huì)價(jià)值和公共管理活動(dòng)的有效性對(duì)影響產(chǎn)生公共政策和從事公共管理活動(dòng)的諸要素進(jìn)行制度性界定的對(duì)象，其中包括制定公共政策的決策機(jī)制與法定程序、公共政策的目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段、執(zhí)行公共政策的約束條件與制度基礎(chǔ)、制定公共政策的主體與環(huán)境之間的聯(lián)系等。

3、公共政策過(guò)程及其影響要素

公共政策過(guò)程可以分為制定公共政策、執(zhí)行公共政策和評(píng)估公共政策三大階段。公共政策的制定過(guò)程是公共政策主體決定解決或不解決某一特定問(wèn)題或事情的整個(gè)過(guò)程。是公共政策主體意愿和實(shí)現(xiàn)方式的表達(dá)過(guò)程。理想的公共政策的形成過(guò)程是與公共政策執(zhí)行過(guò)程與結(jié)果存在利益關(guān)系的各利益相關(guān)者相互博弈而形成均衡的結(jié)果。影響這一過(guò)程的主要因素有公共政策制定主體、利益相關(guān)者進(jìn)行博弈的制度基礎(chǔ)、決策信息質(zhì)量、決策方法、公共政策得以發(fā)揮作用的環(huán)境假設(shè)。公共政策的執(zhí)行過(guò)程是公共政策主體的意愿或公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，是在公共政策的指導(dǎo)下進(jìn)行的公共管理活動(dòng)在時(shí)間與空間上的延續(xù)。影響這一過(guò)程的主要因素有：業(yè)已產(chǎn)生的公共政策的質(zhì)量、從事公共管理活動(dòng)的管理人員的價(jià)值與風(fēng)險(xiǎn)偏好以及從事公共管理活動(dòng)的素質(zhì)、公共政策的利益相關(guān)者與公共管理者之間委托代理制度。公共政策的評(píng)估是指從事公共政策管理活動(dòng)的機(jī)構(gòu)組織相關(guān)人員依據(jù)公共政策中界定的目標(biāo)與手段等內(nèi)容對(duì)公共政策活動(dòng)產(chǎn)生的結(jié)果和價(jià)值進(jìn)行評(píng)價(jià)并為調(diào)整公共政策內(nèi)容與執(zhí)行過(guò)程提供反饋信息的活動(dòng)。公共政策的評(píng)估過(guò)程是公共政策過(guò)程中必不可少的一個(gè)環(huán)節(jié)，是驗(yàn)證公共政策的正確性并測(cè)評(píng)公共政策活動(dòng)的有效性的重要手段。

四、公共政策的價(jià)值與實(shí)現(xiàn)路徑探討

1、公共政策的價(jià)值分析

馬克思指出：“價(jià)值這個(gè)普遍的概念是從人們對(duì)待滿足他們需要的外界事物的關(guān)系中產(chǎn)生的”，是“人們對(duì)人的需求的關(guān)系的物的屬性”。公共政策雖然不同于馬克思分析的價(jià)值載體：商品，但是作為一種公共品，公共政策同樣具有價(jià)值和使用價(jià)值兩種屬性。公共政策的產(chǎn)生是公共政策的制定主體收集、整理、分析決策信息并在一定的制度框架下依照利益相關(guān)者的意愿進(jìn)行動(dòng)態(tài)博弈的結(jié)果并能指導(dǎo)公共政策管理職能約束公共政策活動(dòng)，因此公共政策本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值。當(dāng)管理者依據(jù)公共政策對(duì)社會(huì)系統(tǒng)實(shí)施有效治理時(shí)，公共政策的價(jià)值表現(xiàn)為一些從事公共管理的基本功能。公共管理的基本功能主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：配置經(jīng)濟(jì)資源的導(dǎo)引功能、平衡社會(huì)系統(tǒng)的調(diào)控功能、體現(xiàn)公平原則的分配功能。在轉(zhuǎn)型社會(huì)中和應(yīng)急狀況下公共政策活動(dòng)的還包括一些特殊功能：穩(wěn)定社會(huì)、促進(jìn)變革、應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等。公共政策的價(jià)值是與公共管理的基本功能緊密聯(lián)系的，當(dāng)公共政策可以為公共管理提供有效制度支持時(shí)，我們說(shuō)公共政策具有較高的價(jià)值與使用價(jià)值，否則具有較低的價(jià)值與使用價(jià)值。

2、實(shí)現(xiàn)公共政策社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的路徑探討

如何提高公共政策價(jià)值實(shí)現(xiàn)過(guò)程的效能與效率，經(jīng)濟(jì)學(xué)家或政治經(jīng)濟(jì)學(xué)家從公平和效率的角度進(jìn)行了分析，并認(rèn)為分配問(wèn)題是核心，正如德博拉·斯通所言“分配問(wèn)題是公共政策的核心問(wèn)題，無(wú)論分配涉及的是貨物還是服務(wù)、是財(cái)富還是收入、是健康還是疾病、是機(jī)會(huì)還是失利”。這一觀點(diǎn)是毋庸置疑的，但是對(duì)于復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)而言，公平與效率是一對(duì)很難權(quán)衡的矛盾，僅僅通過(guò)分配實(shí)現(xiàn)復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中公平與效率的平衡是不夠的。

公平與效率是公共政策制定主體在制定公共政策過(guò)程中所必須遵循而又總是難以協(xié)調(diào)的一對(duì)矛盾，公平與效率原則必須貫穿于公共政策制定、執(zhí)行與評(píng)估的全過(guò)程。分配問(wèn)題是在公共政策主體經(jīng)過(guò)公共政策制定、執(zhí)行和評(píng)估過(guò)程之后對(duì)社會(huì)系統(tǒng)在公共政策的作用下所產(chǎn)生的社會(huì)財(cái)富的配置，對(duì)于分配問(wèn)題的研究只有對(duì)公共政策的全過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)的考察，并通過(guò)公共管理職能對(duì)公共政策活動(dòng)進(jìn)行有效的規(guī)制，分配問(wèn)題的公平與效率問(wèn)題才得以有效的體現(xiàn)。因此，公共政策的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)路徑必須從公共政策的使用價(jià)值分析入手，而從公共政策的產(chǎn)生、執(zhí)行與評(píng)估過(guò)程中考察公共政策諸要素，指導(dǎo)公共政策管理職能規(guī)制公共政策活動(dòng)是公共政策的使用價(jià)值，轉(zhuǎn)化視角進(jìn)行分析，提高公共政策質(zhì)量使之能通過(guò)有效指導(dǎo)公共政策管理活動(dòng)提高公共政策活動(dòng)的效益與效率是實(shí)現(xiàn)公共政策經(jīng)濟(jì)與社會(huì)價(jià)值的有效路徑。

五、結(jié)論

公共政策是一個(gè)邊緣性概念，涉及哲學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、心理學(xué)、行為學(xué)等多個(gè)學(xué)科，具有廣泛的內(nèi)涵與外延，其理論和實(shí)踐隨著社會(huì)環(huán)境的變化而不斷發(fā)展，鑒于理論的復(fù)雜性與實(shí)踐的具體性，充分理解、把握和運(yùn)用公共政策需要抓住公共政策的相關(guān)要素進(jìn)行系統(tǒng)的分析。公共政策、公共政策活動(dòng)與公共政策管理活動(dòng)具有細(xì)微的差別，公共政策過(guò)程包括公共政策的制定、執(zhí)行與評(píng)估三個(gè)連續(xù)的過(guò)程，公共政策主體對(duì)客體的選擇以及相互作用的過(guò)程中主體的價(jià)值導(dǎo)向以及決策與管理能力還有客體的科學(xué)性與合理性決定或影響著公共政策的實(shí)施效果。當(dāng)對(duì)于影響公共政策的要素進(jìn)行具體分析之后，公共政策的價(jià)值與使用價(jià)值便順理成章地被揭示出來(lái)：公共政策本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，其中消耗了相當(dāng)?shù)娜肆Y源和信息資源以及其他的實(shí)物資源，公共政策的價(jià)值由公共政策賴以產(chǎn)生和發(fā)揮作用的社會(huì)環(huán)境中的供給和需求關(guān)系決定，好的公共政策具有稀缺性；公共政策同時(shí)具有使用價(jià)值，它指導(dǎo)公共政策管理活動(dòng)規(guī)制公共政策活動(dòng)，提高公共政策的有效性。鑒于公共政策價(jià)值與使用價(jià)值的基本特征，實(shí)現(xiàn)公共政策價(jià)值的有效路徑只能是與公共政策使用價(jià)值相關(guān)的公共政策管理活動(dòng)，由于公共政策管理活動(dòng)是一個(gè)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)的過(guò)程，因此除了需要重視分配問(wèn)題的公平與效率外，對(duì)于影響公共政策實(shí)施效果與價(jià)值的任何要素均應(yīng)予以足夠的重視，否則公共與效率的平衡與實(shí)現(xiàn)就會(huì)呈現(xiàn)出顧此失彼的狀態(tài)。

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