○王杰

問(wèn)責(zé)制下我國(guó)問(wèn)責(zé)官員復(fù)出的制度缺陷及出路

○王杰

隨著我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制度實(shí)踐的不斷推進(jìn)，一方面，許多政府官員或因違反黨紀(jì)國(guó)法，或因?qū)ι鐣?huì)危機(jī)事件處置不力而被相繼問(wèn)責(zé)，無(wú)論從法律層面還是政治層面，這都體現(xiàn)了權(quán)責(zé)統(tǒng)一的法治理念；另一方面，又因?yàn)楣賳T的復(fù)出帶有隨意性、缺乏合法性，因而遭到公眾的不斷質(zhì)疑與反對(duì)?！肮賳T復(fù)出”指因問(wèn)責(zé)被免職的行政官員在一定時(shí)期內(nèi)重新?lián)?、或異地調(diào)任相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的政治現(xiàn)象。目前被問(wèn)責(zé)官員的悄然復(fù)出現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，官員復(fù)出成了一種自由裁量的“合法”現(xiàn)象，官員問(wèn)責(zé)被當(dāng)成了一種官場(chǎng)游戲，這不僅是對(duì)依法治國(guó)理念的背離，也是對(duì)提供公權(quán)力的公眾的一種輕視，同樣也有悖于服務(wù)型政府建設(shè)的初衷。官員復(fù)出體現(xiàn)了政治理念和制度的理性，但并不意味著所有被問(wèn)責(zé)的官員都可以直接復(fù)出，當(dāng)前亟需健全官員復(fù)出制度，通過(guò)一系列的機(jī)制創(chuàng)新，杜絕這種隨意復(fù)出現(xiàn)象的肆意蔓延，確保官員復(fù)出的公開(kāi)、公平和公正。

一、官員復(fù)出的合法性分析

被問(wèn)責(zé)官員是否可以復(fù)出的問(wèn)題是一對(duì)應(yīng)然與實(shí)然的矛盾問(wèn)題，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，不同階層上的人都會(huì)有自己不同的見(jiàn)解。國(guó)內(nèi)學(xué)者李松認(rèn)為，“對(duì)一個(gè)本身頗有才能而偶爾犯下錯(cuò)誤的官員永不重用，這無(wú)論對(duì)本人還是社會(huì)都是一種浪費(fèi)。讓德才表現(xiàn)突出卻因突發(fā)事故引咎辭職的官員適時(shí)、以適當(dāng)方式復(fù)出，用人之長(zhǎng)、給人出路，從某種意義上說(shuō)，可以視為一種政治理性”[1]。黃鳳蘭認(rèn)為，應(yīng)本著“懲前毖后、治病救人”的原則，不能在對(duì)官員啟動(dòng)問(wèn)責(zé)時(shí)將他們都一棒子打死，要區(qū)別對(duì)待，對(duì)那些有悔改之心且工作能力確實(shí)很強(qiáng)的官員給予一次重新復(fù)出的機(jī)會(huì)[2]。南開(kāi)大學(xué)齊善鴻教授也曾說(shuō)過(guò)：“讓有能力的被問(wèn)責(zé)官員合理復(fù)出，也是一種政治理念與制度的理性。”可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)很多專(zhuān)家學(xué)者對(duì)官員復(fù)出是持肯定態(tài)度的。

從法律制度角度看，目前我國(guó)很多部法律或法規(guī)都涉及到對(duì)官員復(fù)出方面的規(guī)定。例如，我國(guó)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辭職暫行規(guī)定》）第29條規(guī)定：“對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排?！痹偃?，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》）第10條規(guī)定：“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門(mén)的意見(jiàn)?！贝送猓饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》第62條也明確提出了：“引咎辭職、責(zé)令辭職、降職的干部，在新的崗位工作一年以上，實(shí)績(jī)突出，符合提拔任用條件的，可以按照有關(guān)規(guī)定，重新?lián)位蛘咛岚螕?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”。等等。對(duì)這些法律文件中出現(xiàn)的“予以適當(dāng)安排”、“如果重新?lián)闻c原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)”、“可以按照有關(guān)規(guī)定”等描述，我們都可以將之視為法律對(duì)被問(wèn)責(zé)官員重新復(fù)出的認(rèn)可。

然而，近年來(lái)很多被免職的官員卻因此而隨意復(fù)出。對(duì)此人們表示十分不滿(mǎn)，紛紛向政府拋去懷疑的眼光和持質(zhì)疑的態(tài)度，致使黨和政府的威信受到了挑戰(zhàn)，決策受到了質(zhì)疑，從而使得官員復(fù)出合法性顯得相對(duì)不足。

二、官員復(fù)出存在的法律缺陷

制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，是現(xiàn)代社會(huì)運(yùn)行的基石。鄧小平曾說(shuō)：“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至走向反面。”因此，官員復(fù)出制度的缺陷是導(dǎo)致官員復(fù)出合法性不足的根本原因。

法律是一種制度，同時(shí)也是制度得以順利運(yùn)行的保障，制度運(yùn)作的理念主要體現(xiàn)在法的精神上。因此，官員復(fù)出制度的好壞狀況首先也就體現(xiàn)在相關(guān)法律條文的規(guī)定上。我國(guó)目前尚無(wú)一部統(tǒng)一完整的官員復(fù)出成文法律，相關(guān)規(guī)定僅散見(jiàn)于一些規(guī)范性條例或規(guī)定中，且內(nèi)容較為模糊、不夠明晰。“細(xì)數(shù)《公務(wù)員法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》、《辭職暫行規(guī)定》，相關(guān)規(guī)范模糊、籠統(tǒng)，操作性不強(qiáng)”[3]。例如，因問(wèn)責(zé)而被免職的官員在何種條件下，經(jīng)過(guò)何種程序可以復(fù)出，以及該出任何種職位等，這樣的規(guī)定在我國(guó)的《公務(wù)員法》中只字未提；《辭職暫行規(guī)定》第29條雖然規(guī)定了“對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職以及自愿辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部，根據(jù)辭職原因、個(gè)人條件、工作需要等情況予以適當(dāng)安排”，但其中的“適當(dāng)安排”令人費(fèi)解。再如，《問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》第10條規(guī)定，“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。對(duì)引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，由黨委（黨組）、政府按照干部管理權(quán)限酌情安排適當(dāng)崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)”。此外，“引咎辭職、責(zé)令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，一年后如果重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當(dāng)?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，除應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限履行審批手續(xù)外，還應(yīng)當(dāng)征求上一級(jí)黨委組織部門(mén)的意見(jiàn)”。等等。雖然，較之以前，它在官員復(fù)出問(wèn)題上作了相對(duì)較多的規(guī)定，但總體仍不夠健全，存在許多未盡事宜，彈性有余[4]。首先，不難看出官員復(fù)出多是由黨委或政府來(lái)“酌情安排適當(dāng)崗位”，何為“酌情安排”，何為“適當(dāng)崗位”，表述不清；其次，“征求上一級(jí)黨委組織部門(mén)的意見(jiàn)”，這種繞開(kāi)群眾和法律，僅在政府內(nèi)部進(jìn)行的人事調(diào)動(dòng)活動(dòng)終不能得到群眾的支持也是不難想象的。以上這些模糊的字眼，“無(wú)疑為官員的非正常復(fù)出留下了方便之門(mén)，提供了可操作的空間”[5]，而這一切都?xì)w咎于我國(guó)尚未形成完善和統(tǒng)一的官員復(fù)出的法律機(jī)制，形形色色的制度漏洞帶來(lái)的制度斷層現(xiàn)狀，使得官員的復(fù)出常常成了相關(guān)黨政部門(mén)“合法”的自由裁量行為。

三、官員復(fù)出的制度設(shè)計(jì)路徑

面對(duì)問(wèn)責(zé)官員不合理復(fù)出而屢遭群眾不滿(mǎn)的現(xiàn)狀，以及處理官員“帶病”復(fù)出這樣的政治問(wèn)題，亟需建立一套系統(tǒng)完善的、差異化的問(wèn)責(zé)官員復(fù)出體制機(jī)制，以避免官員在罷免后與再任前出現(xiàn)制度斷層現(xiàn)象，確保問(wèn)責(zé)制運(yùn)行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。

（一）官員復(fù)出的制度設(shè)計(jì)原則

官員因工作不力被問(wèn)責(zé)落馬，若將他們就此一棒打死永不翻身，難免造成實(shí)用人才的流失，也難以體現(xiàn)法制的救濟(jì)原則。古人有云：“人非圣賢，孰能無(wú)過(guò)；知錯(cuò)能改，善莫大焉。”所以應(yīng)該根據(jù)實(shí)際情況并按照復(fù)出制度的規(guī)定，給予他們重新復(fù)出的機(jī)會(huì)。為此，復(fù)出制度的設(shè)計(jì)就必須要體現(xiàn)官員復(fù)出的公平、公正和公開(kāi)三大原則。

1.復(fù)出機(jī)會(huì)公平的原則

自古以來(lái)，為政之要在于人。事業(yè)之成敗都是由人來(lái)決定的，人的個(gè)人素質(zhì)和能力對(duì)于權(quán)力行使的結(jié)果有著十分關(guān)鍵的影響作用，僅因一次疏忽就將人才埋沒(méi)是不現(xiàn)實(shí)的。然而，復(fù)出機(jī)會(huì)的賦予也是有選擇的，“應(yīng)該考慮他所犯錯(cuò)誤的性質(zhì)，是決策失誤還是主觀故意，是一時(shí)之失還是蓄謀已久，是能力欠缺還是道德敗壞。對(duì)于前者可適當(dāng)考慮給以復(fù)出機(jī)會(huì)，對(duì)于后者顯然就不適宜復(fù)出了”[6]。因此，在本著“懲前毖后，治病救人”原則的指導(dǎo)下，要基于被問(wèn)責(zé)官員所負(fù)責(zé)任的性質(zhì)，有區(qū)別地給予他們重新復(fù)出的機(jī)會(huì)，使復(fù)出的官員懂得珍惜并正確利用職權(quán)，繼續(xù)為人民的利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展做貢獻(xiàn)。

2.復(fù)出結(jié)果公正的原則

對(duì)于官員的復(fù)出不能一概而論。一方面，免職后的官員能否復(fù)出，要根據(jù)他們所負(fù)責(zé)任性質(zhì)、社會(huì)影響程度、悔改認(rèn)識(shí)情況以及在新崗位上德能勤績(jī)廉的考核結(jié)果等來(lái)確定；另一方面，官員復(fù)出的期限、出任的職位、級(jí)別大小、職責(zé)權(quán)限等具體內(nèi)容也要以他們各自的責(zé)任性質(zhì)和各方面的考核情況為主要依據(jù)，做到因人而異，確保復(fù)出的理念差異化和結(jié)果公正化。例如，因?qū)⒎偶偻ㄖ械摹爸星锕?jié)”錯(cuò)寫(xiě)成“端午節(jié)”而被免職的四川巴中市政府官員的復(fù)出，就應(yīng)該與導(dǎo)致王家?guī)X煤礦透水事故中153人被困井下的責(zé)任官員的復(fù)出區(qū)別對(duì)待。

3.復(fù)出程序公開(kāi)的原則

在整個(gè)復(fù)出程序中，最有發(fā)言權(quán)的應(yīng)該是公眾，而不是相關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)。要獲得公眾對(duì)官員復(fù)出的支持，那么復(fù)出過(guò)程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)公之于眾，“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，堅(jiān)決杜絕“暗箱操作”。因此，有關(guān)部門(mén)就必須克服輕視民眾參與和害怕民眾參與的觀念，敞開(kāi)大門(mén)，積極主動(dòng)地吸納人民參與到政府決策中來(lái)[7]，確保官員的復(fù)出在群眾的監(jiān)督之下有序進(jìn)行，有效保證群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。不僅要使復(fù)出的結(jié)果令人民滿(mǎn)意，復(fù)出程序本身的合理性與可靠性也得要經(jīng)得起人民的檢驗(yàn)和審核。

（二）官員復(fù)出的立法和配套機(jī)制建設(shè)

前已述及，我國(guó)目前還尚未形成統(tǒng)一完整的“官員復(fù)出法”，缺少以完整的法律權(quán)威為支撐的官員復(fù)出，不僅人民群眾難以認(rèn)可，恐怕上任后的官員也會(huì)覺(jué)得自己“名不正言不順”，倍感底氣不足，并且低調(diào)上任的問(wèn)責(zé)官員由于缺乏基本的溝通和合理的解釋?zhuān)诼男行侣殨r(shí)小心翼翼，也就不能心無(wú)旁騖地開(kāi)展工作[8]。官員復(fù)出制度的完善是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，需要多種機(jī)制的配套實(shí)施。因此，需要通過(guò)法律的完善來(lái)規(guī)定各項(xiàng)配套機(jī)制的建立和運(yùn)行，確保各項(xiàng)復(fù)出工作有法可依，從根本上為官員復(fù)出制度的健全與完善提供法律支撐。

1.建立健全官員復(fù)出評(píng)估機(jī)制，增強(qiáng)官員復(fù)出任用的透明性與合理性

在對(duì)官員問(wèn)責(zé)時(shí)，需要有問(wèn)責(zé)前的評(píng)估；在官員復(fù)出時(shí)，同樣也需要在復(fù)出前實(shí)施評(píng)估。筆者認(rèn)為，這是啟動(dòng)復(fù)出制度過(guò)程中最為關(guān)鍵的一環(huán)，這在很大程度上決定了問(wèn)責(zé)官員能否復(fù)出；即便可以復(fù)出，復(fù)出期限、出任崗位、官銜級(jí)別、職責(zé)大小也都來(lái)源于復(fù)出前的評(píng)估結(jié)果。在復(fù)出評(píng)估機(jī)制的設(shè)計(jì)上，要公開(kāi)征求意見(jiàn)，廣泛考證、深入探討，汲取國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀的研究成果，一切因地、因時(shí)、因條件而異。在復(fù)出評(píng)估機(jī)制的運(yùn)行上，要把官員的能力責(zé)任與態(tài)度責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，把官員的政治責(zé)任與法律責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)，并結(jié)合被免職官員在新崗位上的工作績(jī)效情況，合理適時(shí)地安排官員復(fù)出，以增強(qiáng)官員復(fù)出的透明性與合理性。由此，建立健全統(tǒng)一有效的復(fù)出評(píng)估機(jī)制顯得十分迫切。

2.建立官員復(fù)出試任期制度，增強(qiáng)官員復(fù)出任用的科學(xué)性與準(zhǔn)確性

顧名思義，官員復(fù)出試任期制度就是指復(fù)出官員在一定期限內(nèi)任職試用的制度。實(shí)行復(fù)出試任期制，可以在實(shí)際工作中，更全面、更客觀地對(duì)復(fù)出官員德能勤績(jī)廉等方面進(jìn)行考察，以此確定復(fù)出官員能否順利通過(guò)試用期而成為正式領(lǐng)導(dǎo)干部。通過(guò)實(shí)行復(fù)出試任期制度，使官員在一定的期限內(nèi)進(jìn)行任職試用，對(duì)于在試用期間或試用期滿(mǎn)考核合格且勝任現(xiàn)職的，可以按照有關(guān)規(guī)定，讓這部分官員成為正式的領(lǐng)導(dǎo)干部，“一般按試任前職級(jí)安排工作”，至少不能擔(dān)任高于原級(jí)別的職務(wù)；對(duì)于考核不合格的，或者廉潔自律方面又出現(xiàn)新問(wèn)題的，做出復(fù)出決定的干部管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)情況撤銷(xiāo)其任職決定[9]。在試用期限的設(shè)定上，中共中央組織部2001年頒發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職試用期暫行規(guī)定》中的規(guī)定時(shí)限為一年。對(duì)此筆者認(rèn)為，這是適用于新提拔干部的試用期限，而對(duì)于復(fù)出官員的試用期應(yīng)以?xún)赡隇橐?。作為一種時(shí)限上的懲罰措施，這既有利于對(duì)復(fù)出官員更加全面的考察，提高干部復(fù)出任用工作的科學(xué)性與準(zhǔn)確性，同時(shí)也避免了因試用期限過(guò)長(zhǎng)而降低復(fù)出官員工作積極性的可能。

3.建立官員復(fù)出回應(yīng)機(jī)制，增強(qiáng)官員復(fù)出的民眾認(rèn)同度

“讓問(wèn)責(zé)官員陽(yáng)光復(fù)出、規(guī)范復(fù)出，才能維護(hù)好復(fù)出官員群體的整體形象，才是對(duì)復(fù)出官員的更好保護(hù)，才是對(duì)復(fù)出官員負(fù)責(zé)任的做法”[10]。對(duì)此，日本行政決策的PR制度，即政府與社會(huì)公眾就某項(xiàng)問(wèn)題進(jìn)行的“廣聽(tīng)、廣報(bào)”制度就值得我們借鑒。此外，還應(yīng)建立官員復(fù)出培訓(xùn)機(jī)制，緩解復(fù)出官員的心理壓力，并使其牢記責(zé)任，積極進(jìn)取，切實(shí)履行公仆責(zé)任。最后，還應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)行政體制改革，逐步裁減政府管理的中間層級(jí)，建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的行政管理層級(jí)體制，以斬?cái)喙賳T“抱成團(tuán)”、部門(mén)“連成片”的利益鏈條，從根本上杜絕“官官相護(hù)”的不良風(fēng)氣。

總之，本質(zhì)上作為一種政府制度工具，官員復(fù)出制度也需要隨外部環(huán)境的不斷變化而對(duì)其多樣性和動(dòng)態(tài)性做更多的研究。此外，制度的確立倘若不能得到切實(shí)有效的貫徹，再好的制度也不過(guò)只是一種擺設(shè)，法律的尊嚴(yán)也會(huì)因此遭到破壞。因此，制度建設(shè)的關(guān)鍵之處在于執(zhí)行，這也是評(píng)價(jià)一個(gè)制度是好是壞的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)。眾所周知，“執(zhí)行一部憲法遠(yuǎn)比制定一部憲法要困難得多”，這是一個(gè)政府執(zhí)行力問(wèn)題。如何把官員復(fù)出制度的運(yùn)行導(dǎo)入成功之途，這就是政府該努力思考怎樣去做好的問(wèn)題。

[1]李松：《問(wèn)責(zé)官員憑什么東山再起？厘清官員復(fù)出機(jī)制是關(guān)鍵》，《決策探索》2008年第10期。

[2]黃鳳蘭：《“問(wèn)責(zé)官員”復(fù)出機(jī)制研究》，《中州學(xué)刊》2010年第1期。

[3][5]楊敏：《官員復(fù)出的制度漏洞》，《決策》2009年第4期。

[4]劉美萍：《論問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制的構(gòu)建——兼談<關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定>》，《成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第2期。

[6]梁棟、鄭曙村：《當(dāng)前我國(guó)官員問(wèn)責(zé)復(fù)出機(jī)制的失范與完善》，《當(dāng)代世界與社會(huì)主義》2010年第1期。

[7]祝天智：《基層政治參與：擴(kuò)大公民有序政治參與的起點(diǎn)和難點(diǎn)》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2009年第2期。

[8]何勇：《高調(diào)問(wèn)責(zé)，不能低調(diào)復(fù)出》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年3月27日。

[9]郭星云：《發(fā)揮組織人事部門(mén)在問(wèn)責(zé)官員復(fù)出中的作用》，《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2010年第7期。

[10]孫發(fā)鋒：《問(wèn)責(zé)官員復(fù)出機(jī)制亟需完善》，《探索》2010年第5期。

（作者單位 徐州師范大學(xué)管理學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）