○顧 薏

（第二軍醫(yī)大學(xué)東方肝膽外科醫(yī)院 上海 200438）

近年來，國務(wù)院要求中央及地方政府全面公開“三公”經(jīng)費(fèi)，并推行部門預(yù)決算公開制度。作為享受軍費(fèi)保障的軍事單位，如何加強(qiáng)“三公”經(jīng)費(fèi)的管控，尤其是對行政消耗性經(jīng)費(fèi)的開支進(jìn)行有效的控制，提高經(jīng)費(fèi)保障效益，是每個單位面臨的一個迫切需要解決的問題。

一、行政消耗性經(jīng)費(fèi)的主要特點(diǎn)

1、通用性和經(jīng)常性

行政消耗性開支大多是辦公用品、交通、接待等消耗性內(nèi)容，開支項(xiàng)目涉及的專業(yè)性不強(qiáng)，很大程度上具有軍地通用、公私通用、上下級通用、軍隊(duì)各部門之間通用的特點(diǎn)。

2、廣泛性

行政消耗性經(jīng)費(fèi)開支涉及面廣，其保障類型復(fù)雜。保障內(nèi)容多，不僅涉及到單位、事業(yè)部門大項(xiàng)任務(wù)的完成，還涉及到日常工作的正常進(jìn)行。保障類型的復(fù)雜多變導(dǎo)致各種經(jīng)費(fèi)開支標(biāo)準(zhǔn)不便于制定和控制，經(jīng)費(fèi)的使用也難以細(xì)化到各實(shí)物主體中，最終導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)開支不易把握，管理難度加大。

3、隱蔽性

行政消耗性經(jīng)費(fèi)開支不透明，主要表現(xiàn)在隱藏真實(shí)開支，通過一些方法手段將合情不合理或合理不合法的開支變成合理又合法的消耗性開支，財(cái)務(wù)人員鑒定難度大。

4、伸縮性

行政消耗性行經(jīng)費(fèi)開支易受管理水平控制力度的影響，同一保障目標(biāo)，在不同的管理水平、控制措施下，經(jīng)費(fèi)支出量存在著差異。其表現(xiàn)在不同單位部門經(jīng)費(fèi)的投向投量不同；不同的時(shí)間，經(jīng)費(fèi)投向投量也不同。

5、易超性

大部分行政消耗性經(jīng)費(fèi)數(shù)額呈增長趨勢，即當(dāng)制定了標(biāo)準(zhǔn)限額后，擴(kuò)大標(biāo)準(zhǔn)限額容易，但因受物價(jià)水平及主體經(jīng)濟(jì)利益影響，縮減標(biāo)準(zhǔn)難度較大。此外，行政消耗性經(jīng)費(fèi)因受主觀因素和客觀環(huán)境影響較大，比較難以掌握控制，超標(biāo)準(zhǔn)限額問題十分突出。

二、當(dāng)前行政消耗性經(jīng)費(fèi)管理中存在的問題

1、預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，致使超范圍開支

首先，由于掌握標(biāo)準(zhǔn)不嚴(yán)，預(yù)算項(xiàng)目變更，造成了行政消耗性經(jīng)費(fèi)經(jīng)常超范圍、超標(biāo)準(zhǔn)開支。個別部門不按照限額指標(biāo)開支，經(jīng)費(fèi)支出存在著標(biāo)準(zhǔn)高、效益低，只講需要、不講計(jì)劃與標(biāo)準(zhǔn)等問題。其次，隨著辦公現(xiàn)代化設(shè)備的改善，設(shè)備購置費(fèi)的增多，辦公耗材支出日益增大。再者，預(yù)算和執(zhí)行脫節(jié)，造成經(jīng)費(fèi)開支浪費(fèi)。少數(shù)單位、個人受社會消費(fèi)傾向的影響，消費(fèi)欲望膨脹，超前消費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。另有些單位缺乏過硬的理財(cái)參謀，不會過緊日子，不該花的錢花了，到該花錢的時(shí)候卻無錢可花。這些現(xiàn)象導(dǎo)致的直接后果是削弱了預(yù)算的財(cái)務(wù)保障力，事業(yè)任務(wù)完不成，影響部隊(duì)全面建設(shè)。

2、供管矛盾多，致使難以對其實(shí)施有效監(jiān)督

行政消耗性經(jīng)費(fèi)涉及部門多、范圍廣，即使有完善的管理制度，也很難管理到位。比如差旅費(fèi)管理，按照現(xiàn)行辦法，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得十分清楚詳細(xì)，但使用者普遍都是個人，只要程序清楚、票據(jù)合法、手續(xù)齊全，財(cái)務(wù)部門就沒有理由拒絕報(bào)銷，致使開支數(shù)額無法控制，給管理帶來了困難，從而造成了超支。究其原因，就是供應(yīng)與管理脫節(jié)，一家管與多家或多部門花錢之間的矛盾無法調(diào)和，憑票報(bào)銷的模式與當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)生了沖突。

3、管理制度弱，造成經(jīng)費(fèi)不必要的流失

任何制度和體制都不可能是完美無缺的，而制度本身的不完善為經(jīng)費(fèi)管理帶來了一定的困難。當(dāng)前，我們對行政消耗性經(jīng)費(fèi)管理，既有預(yù)算控制，也有制度控制，還有各級的嚴(yán)格管理，但就是管不住。比如招待費(fèi)、會議費(fèi)，各級的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定很多，但超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍、超限額開支的問題還是相當(dāng)突出。同時(shí)，由于市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，價(jià)值規(guī)律的作用越來越明顯，嚴(yán)重沖擊著軍隊(duì)財(cái)政計(jì)劃管理體制，影響到行政消耗性經(jīng)費(fèi)管理制度的落實(shí)。究其原因，還是現(xiàn)行的管理辦法與新形勢下的管理要求不相適應(yīng)，計(jì)劃管理、總量控制與市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境有沖突，市場環(huán)境的變化不可避免地給部隊(duì)經(jīng)費(fèi)管理帶來了困難。

三、行政消耗性經(jīng)費(fèi)存在問題的原因分析

1、思想上不重視，法規(guī)意識不強(qiáng)

消耗性經(jīng)費(fèi)是預(yù)算經(jīng)費(fèi)的重要組成部分，預(yù)算執(zhí)行情況的好壞直接影響著消耗性經(jīng)費(fèi)支出的控制效果。長期以來，一些單位和部門的人員依法理財(cái)、按規(guī)定開支的觀念樹立不牢，認(rèn)為預(yù)算是本單位、本部門編制的，錢怎么用無所謂，只要是為單位、部門辦事就行，有領(lǐng)導(dǎo)簽字就可以報(bào)銷；認(rèn)為標(biāo)準(zhǔn)水平低，保障不了需要，社會在發(fā)展，技術(shù)在進(jìn)步，多開支經(jīng)費(fèi)是必然的。這些觀念的存在導(dǎo)致很多人員不按預(yù)算辦事，有標(biāo)準(zhǔn)也不執(zhí)行，從而造成超標(biāo)準(zhǔn)、超限額，這實(shí)際上是法規(guī)意識淡化的表現(xiàn)。

2、管理制度不健全

軍隊(duì)消耗性經(jīng)費(fèi)開支控制過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題，其主要原因是制度不健全。我軍財(cái)務(wù)管理有著“重錢輕物”的“傳統(tǒng)”，即對經(jīng)費(fèi)管得緊，對物資管得松。物資計(jì)價(jià)核算制度不健全導(dǎo)致了軍隊(duì)消耗性經(jīng)費(fèi)支出控制乏力。一般只要不超過各單位的預(yù)算限額，只要是事業(yè)部門購買的物品，有憑有據(jù)有領(lǐng)導(dǎo)簽字，財(cái)務(wù)部門就必須給予報(bào)銷。這樣導(dǎo)致一些事業(yè)部門重復(fù)購置，大量的物品積壓或浪費(fèi)，有些物品購入的價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同類商品的市場價(jià)格。同時(shí)，由于用于部隊(duì)消耗方面支出具有通用性，既可以用于辦公，又可以供個人使用，其耗用也無法進(jìn)行全程監(jiān)督，因而導(dǎo)致部隊(duì)資產(chǎn)流失。

3、社會不良風(fēng)氣的負(fù)面影響

市場經(jīng)濟(jì)條件下，人們普遍追求個人利益的最大化。道德對人的行為約束力較之計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相對“軟化”，社會環(huán)境對消耗性經(jīng)費(fèi)支出控制的負(fù)面影響也隨之增加了。研究消耗性經(jīng)費(fèi)管理可以發(fā)現(xiàn)，在制度不健全、不能完全堵塞漏洞的情況下，人為地“吃”消耗性經(jīng)費(fèi)的現(xiàn)象增多。像接待費(fèi)的超支，表面看來，不外乎是由于接待任務(wù)重、接待標(biāo)準(zhǔn)高、接待范圍廣。實(shí)際上是存在搭車消費(fèi)和過多的“人情”接待，人為擴(kuò)大開支造成的。此外，某些單位還存在講檔次、講排場、超前消費(fèi)、“職務(wù)消費(fèi)”等現(xiàn)象，這些都是社會環(huán)境對其造成的影響，結(jié)果導(dǎo)致對消耗性經(jīng)費(fèi)的管理難度加大。

4、監(jiān)督檢查不力

一些單位消耗性經(jīng)費(fèi)支出控制效果不理想，與監(jiān)督檢查不得力有很大關(guān)系。主要表現(xiàn)在：一是計(jì)劃執(zhí)行不到位。從部分實(shí)施消耗性經(jīng)費(fèi)限額管理的情況來看，限額管理尚未與相應(yīng)的責(zé)任制聯(lián)系起來，或聯(lián)系不緊密，或責(zé)任落實(shí)不到位，這也是超限額標(biāo)準(zhǔn)的重要原因之一。二是監(jiān)督檢查存在走形式的現(xiàn)象。比如檢查時(shí)聽匯報(bào)多、看賬面和材料多，深入考察具體問題少、分析原因少。三是對檢查出的問題不能及時(shí)處理，一拖再拖。這不僅對管理工作起不到促進(jìn)作用，反而助長了超限額、超范圍開支的風(fēng)氣。

四、創(chuàng)新行政消耗性經(jīng)費(fèi)開支控制途徑

1、健全社會化保障制度，創(chuàng)新后勤保障方式

（1）后勤保障市場化、社會化是軍隊(duì)后勤保障發(fā)展的必由之路。軍隊(duì)行政消耗性經(jīng)費(fèi)是一種非軍事性的消費(fèi)，購買的服務(wù)可以直接取自于社會公共服務(wù)。依托地方資源，引入社會化保障機(jī)制，就等于引入競爭機(jī)制，可以選擇那些價(jià)格低、產(chǎn)品服務(wù)好的單位來進(jìn)行合作，自然而然地提高經(jīng)費(fèi)保障效益，是一條控制消耗性經(jīng)費(fèi)的有效途徑。

（2）建立市場化、社會化保障體制的措施。做好思想工作，加強(qiáng)總體規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作，周密組織方案論證和試點(diǎn)，建立健全規(guī)章制度。軍隊(duì)后勤社會化保障必須有相應(yīng)的規(guī)章制度作保證。我軍要順利實(shí)施社會化保障，必須抓緊制定與軍隊(duì)實(shí)行后勤社會化保障有關(guān)的法規(guī)和制度。

2、科學(xué)制定行政消耗性經(jīng)費(fèi)限額，創(chuàng)新和完善管理機(jī)制

（1）為保證機(jī)關(guān)行政消耗性開支的合理使用，應(yīng)科學(xué)制定經(jīng)費(fèi)限額，且講究科學(xué)的管理辦法，創(chuàng)新和完善管理機(jī)制，其基本思路是參照本單位以往數(shù)據(jù)，按照一定比例，計(jì)算出本年度各部門行政消耗性經(jīng)費(fèi)指標(biāo)數(shù)額，報(bào)上一級財(cái)務(wù)部門核定，納入年度預(yù)算統(tǒng)一安排使用，安排總量控制，超支不補(bǔ)的管理方法。其運(yùn)行模式為：首先，各事業(yè)部門根據(jù)工作需要，提出合理的開支限額需求，并報(bào)財(cái)務(wù)部門；然后，財(cái)務(wù)部門對各部門限額執(zhí)行情況進(jìn)行定時(shí)、不定時(shí)的跟蹤問效；最后，財(cái)務(wù)部門定期向后勤領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)限額執(zhí)行情況，提出意見或采取有針對性的措施，以免出現(xiàn)偏差。

（2）對行政消耗性經(jīng)費(fèi)開支限額范圍的界定，必須應(yīng)遵循求實(shí)、客觀、科學(xué)、便捷的原則，為此應(yīng)加強(qiáng)調(diào)查研究，制定可行的限額標(biāo)準(zhǔn)。首先，要做好深入的、廣泛的調(diào)查工作。其次，借助科學(xué)的預(yù)測體系和大量信息資料的系統(tǒng)分析，對不同類型單位行政消耗性經(jīng)費(fèi)開支進(jìn)行測算，根據(jù)財(cái)力狀況、事業(yè)任務(wù)以及各單位、部門的意見，合理制定各級各部門年度行政消耗性開支限額標(biāo)準(zhǔn)。

3、走信息化管理的道路，改革創(chuàng)新票據(jù)實(shí)報(bào)實(shí)銷制度

計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，為軍費(fèi)管理的信息化提供了契機(jī)。利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采取信息化管理的手段，對某些行政消耗性經(jīng)費(fèi)實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算制度，一方面免去煩瑣的現(xiàn)金支付和借還手續(xù)，另一方面規(guī)范了財(cái)務(wù)制度，提高了支出的透明度，堵塞了漏洞。

4、推行集中核算，創(chuàng)新會計(jì)核算制度

首先，以原有核算科目為基礎(chǔ)，在預(yù)算會計(jì)科目事業(yè)費(fèi)類級科目下增設(shè)行政消耗性經(jīng)費(fèi)款級科目，在行政消耗性經(jīng)費(fèi)款級科目下再設(shè)會議費(fèi)、電話、印刷業(yè)務(wù)、差旅、車輛維修、汽車用油等項(xiàng)級科目。其次，適當(dāng)縮小預(yù)算會計(jì)科目列支的范圍，即取消各預(yù)算會計(jì)科目列支的業(yè)務(wù)雜支，事業(yè)經(jīng)費(fèi)中的專業(yè)性會議、集訓(xùn)和辦公雜支等一些行政消耗性有關(guān)預(yù)算科目內(nèi)容的開支，使這些費(fèi)用統(tǒng)一歸屬到所增設(shè)的相應(yīng)會計(jì)科目核算。

5、健全評價(jià)體系，完善信息反饋制度

（1）運(yùn)用科學(xué)方法，提高考評質(zhì)量?？梢圆捎媒y(tǒng)計(jì)分析法，對一定時(shí)期的行政消耗性經(jīng)費(fèi)使用情況進(jìn)行比較、分析，為黨委決策提供可靠的依據(jù)。一是進(jìn)行橫向?qū)Ρ?。通過比較條件和任務(wù)大體相當(dāng)單位之間的經(jīng)費(fèi)使用情況，同類經(jīng)費(fèi)在不同部門的使用情況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、查找原因、制定對策，為進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理，提高經(jīng)費(fèi)使用效益，提供可靠的依據(jù)。二是進(jìn)行縱向?qū)Ρ取？梢詫⒈酒诘膶?shí)際開支數(shù)與經(jīng)費(fèi)的開支使用限額、上年同期的開支數(shù)及基期的開支額相比較，找出他們之間的差異，檢查經(jīng)費(fèi)的使用情況，從而控制行政消耗性經(jīng)費(fèi)的開支進(jìn)度。

（2）應(yīng)建立健全市場反饋機(jī)制。行政消耗性經(jīng)費(fèi)的使用與市場聯(lián)系較為緊密，因此，財(cái)務(wù)部門可以通過計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等技術(shù)水平，加強(qiáng)與市場的交流，完善信息反饋機(jī)制，切實(shí)做好監(jiān)督工作。在辦理結(jié)算報(bào)銷業(yè)務(wù)時(shí)，對有疑問的發(fā)票要進(jìn)行登記，并與商家取得聯(lián)系，有必要時(shí)可組織人員親自到商家調(diào)查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理。購買物資價(jià)格與市場一般水平相差較大時(shí)，也應(yīng)及時(shí)從市場中得到信息，確保經(jīng)費(fèi)開支合理、合法、有效。

[1]杜曉娜、姜新生：強(qiáng)化行政消耗性經(jīng)費(fèi)管控設(shè)想[J].中國學(xué)術(shù)研究，2011，10（28）.