○馬震宇

（安徽警官職業(yè)學院 安徽 合肥 230031）

一、反壟斷法實施過程中所存在的問題

在反壟斷法的實施過程中，行政機關和司法機關等公共主體無疑發(fā)揮著關鍵作用。隨著200 7年8月3 0日《反壟斷法》的正式出臺，以及新修訂的國務院“三定”規(guī)定、國務院印發(fā)的《國務院反壟斷委員會工作規(guī)則》等規(guī)定的陸續(xù)公布，我國目前的反壟斷機構已基本形成了“反壟斷委員會”和“反壟斷執(zhí)法機構”的雙層架構模式：“反壟斷委員會”具有聯(lián)席會議的性質，“反壟斷執(zhí)法機構”則負責具體執(zhí)法工作。雖然經過幾年多的發(fā)展和完善，我國的反壟斷執(zhí)法主體已日漸清晰。但在這幾年的實踐中，也暴露出了一些問題：姑且不討論反壟斷委員會、三大執(zhí)法部門與司法機關、行業(yè)監(jiān)管部門的協(xié)調問題，光是反壟斷委員會與三大執(zhí)法部門內部就有很多亟待解決的問題。

1、反壟斷執(zhí)法的配套措施建設有待加強

雖然反壟斷委員會及各部委都陸續(xù)出臺了一些《反壟斷法》的配套措施，但最核心的反壟斷指南離成熟出臺仍有待時日。我國《反壟斷法》僅8章5 7條規(guī)定，許多問題都需要在今后通過反壟斷指南加以明確和細化，為反壟斷執(zhí)法提供有效的指導。雖然目前反壟斷委員會已對“相關市場”等概念進行了界定，三部委也出臺了一系列配套措施，但諸如經營者集中審查程序、價格壟斷規(guī)制的工作程序、反壟斷委員會專家咨詢組工作機制等內部工作程序尚未建立；《反壟斷法》中出現的“沒有正當理由”、“不合理的高價”、“不合理的低價”等說法沒有具體界定；“濫用知識產權”等仍未加以明確。因此，如果反壟斷指南及其他配套措施不及時出臺，不但會增加執(zhí)法難度和成本，也容易給公眾形成一種自由裁量權過大的印象，從而影響反壟斷執(zhí)法的公信力。

2、反壟斷委員會的職能有待強化

根據《國務院反壟斷委員會工作規(guī)則》的規(guī)定，反壟斷委員會實際行使議事協(xié)調機構的職能，按照國務院的有關規(guī)定，事實上反壟斷委員會沒有編制，不是執(zhí)法機構，日常職能也是由商務部反壟斷局承擔。在這種情況下，反壟斷委員會主要職責是出臺一些配套制度，對于外界比較期待的實質性協(xié)調功能目前還沒有得到發(fā)揮。

3、執(zhí)法依據之間的銜接仍有待加強

目前我國有十余部現行有效的法律法規(guī)作為反壟斷的執(zhí)法依據，各部門也往往按照這些既有法律法規(guī)進行執(zhí)法。由于這些法律法規(guī)出臺的時間跨度較長，所處的背景差異較大，因此彼此之間往往存在著很多交叉、重復甚至不協(xié)調的規(guī)定。如果不及時對這些相關的法律法規(guī)進行清理、修改和完善，必然會成為今后各部門分工執(zhí)法的障礙。

4、執(zhí)法機構之間存在管轄權沖突

根據國務院的相關規(guī)定，發(fā)展改革委員會負責依法查處價格壟斷行為：商務部負責對經營者集中行為進行反壟斷審查；工商總局負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作（價格壟斷行為除外）。這種劃分雖然從字面上看分工是比較清楚的，但在實踐操作中卻還是存在管轄權的交叉和沖突。

5、反壟斷執(zhí)法機構的審查能力仍有待加強

反壟斷法實施以來，各主管部門都基本處于建章立制、摸索實踐階段，不但處理的案件數量有限，而且對于為數不多的典型案例，公布的判決理由在充分性、合理性以及判決程序的完備性等方面也有待加強（例如，備受矚目的可口可樂收購匯源案，商務部的禁止收購決定缺乏法律依據和說服力）。

二、完善反壟斷執(zhí)法機構的模式

目前我國反壟斷法關于反壟斷執(zhí)法機構的模式選擇，針對我國特殊的國情而言，不失為較為穩(wěn)妥的一種立法選擇。但該種模式不可能成為長期的解決方案。因為“多層次多機構”的執(zhí)法模式無法保證反壟斷執(zhí)法機構的權威性、獨立性和高效性的實現，這在很大程度上直接影響了反壟斷法作為“經濟憲法”的預期效果。同時，建立獨立、權威、統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構也是世界各國反壟斷法歷來的立法趨勢和追求的終極目標。

所以在肯定這種權宜之策合理存在的同時，我們不妨根據不同時期具體的經濟政治體制的要求做出靈活性的變化，以適應不同時期的市場經濟的不同需求。最終將反壟斷委員會適時地發(fā)展成為我國獨立、權威、統(tǒng)一的并且擁有準立法權和準司法權的反壟斷執(zhí)法機構，在其他條件成熟時取消工商總局、商務部和國家發(fā)改委的反壟斷執(zhí)法權。

1、充分發(fā)揮和加強反壟斷委員會的組織、協(xié)調和指導職能

國家反壟斷委員會是各方利益平衡的產物，從《反壟斷法》第9條規(guī)定中可知。其職能定位是一個議事協(xié)調機構而并不行使行政權力和作出行政決定。我們認為一個議事協(xié)調機構，是為了完成某項特殊性或臨時性任務而設立的跨部門機構。因此在一定的時期內，它必須根據具體的任務合理設置其內部組織結構以保證其性質的中立性與獨立性。因此在委員會構成方面要盡量保證成員立場的中立性，在保持一定比例的官員型委員的同時，適量增加反壟斷法領域的專家或學者成為該委員會的主要組成人員。其次，委員會在議事規(guī)則方面也必須做出強而有力的制度安排。筆者認為委員會會議周期為每季度一次，在遇到重大或突發(fā)性事件可召開臨時會議；議事規(guī)則采取表決制；具體執(zhí)法機構對議事決議必須絕對服從。也就是說，要賦予反壟斷委員會一定的行政決策權，使反壟斷執(zhí)法機構在遇到權利重疊或權力真空時，可以最終決定由誰來負責執(zhí)法，這種做法既能盡量協(xié)調現有反壟斷執(zhí)法機構間部門利益的沖突，又能“避免陷入由行政機關去制約另一個行政機關的怪圈”。再次，在擬定有關競爭政策時，能及時了解各家執(zhí)法機構的建議和意見，協(xié)調各方面的利益，避免長久爭執(zhí)的局面，進而影響立法的進程。最后，應加強反壟斷委員會組織、協(xié)調和指導的實質權限。德國也設立了反壟斷委員會，但不同的是，它是一個專家鑒定機構，擁有比較強的實質權力，比如評價權、建議權、查詢權等，其組成人員的專業(yè)性和高度的職業(yè)誠信對反壟斷執(zhí)法工作具有重大的影響。因此我國反壟斷委員會在履行擬定競爭政策、發(fā)布反壟斷指南、評估市場等職能時也應發(fā)揮其應有的作用，比如賦予其行政決策權、建議權、評價權、查詢權等，以確?，F階段《反壟斷法》的有效實施、維護市場競爭秩序。

2、明確執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍和加強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限

目前，按照《國務院有關機構改革方案及相關部委主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》的通知，國家工商總局設置“反壟斷與反不正當競爭執(zhí)法局”負責壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、濫用行政權力排除限制競爭方面的反壟斷執(zhí)法工作（價格壟斷行為除外）；商務部的反壟斷局負責“經營者集中”也即并購行為的反壟斷審查；國家發(fā)改委檢查監(jiān)督“價格壟斷行為”。盡管貌似形成了“三足鼎立”的執(zhí)法格局，三部門各自分工負責，但實際操作則并非易事，難免有摩擦，更何況我國目前執(zhí)法機構不止“三足鼎立”而是“3+X”模式，而且涉嫌壟斷行為往往具有涉及行業(yè)廣泛、違法主體多樣、違法手段方式多樣化等特征，從而很難確定應由哪一部門來執(zhí)行。因此，我們還是要在《反壟斷法》的具體實施細節(jié)中進一步明確反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍和加強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限，以避免機構間的權力之爭和非執(zhí)法機關“伸手”反壟斷管轄權的可能。首先，進一步厘清執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍?，F行《反壟斷法》明確了執(zhí)法機構的執(zhí)法范圍，但是這只是一個粗線條的法律規(guī)定，在實際操作中管轄權沖突在所難免。比如一個具有市場優(yōu)勢地位的企業(yè)同時實施強制交易行為和價格壟斷協(xié)議，按照我國的現行的執(zhí)法權分配模式，需要國家工商總局和發(fā)改委同時管轄。這在實踐中操作難度大。我們可以借鑒美國的執(zhí)法經驗，以三個執(zhí)法機構的專家各自在某些領域的執(zhí)法經驗為根據并按照行業(yè)標準進行重新分配，以此來確定在反壟斷實踐中對那些容易出現管轄權爭議的壟斷行為更為細化的執(zhí)法主體。同時，當反壟斷管轄權產生實質沖突時，可由爭議雙方相互協(xié)商解決；若協(xié)商無果，則上報國務院反壟斷委員會，由國務院反壟斷委員會作出決定。其次，適時增強執(zhí)法機構的執(zhí)法權限。從當今世界各國的反壟斷法執(zhí)法主體的權力配置而言，都表現為在強大的執(zhí)法權基礎上，或多或少部享有一定的立法權和司法權。概括起來，主要有以下權力：調查權、裁決權、起訴權、罰款權、建議權、制定規(guī)則權。由于我國反壟斷執(zhí)法機構未被賦予準立法權和準司法權，所以它們所享有的執(zhí)法權限相對狹窄，這也相應地降低了反壟斷執(zhí)法的力度。因此在政治經濟體制逐步完善的同時，可賦予執(zhí)法機構一定的準司法權和準立法權，具體應該包括起訴權、行政強制措施權、行政裁決權和規(guī)章制定權等，以增強反壟斷的執(zhí)法力度。

3、合理協(xié)調執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構間的權力配置

如何妥善處理好反壟斷執(zhí)法機構與行業(yè)監(jiān)管機構之間的關系歷來是各國反壟斷法實施中不可回避的一個難題，在我國同樣如此。我國《反壟斷法》并未涉及此內容，給反壟斷法立法和執(zhí)法留下一個空白。對此，我們主張在《反壟斷法》實施中，應對諸如鐵路法、民航法、電信法和電力法等基礎設施產業(yè)的相關部門法律進行相應修改，以明確產業(yè)監(jiān)管機構在反壟斷執(zhí)法體制中的地位和作用。同時，借鑒諸如日本的法令協(xié)調、行政協(xié)調等處理執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間關系的措施與方法，從而合理確立執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間的權限分配。目前，最佳解決途徑是要確立反壟斷法相對于行業(yè)監(jiān)管法處于基本法地位，反壟斷執(zhí)法機構與監(jiān)管機構之間應進行良性合作。

（注：本文系安徽省高等學校省級優(yōu)秀青年人才基金項目“反壟斷法實施機制研究”研究成果，項目編號：2009SQRS180。）

[1]唐要家：中國反壟斷執(zhí)法機構體制設計分析[A].中國工業(yè)經濟研究與開發(fā)促進會2005年會暨“產業(yè)組織與政府規(guī)制”研討會論文集[C].2005.

[2]蔣巖波：反壟斷執(zhí)法機構的設置問題研究[A].中國工業(yè)經濟研究與開發(fā)促進會2005年會暨“產業(yè)組織與政府規(guī)制”研討會論文集[C].2005.

[3]王?。褐袊磯艛喾☉_立二元執(zhí)行體制[J].法治研究，2007（5）.

[4]劉學敏：論我國的反壟斷行政執(zhí)法體制[J].法商論壇，2001（2）.

[5]鄒晶竹、屈健：中美反壟斷執(zhí)法機構設置比較研究[J].法制與社會，2012（1）.