■包麗萍

構(gòu)建我國預(yù)算績效管理體系的思考

■包麗萍

一、強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，包括績效內(nèi)容、績效指標(biāo)和績效標(biāo)準(zhǔn)，是確定項(xiàng)目撥款額以及事后評價(jià)的依據(jù)。

（一）明確設(shè)定績效目標(biāo)

目標(biāo)理論認(rèn)為：有什么樣的目標(biāo)，就會有什么樣的行為，目標(biāo)的激勵作用是持續(xù)性的。在我國以往的預(yù)算績效管理中，大部分項(xiàng)目都沒有明確的績效目標(biāo)，既不利于績效評價(jià)工作的展開，也不利于對部門工作進(jìn)行方向性的引導(dǎo)。今后，我國要重視預(yù)算績效目標(biāo)的管理，各部門、各預(yù)算單位在編制下一年度預(yù)算時(shí)，要根據(jù)國務(wù)院編制預(yù)算的總體要求和財(cái)政部門的具體部署、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)、合理地測算資金需求，編制預(yù)算績效計(jì)劃，報(bào)送績效目標(biāo)。報(bào)送的績效目標(biāo)應(yīng)與部門目標(biāo)高度相關(guān)，并且是具體的、可衡量的、一定時(shí)期內(nèi)可實(shí)現(xiàn)的。預(yù)算績效計(jì)劃要詳細(xì)說明為達(dá)到績效目標(biāo)擬采取的工作程序、方式方法、資金需求、信息資源等，并有明確的職責(zé)和分工。

（二）加強(qiáng)績效目標(biāo)的審核

財(cái)政部門要選擇部分具有明顯社會效益的項(xiàng)目，依據(jù)國家相關(guān)政策、財(cái)政支出方向和重點(diǎn)、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等對單位提出的績效目標(biāo)進(jìn)行審核。審核內(nèi)容包括績效目標(biāo)與部門職能的相關(guān)性、績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)所采取措施的可行性、績效指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需資金的合理性等。凡是績效目標(biāo)審核不符合要求的項(xiàng)目，財(cái)政部門應(yīng)要求報(bào)送單位調(diào)整、修改，審核合格的，才能列入部門預(yù)算。

（三）及時(shí)批復(fù)績效目標(biāo)

財(cái)政預(yù)算經(jīng)各級人民代表大會審查批準(zhǔn)后，財(cái)政部門在按照規(guī)定程序批復(fù)部門預(yù)算、單位預(yù)算的同時(shí)，批復(fù)績效目標(biāo)。批復(fù)的績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰、可量化，能作為項(xiàng)目執(zhí)行中績效跟蹤和項(xiàng)目實(shí)施后績效評價(jià)的依據(jù)。

二、建立預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控制度

預(yù)算績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是預(yù)算績效管理的重要環(huán)節(jié)。各級財(cái)政部門和預(yù)算單位要建立績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控機(jī)制，定期采集績效運(yùn)行信息并匯總分析，對績效目標(biāo)運(yùn)行情況進(jìn)行跟蹤管理和督促檢查，糾偏揚(yáng)長，促進(jìn)績效目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（一）建立績效評價(jià)報(bào)告制度

作為有效的溝通工具，績效評價(jià)結(jié)果報(bào)告能夠?yàn)楦骷壒芾碚哌M(jìn)行有效溝通、控制、決策提供各種有用的信息，這些信息能夠較全面反映受托方經(jīng)濟(jì)責(zé)任的履行情況，同時(shí)為開展績效評價(jià)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。評價(jià)結(jié)果報(bào)告主要包括控制標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際執(zhí)行情況之間差異的分析，通過對差異的產(chǎn)生作必要的定量和定性分析，判斷差異是否屬于正常范圍，并就縮小差異提出本部門的建議。這些建議涉及以下內(nèi)容：一是在履行職責(zé)中如何控制差異，二是根據(jù)客觀環(huán)境的變化如何及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目支出計(jì)劃。通過報(bào)告制度的建立，將各部門預(yù)算執(zhí)行情況定期或不定期地向上級部門反映，便于上層決策者及時(shí)了解情況，針對已經(jīng)發(fā)生的錯誤和偏差，指導(dǎo)管理部門查明原因，采取補(bǔ)救措施，將預(yù)算執(zhí)行的損失降低到最小，對部門的整體運(yùn)營效果和相關(guān)工作人員的責(zé)任做出概括性考評，便于后續(xù)績效評價(jià)工作的開展。

（二）對績效評價(jià)實(shí)施動態(tài)考評

我國現(xiàn)今績效評價(jià)主體主要涉及項(xiàng)目實(shí)施部門、項(xiàng)目實(shí)施主管部門和財(cái)政部門，人大和社會中介評價(jià)機(jī)構(gòu)的評價(jià)、監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮，也就是說，我國的績效評價(jià)體系參與主體并未實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施部門到人大的有效銜接，上級部門尤其是處于績效監(jiān)督頂層的財(cái)政部和人大對基層項(xiàng)目實(shí)施單位的績效信息未進(jìn)行動態(tài)收集，也就談不上有效的績效跟蹤。因此，構(gòu)建評價(jià)主體機(jī)構(gòu)之間順暢的信息傳遞渠道，在整個績效評價(jià)工作流程中，實(shí)現(xiàn)社會公眾、地方政府、績效評價(jià)部門和中央部門對項(xiàng)目工作的持續(xù)監(jiān)督以及對績效信息的動態(tài)收集，促進(jìn)績效信息公開制度的建設(shè)是我國實(shí)施績效跟蹤制度的改進(jìn)方向。

三、推進(jìn)預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)

預(yù)算支出績效評價(jià)是預(yù)算績效管理的核心。預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各級政府要及時(shí)編制績效評價(jià)方案，擬定評價(jià)計(jì)劃，選擇評價(jià)工具，確定評價(jià)方法，設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)，對預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果進(jìn)行績效評價(jià)。

（一）規(guī)范績效評價(jià)的實(shí)施主體

我國目前績效評價(jià)分為四個層級：財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)、單位財(cái)政支出績效評價(jià)、部門財(cái)政支出績效評價(jià)和財(cái)政支出綜合績效評價(jià)。但這種評價(jià)主體構(gòu)成顯示出一個共性，即都沒有引進(jìn)社會監(jiān)督，沒有體現(xiàn)出我國績效改革中“顧客至上”的理念，評價(jià)主體和客體之間存有“貓鼠同謀”的嫌隙。因此，要規(guī)范績效評價(jià)的實(shí)施主體，在具體的評價(jià)過程中引進(jìn)社會公眾的監(jiān)督，予以他們一定的權(quán)重，真正建立起人大、審計(jì)、財(cái)政、專業(yè)機(jī)構(gòu)和公眾各自分工明確的立體式評價(jià)實(shí)施主體。

（二）擴(kuò)充績效評價(jià)的內(nèi)容

借鑒國外評價(jià)體系和評價(jià)內(nèi)容的設(shè)置，擴(kuò)充我國績效評價(jià)的內(nèi)容，使績效評價(jià)盡可能囊括經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、持續(xù)發(fā)展?jié)摿Φ确矫娴膬?nèi)容，如增加財(cái)務(wù)報(bào)告、財(cái)務(wù)管理、財(cái)務(wù)信用、內(nèi)部控制、投資效益、環(huán)境服務(wù)、優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略、能力、內(nèi)部績效管理、成就等方面的內(nèi)容，且均以具體的數(shù)量指標(biāo)來進(jìn)行考核，從而實(shí)現(xiàn)從靜態(tài)考核與動態(tài)考核相結(jié)合的角度對政府財(cái)政資金的使用效率進(jìn)行全面評價(jià)的目的。

（三）完善績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)

在我國預(yù)算績效管理改革的過程中，績效評價(jià)工作的有效進(jìn)行是改革取得成功的重要保證，而績效評價(jià)指標(biāo)的科學(xué)設(shè)計(jì)則是保證績效評價(jià)工作有效開展的基礎(chǔ)，也是我國預(yù)算績效管理改革的當(dāng)務(wù)之急。我國績效評價(jià)采用的指標(biāo)可分為行業(yè)指標(biāo)體系和綜合指標(biāo)體系。行業(yè)指標(biāo)在考慮各行業(yè)差異的基礎(chǔ)上側(cè)重在經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性三方面進(jìn)行考量；綜合性指標(biāo)則側(cè)重從投入和產(chǎn)出方面進(jìn)行考核。我國各級政府在績效評價(jià)指標(biāo)具體設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)遵循SMART 原則。S（specific）要求績效指標(biāo)具體、明確、切中目標(biāo)；M（measurable）要求績效指標(biāo)可測、可憑，能夠形成相應(yīng)的數(shù)量指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)；A（achievable）要求績效指標(biāo)是能夠?qū)崿F(xiàn)獲取的數(shù)據(jù)信息；R（realistic）要求績效指標(biāo)是現(xiàn)實(shí)的而不是想象或者假設(shè)的；T（time bound）要求績效指標(biāo)有時(shí)間性或時(shí)效性，并結(jié)合績效評價(jià)內(nèi)容在績效評價(jià)指標(biāo)的運(yùn)用上遵循有所依據(jù)、注重操作和客觀評價(jià)的原則。

四、完善預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用機(jī)制

預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果反饋和應(yīng)用管理是預(yù)算績效管理的目的。將預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù)，而不是按照投入或者過程來分配資源，有利于建立資源分配和實(shí)施結(jié)果相互作用的預(yù)算績效管理機(jī)制。

（一）建立績效評價(jià)結(jié)果反饋制度

在全面提高績效評價(jià)結(jié)果的科學(xué)性和公正性的基礎(chǔ)上，將績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給具體預(yù)算執(zhí)行單位，要求其根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，完善管理制度，改進(jìn)管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強(qiáng)支出責(zé)任；將績效評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給財(cái)政部門，作為下年度財(cái)政分配方向和安排部門預(yù)算的重要依據(jù)，優(yōu)化資源配置；將績效評價(jià)結(jié)果向同級人民政府報(bào)告，為政府決策提供參考，并作為實(shí)施行政問責(zé)的重要依據(jù)；對社會關(guān)注度高、影響力大的民生項(xiàng)目和重點(diǎn)項(xiàng)目支出績效情況，要依法向社會公開，接受社會監(jiān)督，逐步提高績效評價(jià)結(jié)果的透明度。

（二）建立績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的激勵約束機(jī)制

財(cái)政部門要強(qiáng)化評價(jià)結(jié)果在部門預(yù)算編制中的應(yīng)用，以明確的資源分配來要求高效的實(shí)施結(jié)果，以已有的結(jié)果評價(jià)來影響以后的資金預(yù)算，真正將評價(jià)結(jié)果與規(guī)范預(yù)算管理、完善預(yù)算編制、加強(qiáng)部門管理以及提高財(cái)政資金使用效益有效銜接起來。具體來說，對績效評價(jià)結(jié)果優(yōu)良的，在下年度安排預(yù)算時(shí)給予優(yōu)先考慮；對績效評價(jià)結(jié)果較差的要進(jìn)行通報(bào)，在下年度安排預(yù)算時(shí)從緊考慮，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算項(xiàng)目與事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤，從源頭上控制沒有績效和低績效的財(cái)政支出，逐步建立績效評價(jià)結(jié)果與項(xiàng)目安排、預(yù)算編制相結(jié)合的財(cái)政支出評價(jià)制度。

（三）建立績效評價(jià)結(jié)果問責(zé)制度

西方發(fā)達(dá)國家的預(yù)算績效管理改革實(shí)踐中，對相關(guān)部門和部門官員的權(quán)利及責(zé)任都做了明確的劃分，建立了明晰的責(zé)任追究制度。所謂“問責(zé)制度”是指對政府及其官員的一切行為和后果都必須而且能夠追究責(zé)任的制度，其實(shí)質(zhì)就是通過各種形式的責(zé)任約束，限制和規(guī)范政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到監(jiān)督政府的目的。問責(zé)機(jī)制的引入，要求明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，嚴(yán)格責(zé)任追究，也就是說將績效評價(jià)結(jié)果作為對績效評價(jià)項(xiàng)目負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)管理責(zé)任的工作人員實(shí)施行政問責(zé)的依據(jù)，對其“功過”進(jìn)行判斷，并給予相應(yīng)的獎勵或懲罰。問責(zé)制度的建立能夠極大地保障我國財(cái)政支出的合理性和合規(guī)性，保證資金使用的效率和社會效益，也是對一些違規(guī)行為進(jìn)行追查的制度保障，進(jìn)一步提高了政府的執(zhí)行力和公信力。

五、健全預(yù)算績效管理配套措施

預(yù)算績效管理體系的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，各級政府不僅要轉(zhuǎn)變理念，而且要有組織機(jī)構(gòu)、管理制度、改革環(huán)境和技術(shù)支持作保證才能達(dá)到預(yù)期的改革目標(biāo)。

（一）強(qiáng)化績效意識，為預(yù)算績效管理奠定思想基礎(chǔ)

西方國家為了落實(shí)預(yù)算績效管理的改革舉措，側(cè)重加大績效管理改革的宣傳力度，通過一系列出版物和資料進(jìn)行預(yù)算績效管理改革的宣傳。今后，我國要充分利用各種新聞媒體、政府網(wǎng)絡(luò)平臺等，通過開展網(wǎng)上競答、有獎?wù)魑?、“萬人評政府”等活動形式，積極宣傳預(yù)算績效管理理念，培育績效管理文化，增強(qiáng)預(yù)算績效意識，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。

（二）健全管理機(jī)構(gòu)，為預(yù)算績效管理提供組織保證

為保證預(yù)算績效管理改革的實(shí)施，我國很多省份設(shè)置了專門的管理機(jī)構(gòu)——預(yù)算績效管理處，并配備了專業(yè)人員，將預(yù)算績效管理的牽頭工作和責(zé)任落實(shí)到了具體的部門，這種做法已經(jīng)被改革實(shí)踐證明行之有效。在后續(xù)改革中，各級財(cái)政部門要繼續(xù)健全管理機(jī)構(gòu)，切實(shí)加強(qiáng)對預(yù)算績效管理的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，明確相關(guān)部門的責(zé)任，加強(qiáng)與預(yù)算單位之間的溝通，密切配合，形成工作合力。

（三）完善管理制度，為預(yù)算績效管理提供制度保障

完善內(nèi)部控制制度。作為預(yù)算績效改革的執(zhí)行者和被考核對象的政府職能部門，在明確預(yù)算績效管理的職能定位、樹立績效意識的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)財(cái)政支出績效考評基礎(chǔ)工作，通過內(nèi)部審計(jì)和信息報(bào)告制度建立有效的內(nèi)部控制制度，保證績效改革行政上的強(qiáng)制性實(shí)施。

完善績效評價(jià)制度?？冃гu價(jià)工作向事前、事中和事后擴(kuò)張。事前績效評價(jià)表現(xiàn)為部門的績效預(yù)算，事中績效評價(jià)體現(xiàn)為績效跟蹤，事后績效評價(jià)是對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)。財(cái)政支出的績效評價(jià)工作除了可以對財(cái)政資金的有效運(yùn)用提供保障，也可通過“倒逼機(jī)制”提升政府績效。

完善績效監(jiān)督制度。強(qiáng)調(diào)監(jiān)督主體的多元化，要充分發(fā)揮“民主”的魅力，將各級人大、政府、財(cái)政部門、審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)和公眾等各個層次、各個方面的利益主體引進(jìn)到績效監(jiān)督體系中來，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督作用。

（四）推進(jìn)相關(guān)改革，為預(yù)算績效管理提供有利環(huán)境

繼續(xù)深化部門預(yù)算改革，將我國的部門預(yù)算與績效預(yù)算相結(jié)合，對部門預(yù)算支出進(jìn)行重新分類，將其劃分為適應(yīng)我國預(yù)算績效管理的經(jīng)常性支出和績效項(xiàng)目支出。對經(jīng)常性項(xiàng)目支出實(shí)施部門績效管理程序，對績效項(xiàng)目支出則實(shí)行項(xiàng)目績效管理程序，即按績效目標(biāo)撥款、對結(jié)果實(shí)行績效評價(jià)。

對我國的國庫集中收付制度改革、政府采購制度改革等進(jìn)行重新整合，加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，促進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合；繼續(xù)研究完善我國的政府會計(jì)制度，將權(quán)責(zé)發(fā)生制更好地應(yīng)用到預(yù)算績效管理當(dāng)中去，適時(shí)明確成本費(fèi)用金額，探索實(shí)施中、長期預(yù)算管理、編制滾動預(yù)算；另外，要按照《中華人民共和國政府信息公開條例》的要求，積極推進(jìn)預(yù)算公開，接受社會監(jiān)督，為我國預(yù)算績效管理改革工作的開展創(chuàng)造有利的外部環(huán)境。

（五）開發(fā)管理信息系統(tǒng)，為預(yù)算績效管理提供技術(shù)支撐

預(yù)算績效管理涉及面廣，數(shù)據(jù)信息量大，時(shí)效性強(qiáng)，對信息化技術(shù)支持要求較高。各級政府要大力推進(jìn)政府信息化進(jìn)程，以金財(cái)工程為基礎(chǔ)，逐步建立包括評價(jià)指標(biāo)庫、專家?guī)旌偷谌皆u價(jià)中介庫等在內(nèi)的預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，將有關(guān)的信息或資料作為初始數(shù)據(jù)源，并在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大評價(jià)信息的收集范圍，提高信息采集的效率性與安全性，充分發(fā)揮現(xiàn)代化的信息技術(shù)在預(yù)算績效管理中的作用。

總之，通過以上政策措施的有效實(shí)施，在我國逐步建立以績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，以績效評價(jià)為手段，以結(jié)果應(yīng)用為保障，以改進(jìn)預(yù)算管理、優(yōu)化資源配置、控制節(jié)約成本、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和公共服務(wù)水平為目的，覆蓋所有財(cái)政性資金，貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程的具有中國特色的預(yù)算績效管理體系，形成“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的我國預(yù)算績效管理新機(jī)制。

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）