■楊 誠

“分權(quán)化”與政府成本計(jì)算

■楊 誠

一、政府管理模式的“集權(quán)化”與“分權(quán)化”

在集權(quán)化管理模式下，各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)對他們管轄范圍內(nèi)作出的所有決策負(fù)責(zé)。所有的政策職能領(lǐng)域的問題集中在各級(jí)政府中心處理，也包括所有財(cái)務(wù)和人力資源職能。政府中心還對各個(gè)執(zhí)行部門實(shí)施管理，這些執(zhí)行部門有自己的職能任務(wù)，如城市規(guī)劃、福利計(jì)劃、教育、體育文化和環(huán)境保護(hù)等等。

在分權(quán)化管理模式下，執(zhí)行部門從政府中心分離出來，稱為職能分部。分離出來的每個(gè)職能分部不僅掌管各自不同的職能，也包括自己的財(cái)務(wù)和人事。這些職能分部一般來說包括：福利、文化、教育、體育、娛樂、城市規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)服務(wù)、勞動(dòng)管理和環(huán)境事務(wù)等。政府中心只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)職能分部，包括管理本中心的財(cái)務(wù)和人事。分權(quán)化管理模式強(qiáng)調(diào)各個(gè)職能分部的獨(dú)立性。盡管各職能分部是相對獨(dú)立的，但整個(gè)管理仍將保持整體控制。這將需要明確的績效約定和高質(zhì)量的分布業(yè)績報(bào)告。這種分權(quán)化的管理被稱為“合同管理”。

二、“分權(quán)化”給政府成本計(jì)算帶來的機(jī)遇

集權(quán)化管理模式向分權(quán)化管理模式的轉(zhuǎn)換實(shí)際上給政府部門的管理者施加了更大的管理責(zé)任，特別是從投入到產(chǎn)出過程的責(zé)任。投入導(dǎo)向向產(chǎn)出導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變意味著要更多地關(guān)注和評(píng)價(jià)產(chǎn)出的效率，而效率的評(píng)價(jià)需要比較產(chǎn)出的效果和成本，因而如何根據(jù)產(chǎn)出確定成本計(jì)算對象、如何在產(chǎn)出之間分配間接成本和如何以產(chǎn)出為對象計(jì)算產(chǎn)品成本將變得越來越重要。而且，隨著今后更多政府收費(fèi)服務(wù)的出現(xiàn)，如何依據(jù)成本進(jìn)行服務(wù)定價(jià)，也需要確定產(chǎn)品計(jì)算對象和產(chǎn)品成本計(jì)算方式。由此可見，“分權(quán)化”給政府成本的計(jì)算帶來了機(jī)遇，這種機(jī)遇體現(xiàn)在政府成本計(jì)算對象的確定、政府間接成本的分配和產(chǎn)品成本計(jì)算等幾個(gè)方面。

（一）政府成本計(jì)算對象的確定

政府預(yù)算的職能分類是產(chǎn)出具體化的最高水平。一個(gè)政府職能預(yù)算分類通常又被分為幾個(gè)子類，每個(gè)子類由具有同質(zhì)性的產(chǎn)出組成，這類似于產(chǎn)品線和產(chǎn)品的劃分。在集權(quán)化的政府管理模式中，某些職能活動(dòng)分散在政府中心和職能部門之間。而在分權(quán)化的政府管理模式中，這些活動(dòng)集中在特定的職能分部中。如果職能分部掌管的是相關(guān)系列的一套產(chǎn)品和服務(wù)，那么將很容易確定成本計(jì)算對象。政府成本計(jì)算對象的確定意味著政府成本的期間費(fèi)用性質(zhì)的改變，這將對政府成本管理的技術(shù)與模式產(chǎn)生極大影響。

（二）政府間接成本的分配

政府間接成本的分配對于間接活動(dòng)的數(shù)量、質(zhì)量和價(jià)格有關(guān)的經(jīng)濟(jì)決策有重要的指示作用。政府分配間接成本一般僅限于職能預(yù)算水平。政府預(yù)算的職能分類是產(chǎn)出具體化的最高水平，但如果能在更細(xì)的產(chǎn)出水平實(shí)行成本分配和產(chǎn)品定價(jià)，對成本意識(shí)的增強(qiáng)和促進(jìn)間接資源的有效使用將有更大的幫助。

政府管理模式由集權(quán)化向分權(quán)化的轉(zhuǎn)變將使間接成本的分配變得更容易。在分權(quán)化的政府管理模式下，在一個(gè)職能分部內(nèi)，財(cái)務(wù)和人事職能可以和一套相關(guān)系列的產(chǎn)品直接聯(lián)系起來。分配這些成本將比在集權(quán)化的政府管理模式下更容易，因?yàn)樵诩瘷?quán)化的政府管理模式下所有的財(cái)務(wù)和人事職能都集中在政府中心。

（三）產(chǎn)品成本計(jì)算

因?yàn)榉謾?quán)化的政府管理模式更關(guān)注職能分部的投入到產(chǎn)出的進(jìn)程，各職能分部要向上級(jí)政府管理者提供系統(tǒng)的業(yè)績報(bào)告。在業(yè)績報(bào)告中必須有成本信息，這意味著產(chǎn)品預(yù)算和產(chǎn)品成本計(jì)算是必需的。

對于企業(yè)組織來說，由于定價(jià)需要對單個(gè)產(chǎn)品進(jìn)行盈利性分析，產(chǎn)品成本計(jì)算是不可或缺的。而且，隨著生產(chǎn)和市場化進(jìn)程日趨復(fù)雜，競爭日趨激烈，企業(yè)組織需要有更準(zhǔn)確的產(chǎn)品成本計(jì)算。相比之下，政府組織的很多服務(wù)是在壟斷的環(huán)境下，根據(jù)法規(guī)實(shí)現(xiàn)“有責(zé)任地提供”。因?yàn)橛缘目紤]而放棄某種產(chǎn)品或改變生產(chǎn)數(shù)量的情況一般不可能出現(xiàn)。

在服務(wù)的定價(jià)必須根據(jù)完全成本來確定或所定的價(jià)格必須能回收大部分的完全成本的環(huán)境下，產(chǎn)品成本計(jì)算與服務(wù)間具有特別強(qiáng)的相關(guān)性。然而，在政府組織中需要以完全成本定價(jià)的服務(wù)非常稀少，僅限于護(hù)照和駕照發(fā)放、垃圾回收服務(wù)等。其他的政府服務(wù)如圖書館服務(wù)、文化活動(dòng)（如博物館展示）和體育活動(dòng)等僅回收完全成本的一部分。而且，政府的大部分服務(wù)是免費(fèi)提供的，即不直接從使用者那里獲得任何成本補(bǔ)償，如公共安全、消防和義務(wù)教育等服務(wù)。政府提供這些服務(wù)直接獲得的成本補(bǔ)償僅僅占財(cái)政收入很小的一部分。

因此，只有在需要通過定價(jià)來回收服務(wù)的全部或大部分完全成本的情況下，才有計(jì)算產(chǎn)品成本的需要。然而，即使是需要通過定價(jià)來回收服務(wù)的全部或大部分完全成本的政府服務(wù)，也沒有精確計(jì)算產(chǎn)品成本的需要，因?yàn)檫@些產(chǎn)品通常是在壟斷的前提下提供的，如護(hù)照和駕照的發(fā)放、圖書館服務(wù)和文化體育等服務(wù)（Cooper and Kaplan，1991）。這意味著，由于缺乏競爭，政府僅需要相對簡單的成本計(jì)算和分配。

如果從定價(jià)的角度看，政府提供的大部分服務(wù)沒有產(chǎn)品成本計(jì)算的必要，只需要有預(yù)算系統(tǒng)就足夠了。但通過產(chǎn)品成本的計(jì)算，確定成本基準(zhǔn)或標(biāo)桿，在政府組織之間進(jìn)行成本的比較，可以成為提高政府生產(chǎn)效率的一個(gè)動(dòng)力（Antos，1992）。

（四）成本分配和產(chǎn)品成本計(jì)算程序

成本分配和產(chǎn)品成本計(jì)算的程序至少包括兩個(gè)步驟：第一步，把政府中心的間接成本分配到職能分部；第二步，把分配來的政府中心間接成本加上每個(gè)職能分部的間接成本，然后分配到預(yù)算分類或產(chǎn)品。必須強(qiáng)調(diào)的是：應(yīng)該盡可能地把成本直接分配到成本對象中去，而不是盡可能地使用成本分配基礎(chǔ)來分配。

三、我國政府“分權(quán)化”改革進(jìn)程與政府成本計(jì)算的發(fā)展

（一）我國政府“分權(quán)化”改革進(jìn)程

我國是一個(gè)中央集權(quán)的國家，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，地方各級(jí)政府和部門扮演的是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色，沒有計(jì)劃和決策權(quán)。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立、政府機(jī)構(gòu)改革和分稅制改革，一部分財(cái)權(quán)和事權(quán)開始逐步下放給地方各級(jí)政府。地方各級(jí)政府的職能部門的財(cái)務(wù)和人事受到本級(jí)財(cái)政和人事部門的管理和控制，而管理和控制的方式主要是財(cái)政部門對職能部門的預(yù)算管理和人事部門對職能部門的人事管理。可以通過職能部門在預(yù)算管理和人事管理中的自主性大小來衡量分權(quán)化的程度。在現(xiàn)階段，我國各級(jí)政府的職能部門在預(yù)算管理和人事管理的自主性是較小的，具體表現(xiàn)為預(yù)算的細(xì)化程度較高、需遵循的人事政策過于細(xì)致和復(fù)雜。這說明我國目前的各級(jí)政府與職能部門之間的分權(quán)化程度還處于一個(gè)較低的水平。

從西方國家政府管理分權(quán)化改革的實(shí)踐來看。分權(quán)化改革的進(jìn)程取決于其他改革的進(jìn)程，因?yàn)殡S著財(cái)權(quán)和事權(quán)的下放，各級(jí)政府對職能部門的控制將從原來的對投入的直接控制轉(zhuǎn)為對產(chǎn)出的間接控制或合約控制，而間接控制和合約控制需要在政府的績效評(píng)價(jià)和信息披露較發(fā)達(dá)的環(huán)境下實(shí)施。由于目前我國政府績效評(píng)價(jià)制度和政府信息披露機(jī)制都比較落后，實(shí)施間接控制和合約控制的條件還不成熟，下放過多的財(cái)權(quán)和事權(quán)可能引發(fā)管理失控的風(fēng)險(xiǎn)。因此，我國政府的分權(quán)化改革和政府成本管理權(quán)限的下放也是一個(gè)漸進(jìn)的過程，不能急于求成。

（二）我國政府成本計(jì)算的發(fā)展

隨著我國政府分權(quán)化改革的進(jìn)程，各級(jí)政府的職能部門將逐漸承擔(dān)更多產(chǎn)出和成本的責(zé)任，成本分配和產(chǎn)品成本計(jì)算在這些部門將變得越來越重要。在需要完全或大部分收回成本的職能部門，出于定價(jià)的考慮，應(yīng)該計(jì)算每單位產(chǎn)品的完全成本。在不能回收成本的職能部門，鑒于產(chǎn)出的異質(zhì)性和不容易計(jì)量的特點(diǎn)，總成本可以只計(jì)算到整個(gè)活動(dòng)或總產(chǎn)出水平。應(yīng)該盡可能把間接成本分配到各職能部門、產(chǎn)出或產(chǎn)品，這不但可以洞察這些成本對象的全部成本，而且也能喚起政府職能部門在耗用其他職能部門的服務(wù)時(shí)需要具備的成本節(jié)約意識(shí)。

在現(xiàn)階段，由于缺乏來自政府外部的成本監(jiān)督壓力以及政府高層官員成本意識(shí)的淡薄，政府成本計(jì)算對象的確定、政府成本的分配和計(jì)算對于政府成本管理、政府“分權(quán)化”改革、政府績效管理的重要性未得到足夠的認(rèn)識(shí)。然而這一切在未來都將改變，因?yàn)殡S著我國政府分權(quán)化改革進(jìn)程的推進(jìn)，對職能分部以及職能分部管理者的財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)將變得越來越重要；而且，從長期來看，以后將會(huì)有更多的政府收費(fèi)服務(wù)。

（本文系廣西高等學(xué)校優(yōu)秀人才計(jì)劃資助計(jì)劃項(xiàng)目《基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的政府成本管理研究》的階段性成果）

廣西梧州學(xué)院工商管理系）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）