池桂欽

近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深入調(diào)整和優(yōu)化升級(jí)，以及農(nóng)村勞動(dòng)力向第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)加速與多樣化趨勢(shì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，對(duì)化解我國(guó)人地矛盾、防止土地資源浪費(fèi)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民收入、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有著重大意義。因此，目前，對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否可以流轉(zhuǎn)，在我國(guó)法律與法學(xué)界都持比較一致的肯定態(tài)度。而如何高效、合理地進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)則是目前亟待解決的問題。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)值取向

效率高低和社會(huì)公平與否是決定土地流轉(zhuǎn)制度的重要考量。衡量土地制度的優(yōu)劣，很重要的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是看其是否具有較高的的效率。土地利用效率低下是現(xiàn)行土地制度面臨的最大困境。效率價(jià)值取向是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的基本價(jià)值取向之一。要實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的高效率，首先應(yīng)落實(shí)和明晰土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，給農(nóng)民吃“定心丸”。穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本條件。只有穩(wěn)定土地的使用權(quán)才能使農(nóng)民放心并鼓勵(lì)其對(duì)土地增加投入，激發(fā)其開發(fā)、利用與保護(hù)土地的熱情。其次應(yīng)大力發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高土地經(jīng)營(yíng)的集約化水平。再則積極搭建流轉(zhuǎn)平臺(tái)，建立有序的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)。但在注重效率同時(shí)我們不應(yīng)忽視公平。否則，會(huì)導(dǎo)致許多人的利益受損，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素，進(jìn)而阻礙土地流轉(zhuǎn)，影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此選擇什么樣的土地流轉(zhuǎn)制度，不僅要考慮效率而且還要考慮公平。要保障土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的公平，首先應(yīng)充分尊重土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的意愿。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否進(jìn)行流轉(zhuǎn)、要流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、流轉(zhuǎn)的方式、面積、價(jià)格等問題都應(yīng)由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人自己決定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織不能包辦代替，不準(zhǔn)強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，也不得阻撓農(nóng)戶自愿合理流轉(zhuǎn)土地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)不得損害原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益。要保證農(nóng)戶生存保障利益得到補(bǔ)償，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者對(duì)土地的投入利益得到補(bǔ)償，土地流轉(zhuǎn)的增值利益分成[1]。同時(shí)，應(yīng)努力消除因土地流轉(zhuǎn)而引發(fā)的不穩(wěn)定因素，特別是要解決好將土地流轉(zhuǎn)出去之后農(nóng)民的基本生活問題，使這些失地農(nóng)民不會(huì)因?yàn)槭ネ恋剡@最基本的生產(chǎn)資料而流離失所，保證農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的問題

（一）流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化程度低

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育滯后，嚴(yán)重影響土地流轉(zhuǎn)的效率。很多地方土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)沒有形成，即使有，也未形成統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易市場(chǎng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育緩慢，缺乏相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不是由價(jià)值規(guī)律來(lái)決定，價(jià)格的形成隨意性很大，廉價(jià)流轉(zhuǎn)較為普遍。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)大多是農(nóng)民的自發(fā)性行為，主要是在熟人之間以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓或互換的方式流轉(zhuǎn)。這種自發(fā)性和分散性流轉(zhuǎn)方式?jīng)Q定了流轉(zhuǎn)的規(guī)模較小，速度較慢,無(wú)法從根本上解決需求的規(guī)?；c交易的零散性之間的矛盾。如此一來(lái),制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模和速度，影響了土地資源的優(yōu)化配置，延緩了土地集約化經(jīng)營(yíng)的進(jìn)程[2]。另外，土地流轉(zhuǎn)的

中介組織相當(dāng)匱乏。有些地方即使有中介組織，但機(jī)構(gòu)也不健全,管理也不到位。在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，土地供求雙方的信息不能及時(shí)有效溝通。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息主要靠鄰里和親朋的介紹取得。供求信息傳遞設(shè)施和手段相對(duì)落后，輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的速度、規(guī)模和效益，導(dǎo)致農(nóng)民想把土地流轉(zhuǎn)出去卻找不到合適的人，而需要土地的人又苦于找不到合適的土地，影響了生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置。

（二）流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

目前我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的程序很不規(guī)范，由此導(dǎo)致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系混亂，制約土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。在實(shí)踐中，我國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多是在熟人社會(huì)中流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)過程中以口頭協(xié)議居多，大都不用書面合同，即使采用書面合同方式，條款也不多，內(nèi)容極為簡(jiǎn)單，對(duì)于違約后責(zé)任的承擔(dān)、權(quán)利義務(wù)設(shè)定、賠償方式等缺乏明確的規(guī)定，由此帶來(lái)了大量糾紛和隱患[3]。此外，我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第38條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取互換、轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！币陨蟽?nèi)容在《物權(quán)法》中也得到確認(rèn)，我國(guó)《物權(quán)法》第129條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記；未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！边@說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)并不以登記作為生效要件。未經(jīng)登記，并不影響土地流轉(zhuǎn)的效力，只是不得對(duì)抗善意第三人。在實(shí)踐中一些地方登記又收取一定的費(fèi)用，所以自發(fā)流轉(zhuǎn)的農(nóng)民極少履行報(bào)批、報(bào)備案或變更登記等法定手續(xù)。但是，不登記土地市場(chǎng)就很不穩(wěn)定，影響交易安全，不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)展。完備的登記制度是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有序化的必要條件。

（三）配套社會(huì)保障制度不健全

由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因，在處理城鄉(xiāng)社會(huì)保障的關(guān)系上，基本傾向和基本格局是向城市和市民傾斜，在大力發(fā)展城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的同時(shí)，卻忽視了農(nóng)村社會(huì)保障體制建設(shè)。農(nóng)村地區(qū)社會(huì)保障項(xiàng)目少，保障水平低，覆蓋面小。這對(duì)農(nóng)民而言是很不公平的。近年來(lái)我國(guó)開始探索實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，但是效果不盡人意。新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)宣傳力度不大，農(nóng)民的參合、參保意識(shí)不強(qiáng)。在實(shí)踐中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療存在醫(yī)療資源配置不合理、藥品質(zhì)量不高、報(bào)銷程序過于煩瑣、補(bǔ)償水平低、基金監(jiān)管不到位等諸多問題。而新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式存在問題，其中集體補(bǔ)助缺口大。我國(guó)大部分地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常薄弱，由集體來(lái)進(jìn)行補(bǔ)助的可行性不大。保障水平低下，符合相關(guān)條件的60周歲以上的農(nóng)民的養(yǎng)老金底限為每人每月55元，無(wú)法真正保障農(nóng)民的基本生活。這些無(wú)疑導(dǎo)致農(nóng)地資源不得不承載著較為沉重的社會(huì)保障功能。對(duì)大多數(shù)農(nóng)民而言，土地仍然是其最重要的保障資源，土地就是其“命根子”，即使已經(jīng)有其它收入途徑,寧可粗放經(jīng)營(yíng)甚至拋荒,也不肯輕易流轉(zhuǎn)土地。這嚴(yán)重影響了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn),導(dǎo)致土地利用率低下。完善農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)民與土地的關(guān)系越來(lái)越松散，弱化土地的保障功能而強(qiáng)化其資本功能，消除農(nóng)民放棄土地后可能產(chǎn)生的后顧之憂，減小農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)改革的壓力，加快農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向非農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移，進(jìn)而使整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)力得到進(jìn)一步發(fā)展。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制的建議

（一）積極培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要成熟的土地市場(chǎng)的支撐。實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的快捷有效地流轉(zhuǎn)，必須積極培育農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制優(yōu)化土地資源配置，提高農(nóng)民收入，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

1.建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。為了避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值偏離價(jià)值規(guī)律，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，并確定農(nóng)村土地估價(jià)指標(biāo)體系，確立科學(xué)的評(píng)估方法，并通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)科學(xué)地確定農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)格。

2.積極培育流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。中介服務(wù)組織在土地的供給主體和需求主體之間起媒介和橋梁作用。我們應(yīng)積極培育中介服務(wù)組織，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)搭建強(qiáng)大的信息平臺(tái)、便捷的交易平臺(tái)和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)平臺(tái)。推動(dòng)中介服務(wù)組織采取多種形式為流轉(zhuǎn)雙方牽線搭橋，為農(nóng)戶提供有關(guān)流轉(zhuǎn)狀況信息、進(jìn)行流轉(zhuǎn)法規(guī)咨詢、指導(dǎo)流轉(zhuǎn)合同的簽訂、辦理流轉(zhuǎn)手續(xù)、代收和代繳流轉(zhuǎn)費(fèi)用、調(diào)解流轉(zhuǎn)糾紛等各項(xiàng)服務(wù)，充分發(fā)揮中介組織的服務(wù)引導(dǎo)作用。

（二）規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序

農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，多為口頭方式進(jìn)行，其穩(wěn)定性差。即使簽訂書面合同也很不規(guī)范，這樣很容易引起糾紛，我們應(yīng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，可在合同法里增設(shè)有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)合同，規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必備條款，明確流轉(zhuǎn)主體雙方的權(quán)利義務(wù)。同時(shí)，在實(shí)踐中相關(guān)職能部門應(yīng)對(duì)農(nóng)民加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同簽訂的指導(dǎo)，對(duì)流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行審核并備案。審核過程中若發(fā)現(xiàn)改變流轉(zhuǎn)土地的用途、侵害農(nóng)民合法權(quán)益等問題應(yīng)積極引導(dǎo)，提供幫助，消除糾紛隱患。在土地流轉(zhuǎn)的過程中還有一個(gè)很重要的環(huán)節(jié)就是登記問題，其涉及到流轉(zhuǎn)安全性問題。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)沒有要求登記生效，采取的是登記對(duì)抗主義。不動(dòng)產(chǎn)登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)變動(dòng)的法定公示手段。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)，農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)采用登記生效主義。即非經(jīng)登記土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)就不發(fā)生效力，不受法律保護(hù)。實(shí)行登記生效主義有利于規(guī)范整個(gè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，減少權(quán)屬糾紛，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。但考慮到登記作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的生效要件會(huì)增加承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變動(dòng)程序，一定程度上加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，所以筆者認(rèn)為首先應(yīng)該實(shí)行無(wú)償?shù)怯浺怨膭?lì)農(nóng)民的登記積極性，進(jìn)而逐步實(shí)行強(qiáng)制登記，以保證土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的順暢運(yùn)行。另外要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)監(jiān)管，維護(hù)農(nóng)戶的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)地資源的節(jié)約集約利用，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)健康發(fā)展提供保障。

（三）完善農(nóng)村社會(huì)保障制度

社會(huì)保障制度是否完善也是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度是保障我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的重要條件。因此在優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的同時(shí),必須建立健全包括合作醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等在內(nèi)的多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體制[2]。首先,應(yīng)當(dāng)要加大對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，強(qiáng)化農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老的了解與認(rèn)知程度，切實(shí)感受到參合、參保所帶來(lái)的實(shí)惠。其次，應(yīng)當(dāng)要進(jìn)一步完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度,合理分配衛(wèi)生資源，加強(qiáng)對(duì)藥品與基金的監(jiān)管，簡(jiǎn)化報(bào)銷程序，適當(dāng)提高農(nóng)村合作醫(yī)療支付水平，使廣大農(nóng)民獲得優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療保障。另一方面，進(jìn)一步完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,加強(qiáng)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)助政策的執(zhí)行力，進(jìn)一步優(yōu)化籌資模式，加大中央與省級(jí)政府的補(bǔ)助力度，提高保障水平，建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，切實(shí)保證參保農(nóng)民的基本生活。同時(shí)還應(yīng)健全農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障基金營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)管理部門的監(jiān)督，監(jiān)督基金運(yùn)行情況與行政管理情況，落實(shí)農(nóng)村社會(huì)保障的目標(biāo)。

[1]孟勤國(guó).物權(quán)二元結(jié)構(gòu)論——中國(guó)物權(quán)制度的理論重構(gòu)[M].北京:人民法院出版社，2002.241-242.

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