○董立人

一、“頂層設(shè)計”概念的提出

馬克思主義認(rèn)為，理論來源于實踐，指導(dǎo)實踐；實踐檢驗理論、提升理論。優(yōu)秀理論的命運取決于創(chuàng)立者、傳播者、實踐者、接受者的“現(xiàn)實現(xiàn)狀”與時代的需要。理論的接收者、實踐者，是決定一種理論的生命力的基本要素。不斷堅持執(zhí)政理念創(chuàng)新、理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、發(fā)展創(chuàng)新、自覺創(chuàng)新一向是我黨優(yōu)良傳統(tǒng)和工作作風(fēng)。黨的十六大以來，以胡錦濤為總書記的領(lǐng)導(dǎo)集體繼承和發(fā)展了我黨的一系列創(chuàng)新優(yōu)良傳統(tǒng)，其中把系統(tǒng)科學(xué)及其相關(guān)領(lǐng)域術(shù)語——“頂層設(shè)計”的思維方式創(chuàng)新地用于持續(xù)深化改革及中國特色社會主義宏偉事業(yè)進程中?！绊攲釉O(shè)計”這個具有創(chuàng)新意義和現(xiàn)實針對性的詞，成為我黨和國家當(dāng)前重要文獻中出現(xiàn)頻率越來越高的詞語。頂層設(shè)計觀，正是“理論指導(dǎo)實踐”、“實踐反過來提升理論”在我黨執(zhí)政理念和執(zhí)政行為中鮮活的運用。頂層設(shè)計這種思維模式是自十六大以來黨的執(zhí)政理念和理論創(chuàng)新的一個極其重要的內(nèi)容，更是科學(xué)發(fā)展觀的一個重要方面。在中國特色社會主義宏偉事業(yè)進程中，踐行頂層設(shè)計觀是我們各項事業(yè)成功的重要保障。

早在2006年9月26日，胡錦濤總書記在會見全軍裝備工作會議代表時，就提出“要切實搞好裝備發(fā)展的科學(xué)籌劃和頂層設(shè)計”，努力推動我軍裝備建設(shè)又快又好地向前發(fā)展。2010年10月18日，黨的第十七屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》中強調(diào)指出：要“更加重視改革的頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，明確改革優(yōu)先順序和重點任務(wù)。2010年12月10—12日的中央經(jīng)濟工作會議上，胡錦濤總書記在講話中又強調(diào)指出：“要加強改革頂層設(shè)計”，“在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破”，“必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革?！?/p>

此后，“頂層設(shè)計”一詞在黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的多次重要場合的講話中以及黨和國家重要文獻中頻繁出現(xiàn)。

二、頂層設(shè)計的深刻涵義

“頂層設(shè)計”這一概念源自系統(tǒng)工程學(xué)，英文是“top-level design”。頂層設(shè)計原本指運用系統(tǒng)論的方法，從系統(tǒng)全局和高端出發(fā)，對工程的各個層次、要素進行總體構(gòu)想和戰(zhàn)略設(shè)計。后來，人們把這一理念引入社會科學(xué)領(lǐng)域，意在強調(diào)規(guī)劃設(shè)計要突出整體戰(zhàn)略和理性思維。直言之，頂層設(shè)計是一項工程“整體理念”的具體化。就是做事要從最高層開始，站在一個戰(zhàn)略制高點，弄清楚要實現(xiàn)的目標(biāo)后，一層一層去設(shè)計好。從一定意義上說，改革也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程。當(dāng)代社會，我們看待任何事物都要有系統(tǒng)的觀點，社會領(lǐng)域也是這樣，尤其改革更是一個系統(tǒng)工程，因此將這個自然科學(xué)的理念移植到社會科學(xué)領(lǐng)域是完全說得通的，是一個很好的借鑒。這其實是一個決策的問題。黨中央提出重視改革的頂層設(shè)計，就是要求以戰(zhàn)略思維和全局視野，對改革進行統(tǒng)籌考慮，明確改革的整體思路、重點任務(wù)、關(guān)鍵領(lǐng)域和先后順序等，從而全面系統(tǒng)、積極穩(wěn)妥地推進改革。

當(dāng)前，中國社會對改革有一種新的期待與呼喚：“改革需要頂層設(shè)計”，這是對改革認(rèn)識與實踐的更加深化。頂層設(shè)計是決策學(xué)領(lǐng)域的東西，黨中央提出這個，其意義在于更加強調(diào)了在科學(xué)發(fā)展時代要進行科學(xué)決策，頂層設(shè)計是科學(xué)決策的表現(xiàn)形態(tài)之一。黨中央強調(diào)要更加重視改革的頂層設(shè)計，有著深刻的現(xiàn)實背景：第一，要全面建設(shè)小康社會、完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)現(xiàn)代化，各方面的改革任務(wù)還很重，我們必須明確改革的時間表和優(yōu)先順序，使改革有序推進；第二，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式需要推進政治、經(jīng)濟、文化、社會等各領(lǐng)域的改革，必須整體配套、協(xié)調(diào)推進，制定總體規(guī)劃，對改革的目標(biāo)、方式和步驟進行頂層設(shè)計；第三，隨著中國經(jīng)濟在全球地位的提高，我國國內(nèi)改革也成為影響全球經(jīng)濟治理的重要因素，需要立足全球政治經(jīng)濟格局的新變化，統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)的各種條件和因素。因此，頂層設(shè)計要求的提出，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是改革進入攻堅階段的必然要求。

三、頂層設(shè)計觀的時代價值和實踐意義

目前，我國是一個人口大國，也是一個經(jīng)濟大國，但并不是一個經(jīng)濟強國。對于中國這樣一個改革的攻堅階段，頂層設(shè)計意味著政府要為未來中國經(jīng)濟的這艘巨輪當(dāng)好“舵手”，當(dāng)好“總設(shè)計師”。頂層設(shè)計不同于改革開放初期的自下而上的“摸著石頭過河”，而是自上而下的“系統(tǒng)謀劃”。當(dāng)前我國正處于改革發(fā)展的關(guān)鍵時期，改革的艱巨性、復(fù)雜性，客觀現(xiàn)實要求我們必須在新的高度上謀劃改革的方略，強化頂層設(shè)計，實現(xiàn)改革從量變到質(zhì)變的飛躍。中央強調(diào)“更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃”，要求在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得改革的突破性進展，也正是出于對改革特征的新判斷，其目的也在于實現(xiàn)改革的新發(fā)展。

頂層設(shè)計對指導(dǎo)我國經(jīng)濟社會發(fā)展與改革意義重大。改革開放30多年來，中國經(jīng)濟總量占世界經(jīng)濟的份額已從1978年的1.8%提高到2009年的8.5%—8.6%左右，2010年超過日本，成為全球第二大經(jīng)濟體。隨著經(jīng)濟規(guī)模越來越大，影響中國經(jīng)濟發(fā)展的因素也越來越復(fù)雜、積累的深層次矛盾問題越來越多，如何避免“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”，從源頭上化解積弊，在重點領(lǐng)域取得突破，必須要有頂層設(shè)計。毫無疑問，改革頂層設(shè)計的提出，反映了我國執(zhí)政高層對當(dāng)下社會深層矛盾的憂慮，對社會發(fā)展責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。從系統(tǒng)論的角度說，任何范疇都有自己的層級結(jié)構(gòu)，自然也就會有自己的頂層設(shè)計。但是中央此次所提出的改革頂層設(shè)計有它的特定含義，而不是一般意義上的概念借用。在中央關(guān)于制定我國第十二個五年計劃的建議中，以及在2011年、2012年兩會的《政府工作報告》和近兩年的經(jīng)濟工作會議精神中，關(guān)于這個概念的基本一致表述是：“必須以更大決心和勇氣全面推進各領(lǐng)域改革。要加強改革頂層設(shè)計，在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破?！薄耙嫔罨母镩_放。更加重視改革頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，擴大社會主義民主，完善社會主義法制，使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展變化，為科學(xué)發(fā)展提供有力保障?！痹谏罨母锏捻攲釉O(shè)計主要是進一步完善上層建筑，保障科學(xué)發(fā)展，促進科學(xué)發(fā)展的實踐；進一步謀劃改革全局，調(diào)整改革戰(zhàn)略，提高改革整體發(fā)展的倍增效果；進一步抓住改革關(guān)鍵，推動改革突破，提升改革的成果。

2012年7月23日，胡錦濤總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部專題研討班開班式上發(fā)表的重要講話強調(diào)的“三個毫不動搖”，就是對我們舉什么旗幟、走什么道路、堅持什么理論的宏偉頂層設(shè)計。“我們必須毫不動搖以鄧小平理論、‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持和發(fā)展中國特色社會主義。我們必須毫不動搖走黨和人民在長期實踐中開辟出來的正確道路，不為任何風(fēng)險所懼、不為任何干擾所惑。解放思想始終是推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的強大思想武器，改革開放始終是推動黨和人民事業(yè)發(fā)展的強大動力，我們必須毫不動搖推進改革開放，永不僵化、永不停滯，團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切可以調(diào)動的積極因素，信心百倍戰(zhàn)勝前進道路上的一切困難和風(fēng)險?！蹦壳埃谥袊鐣D(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人反復(fù)強調(diào)改革頂層設(shè)計，其中的重要意蘊就是強調(diào)“改革要有價值高度”，要形成明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和根本的動力機制，只有這樣，我們在改革實踐中才能堅持社會主義方向，實現(xiàn)社會主義的核心價值觀體系，形成有中國特色的社會主義發(fā)展道路。

頂層設(shè)計是政治設(shè)計。在中國特色社會主義的宏偉事業(yè)中，經(jīng)濟建設(shè)、政治發(fā)展、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)保護、黨的建設(shè)等等，諸多方面需要理性、需要統(tǒng)籌、需要科學(xué)、需要文化自覺、需要全局觀，進行頂層設(shè)計，這也是當(dāng)今中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的必要性和必然性所決定的。

頂層設(shè)計是一種觀念上的思維方式，是統(tǒng)籌考慮項目各層次和各要素，追根溯源，統(tǒng)攬全局,在最高層次上尋求問題的解決之道。這個詞是有現(xiàn)實針對性的，是一個系統(tǒng)內(nèi)部之間各要素具體化。頂層設(shè)計的本意是強調(diào)自上而下設(shè)計的重要性，指的是主體結(jié)構(gòu)和主要模式。有了這個設(shè)計之后，才談得上其他。我們重視頂層設(shè)計，不只是“頂層”需要考慮的事。改革需要每個人貢獻自己的力量，去設(shè)計，去推動，去監(jiān)督。民主社會中，每個人都有責(zé)任去當(dāng)改革方案的設(shè)計師。頂層設(shè)計需要每個人的智慧。但改革需要自上而下改起，具體地說就是“改革要從領(lǐng)導(dǎo)干部改起”。用領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展的動力，全面推動偉大深刻的社會變革的動力。如果能把中國特色社會主義宏偉事業(yè)的頂層設(shè)計，真正內(nèi)化為全民族每一個體都從內(nèi)心滋生的動力，這才是無窮無盡的動力。我們在強調(diào)頂層設(shè)計時，又要重視具體的、科學(xué)的詳細步驟，應(yīng)該務(wù)實地、具體地、有操作性地分析，而不能空談泛談。頂層設(shè)計，需要用這樣務(wù)實的思維將其具體化，否則，再好的制度設(shè)計也會淪為一句空話！