苗連營，吳禮寧

(1．鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001;2．華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

作為一個(gè)學(xué)科的貨幣憲法學(xué)

苗連營1，吳禮寧2

(1．鄭州大學(xué)法學(xué)院，河南鄭州450001;2．華北水利水電學(xué)院法學(xué)院，河南鄭州450011)

貨幣憲法學(xué)的理論與實(shí)踐研究

宣揚(yáng)民主與批判民主，一直是西方政治思想史上兩條并行的主線。然而這些站在不同陣營的學(xué)者、思想家，在反思西方民主之時(shí)，往往回避了一個(gè)至關(guān)重要的部門所享有的至關(guān)重要的權(quán)力，即貨幣當(dāng)局的貨幣權(quán)力。尤其是對于憲法學(xué)的研究而言，這種忽略導(dǎo)致了理論上的致命缺陷——使一種不受制約的權(quán)力得以存在。在現(xiàn)當(dāng)代社會(huì)，不受控制的貨幣權(quán)力已經(jīng)成為侵蝕民主根基的毒素。不過自上世紀(jì)30年代以來，在政治經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，一些睿智的學(xué)者開始剖析貨幣權(quán)力的潛在統(tǒng)治力，并逐漸影響到憲法學(xué)的研究，由此催生了一個(gè)全新的研究領(lǐng)域，即貨幣憲法學(xué)。貨幣憲法學(xué)所研究的內(nèi)容主要是貨幣當(dāng)局的憲法地位;貨幣發(fā)行權(quán)的憲法屬性;貨幣權(quán)力的配置與規(guī)范;貨幣權(quán)力與人民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的沖突與協(xié)調(diào);貨幣權(quán)力與通脹、赤字及公債之間的張力;中央銀行的獨(dú)立性，等等。

一、基于部門憲法的理路

部門憲法理論受到臺(tái)灣學(xué)者蘇永欽教授等人的關(guān)注，并認(rèn)為部門憲法乃是“從社會(huì)部門的認(rèn)知，去探求憲法的規(guī)范。從部門的憲法規(guī)范，再回頭去整合憲法的價(jià)值秩序，確認(rèn)基本權(quán)的核心內(nèi)容”［1］(P1－16)?！爸劣趧澐植块T憲法的標(biāo)準(zhǔn)，則在于一個(gè)承擔(dān)著某種必不可少的主要功能的社會(huì)或政府部門的存在，或者存在某種客觀需求及利益事實(shí)”［2］(P23－32)。臺(tái)灣學(xué)者圍繞財(cái)政憲法、教育憲法、軍事憲法等部門憲法所展開的研究，以及貨幣憲法概念在西方的提出，基本上沿循了這一理路。

貨幣憲法最早是由布坎南、耶格爾、弗里德曼等人提出的［3］。這一概念的提出基于兩個(gè)客觀的政治金融命題:一是隨著凱恩斯主義的興起，國家干預(yù)無孔不入，財(cái)政重負(fù)亦日積月累，而政府則積極地通過超發(fā)貨幣的方式獲取收入，以緩解財(cái)政壓力，結(jié)果帶來惡性通貨膨脹;二是隨著金銀本位的廢止，中央銀行的貨幣發(fā)行權(quán)擺脫了外在的紀(jì)律約束，化為吞噬人民財(cái)產(chǎn)的“利維坦”。面對這一歷史事實(shí)，貨幣憲法擔(dān)負(fù)起了規(guī)范法律秩序，“規(guī)劃國家的組織體系，實(shí)踐人民基本權(quán)的保障”［4］(P2)之目的的任務(wù)，其途徑則是對金融怪獸的行為施以憲法性約束。

貨幣憲法學(xué)作為一個(gè)學(xué)科領(lǐng)域，有著自己獨(dú)特的研究對象和研究內(nèi)容，所以沒有為經(jīng)濟(jì)憲法或者財(cái)政憲法所吸收，而是成為了一門獨(dú)立的學(xué)科。貨幣憲法既有別于市場的調(diào)控與管理，又與政府的財(cái)政收支行為不完全重合。經(jīng)濟(jì)憲法概念最早由“弗萊堡學(xué)派”的歐肯、伯姆等人引入，用以檢討德國社會(huì)從魏瑪?shù)郊{粹時(shí)期的整體失敗。其所關(guān)注的重點(diǎn)在于法律對市場環(huán)境所產(chǎn)生的影響，并認(rèn)為如同政府的行為應(yīng)當(dāng)遵守政治憲法一樣，經(jīng)濟(jì)體系也應(yīng)受到一部經(jīng)濟(jì)憲法的規(guī)范，所有會(huì)對市場法律環(huán)境產(chǎn)生影響的決定，都應(yīng)遵從經(jīng)濟(jì)憲法［5］(P4－5)。立憲主義層面上的“財(cái)政憲法”一詞同樣由布坎南等人提出，源于他所使用的“財(cái)政—貨幣憲法(fiscal-monetary constitution)”一詞［6］(P234)，并試圖通過“財(cái)政憲法”來規(guī)范政府的公共收支，尤其是規(guī)范政府通過公債獲取的收入［7］。在財(cái)政憲法學(xué)的研究中，稅收、財(cái)政、預(yù)算等成為了研究的重心。而貨幣憲法所關(guān)心的主要是貨幣權(quán)力與貨幣權(quán)利之間的憲法關(guān)系，探討貨幣政策的制定、執(zhí)行以及貨幣發(fā)行行為的憲法規(guī)制，探討通貨膨脹、財(cái)政赤字等的憲法意義，顯然不同于經(jīng)濟(jì)憲法和財(cái)政憲法。

二、貨幣憲法的立論基礎(chǔ)

人民主權(quán)原則也就是通常所說的民主，它被看作是最能保證政治平等、保護(hù)自由、維護(hù)公共利益、滿足公民的需要以及促進(jìn)道德的自我發(fā)展并做出顧及到每個(gè)人利益的有效決策的政治制度。對這些不同目標(biāo)的重視可能會(huì)影響民主制是否主要被看作是一種公眾權(quán)力(自治與自我管理)的形式，或者它是否可以被看作是由其他人(比如選出的代表)支持決策的一種結(jié)構(gòu)［8］(P404)。在民主政體下，人民是政治權(quán)力合法性的惟一來源。只有由人民委托、認(rèn)可的政府才是合法政府。如果政府濫用權(quán)力，侵犯人民的權(quán)利，人民便可收回政府的權(quán)力，重新建立代表他們意志的新政府。而憲法的一項(xiàng)基本職能就是確保人民主權(quán)得以落實(shí)。

正如史提芬·霍維茨教授所說，貨幣堪稱市場的血液，而擁有貨幣發(fā)行權(quán)的當(dāng)局也已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)最具統(tǒng)治力的部門。弗里德曼更是把中央銀行看作立法、行政、司法之外的第四種權(quán)力［3］(P155－183)。貨幣權(quán)力作為一項(xiàng)事關(guān)全體人民的權(quán)力，其獲得與行使自然應(yīng)當(dāng)以人民的同意為前提，而且這項(xiàng)權(quán)力只能由國家來行使并受到憲法的紀(jì)律性約束，從而使其受到民主與法治原則的約束。然而在人民是否將貨幣權(quán)力交給了國家這一問題上，至少在理論上還沒有得到充分的證實(shí)，如哈耶克、史提芬·霍維茨等人就反對國家壟斷貨幣發(fā)行權(quán)，而是建議將這項(xiàng)權(quán)力交給市場。事實(shí)上，貨幣權(quán)力也并未完全由國家所壟斷，在很多國家，這項(xiàng)權(quán)力都游離于憲法的規(guī)制之外。在美國，憲法將鑄造貨幣的權(quán)力交給了國會(huì)(第1條第8款)，然而1913年的美聯(lián)儲(chǔ)法案卻把這一權(quán)力交給了私人銀行①為了使央行擺脫國會(huì)和政府的控制，1913年的《聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行法》確立了一個(gè)基本的原則，即首先美聯(lián)儲(chǔ)不需國會(huì)撥款，而由私人出資組建，且美聯(lián)儲(chǔ)主要依靠證券利息收益來保證自給自足，從而無法避免它的自利性。事實(shí)上，美聯(lián)儲(chǔ)通過證券投資獲取的收入通常是其開支的數(shù)倍。(William B Harrison．Money Financial Institutions and the Economy，Business Publications，Inc．Plano，Texas 75075，1985，P 299．);在南非等國，中央銀行同樣是作為私人部門存在的;在西非貨幣聯(lián)盟，西非中央銀行是西非八國②它們分別是貝寧、布基納法索、科特迪瓦、幾內(nèi)亞比紹、馬里共和國、尼日爾、塞內(nèi)加爾和多哥。共同的中央銀行，很顯然，該行不易受到國內(nèi)法的調(diào)控，其在貨幣政策制定和貨幣發(fā)行方面的權(quán)力同樣不易受到規(guī)范。

在我國，雖然《中國人民銀行法》規(guī)定中央銀行受國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，但我國憲法對中央銀行竟然只字未提，憲法第86條更是把央行行長置于國務(wù)院組成人員之外。至于《立法法》第8條所確立的立法保留條款，有關(guān)金融的基本制度應(yīng)當(dāng)制定法律，但現(xiàn)有法律對中央銀行的職責(zé)權(quán)限所作的規(guī)定極為有限，即便是《中國人民銀行法》的規(guī)定，也甚粗疏，從而使得中央銀行成為一個(gè)相對超脫的部門，對中央銀行權(quán)力進(jìn)行規(guī)范也就缺少了現(xiàn)行法依據(jù)。因此，如何完善《憲法》、《立法法》、《中國人民銀行法》以及相關(guān)金融立法，就成為了貨幣憲法學(xué)的理論任務(wù)。

三、貨幣憲法學(xué)的研究現(xiàn)狀

雖然貨幣問題一直被討論，但直至目前，從憲法學(xué)角度所進(jìn)行的研究卻寥寥無幾。在這一研究領(lǐng)域中，西蒙斯、弗里德曼、布坎南、哈耶克和彼得·波恩霍爾茲等是具有重要影響的代表性人物，他們從不同角度提出了自己關(guān)于貨幣權(quán)力以及貨幣憲法的認(rèn)識(shí)。

貨幣學(xué)派的創(chuàng)始人弗里德曼認(rèn)為，無節(jié)制的貨幣發(fā)行、通貨膨脹和擴(kuò)張性的財(cái)政政策是存在于資本主義世界的罪惡。因此應(yīng)當(dāng)制定一部貨幣憲法，以約束貨幣供應(yīng)當(dāng)局，防止其濫用貨幣發(fā)行權(quán)［9］(P23)。公共選擇學(xué)派的代表人物布坎南、布倫南等人，更加重視規(guī)則的作用。他們認(rèn)為，授予政府發(fā)行不兌換貨幣(fiat money，即法定貨幣)的壟斷權(quán)，使它能夠以接近于零的成本創(chuàng)造具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。面對利維坦政府對納稅人財(cái)產(chǎn)權(quán)所造成的威脅，僅僅依靠外在的貨幣規(guī)則并不能改變貨幣發(fā)行的性質(zhì)，不如剝奪政府的貨幣發(fā)行權(quán)，或者是以“憲法性質(zhì)的征稅規(guī)則”取代貨幣政策的自由裁量空間［5］(P133－159)。作為具有極大影響力的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，哈耶克極力反對政府壟斷貨幣的發(fā)行權(quán)，他認(rèn)為歷史基本上就是政府制造通貨膨脹的過程，政府就是不穩(wěn)定的根源。所以應(yīng)當(dāng)廢除政府對貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷，實(shí)現(xiàn)貨幣的私有化［10］(P32－36，114，135－136)。此外，彼得·波恩霍爾茲、史提芬·霍維茨、芬恩·基德蘭德、馬可·懷恩和托馬索·帕多阿、斯基奧帕等憲法學(xué)者和經(jīng)濟(jì)學(xué)家，也對貨幣憲法以及貨幣權(quán)力行使問題展開了研究。

就可見的關(guān)于貨幣憲法的論述而言，往往都是作為立憲經(jīng)濟(jì)學(xué)的一部分提出的，并未將其視為獨(dú)立的研究領(lǐng)域。雖然存在專門探討貨幣憲法的著作，但多是針對一時(shí)一事所展開的研究，立足點(diǎn)也更側(cè)重于財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。對于政府和人民在貨幣領(lǐng)域內(nèi)的相互關(guān)系、政府在貨幣發(fā)行過程中的地位和權(quán)力等憲法上的核心問題，缺乏更深入系統(tǒng)的分析。如弗里德曼雖然重視憲法規(guī)則的作用，但他的研究主要集中在貨幣數(shù)量、貨幣供給、價(jià)格穩(wěn)定、貨幣政策等領(lǐng)域。至于哈耶克和史提芬·霍維茨等人，更加希望實(shí)現(xiàn)貨幣供應(yīng)體系的完全公開和自由競爭，進(jìn)而認(rèn)為一部獨(dú)立的貨幣憲法并無必要，所以對貨幣權(quán)力的憲法規(guī)范問題并不關(guān)心。不過，人類當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹和經(jīng)濟(jì)危機(jī)，引發(fā)了憲法學(xué)家對貨幣問題的更多爭論，尤其是彼得·波恩霍爾茲和史提芬·霍維茨等學(xué)者，以通貨膨脹為主要切入點(diǎn)，對貨幣權(quán)力問題進(jìn)行了較為廣泛的論述。

在國內(nèi)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對貨幣問題的研究已經(jīng)較為深入，成果也比較豐富，如張維迎教授所著的《理解經(jīng)濟(jì)危機(jī)》、《危機(jī)中的選擇》等文章，對貨幣發(fā)行與經(jīng)濟(jì)危機(jī)、通貨膨脹等問題的關(guān)系有著較為細(xì)致的分析，他認(rèn)為貨幣政策的不當(dāng)運(yùn)用才是經(jīng)濟(jì)危機(jī)的真正根源。宋鴻兵所著的《貨幣戰(zhàn)爭》三部曲，作為通俗讀物，也為該問題的研究提供了重要的參考。然而目前國內(nèi)從憲法學(xué)角度對貨幣權(quán)力和貨幣憲法所進(jìn)行的專門研究，還極為少見。而《貨幣憲法、政治經(jīng)濟(jì)體制與長期通貨膨脹》一文在國內(nèi)的翻譯，算得上是一次嘗試。不過，鑒于貨幣權(quán)力自身的獨(dú)特意義，以及我國當(dāng)前面臨的嚴(yán)重通貨膨脹，憲法學(xué)者似乎有必要對貨幣憲法學(xué)的相關(guān)命題進(jìn)行更多的探討。

四、貨幣憲法學(xué)的中國語境

2008年以來，中國整體經(jīng)濟(jì)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而每項(xiàng)挑戰(zhàn)都與一個(gè)基本的因素發(fā)生關(guān)聯(lián)——貨幣，突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

其一，美國次貸危機(jī)的爆發(fā)引起連鎖反應(yīng)，中國深受其害，股市暴跌、企業(yè)倒閉、工人失業(yè)。金融危機(jī)的真正原因在于貨幣政策的不適當(dāng)以及貨幣發(fā)行的無節(jié)制。寬松的貨幣政策吹大了市場泡沫，加劇了金融風(fēng)險(xiǎn)，而后由于某些令人措手不及的財(cái)政及貨幣政策，使得貨幣供應(yīng)量劇減，市場資金鏈斷裂，危機(jī)由此發(fā)生［11］。中國此前也一直推行適度寬松的貨幣政策，股市和房市的泡沫被高高吹起，因此難以抵御次貸危機(jī)的沖擊。

其二，為應(yīng)對金融危機(jī)，我國推行積極的財(cái)政政策，特別是2009年4萬億的中央投資以及地方配套資金，帶來貨幣的噴發(fā)，導(dǎo)致流動(dòng)性過剩，物價(jià)持續(xù)上漲。2011年上半年，居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)同比上漲5．4%。單就豬肉價(jià)格來看，僅2010年一年的時(shí)間，價(jià)格就飆升了57%;2011上半年又上升了19．2%，在經(jīng)歷了7月份的假摔之后繼續(xù)上升。幾年來，決策層多次強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控的首要任務(wù)就是穩(wěn)定物價(jià)，也說明了通脹的嚴(yán)重性。更重要的問題是，在現(xiàn)有體制之下，政府巨額財(cái)政支出的法律依據(jù)難尋，而由此引發(fā)的貨幣噴發(fā)及通貨膨脹對人民的憲法財(cái)產(chǎn)權(quán)造成的影響，也難以獲得憲法上的論證。

其三，國家審計(jì)署2011年第35號《公告》顯示，中國正面臨著嚴(yán)重的地方債務(wù)危機(jī)。在導(dǎo)致地方債務(wù)膨脹的多種原因中，貨幣體制和貨幣政策的影響無法被忽視。適度寬松的貨幣政策迫使商業(yè)銀行不斷擴(kuò)大信貸規(guī)模，與此同時(shí)，政府一直有著借債的沖動(dòng)，二者可以說是一拍即合。然而通過融資平臺(tái)公司舉債導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)不斷向銀行集中，威脅到金融安全。就西方國家的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，不論政府以何種方式償債，長期的債務(wù)積累都不可避免地導(dǎo)致通貨膨脹，造成人民財(cái)富的流失，并最終影響到居民和企業(yè)的消費(fèi)、投資行為，損害經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

以上現(xiàn)實(shí)問題都要求我們從憲法學(xué)角度對中國的財(cái)政金融體制進(jìn)行重新思考與審視，并說明出臺(tái)一部嚴(yán)格的貨幣憲法的必要性。而貨幣憲法的目標(biāo)則是在確保貨幣權(quán)力的運(yùn)行能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，將其侵害性降到最低，使人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)更有保障。當(dāng)然，貨幣憲法首先不是在文本上表現(xiàn)為一部憲法典，而應(yīng)當(dāng)是在現(xiàn)有法律文本的基礎(chǔ)上，歸納出一套規(guī)范貨幣權(quán)力運(yùn)行的法律規(guī)則，這也是我國憲法學(xué)研究的一個(gè)基本思路。

［1］蘇永欽．部門憲法——憲法釋義學(xué)的新路徑?［A］．蘇永欽．部門憲法［C］．臺(tái)北:元照出版有限公司，2006．

［2］洪鐮德．結(jié)構(gòu)功能論的法律社會(huì)學(xué)——帕森思法律觀的析評［A］．蘇永欽．部門憲法［C］．臺(tái)北:元照出版有限公司，2006．

［3］See L B，Yeager．In Search of a Monetary Constitution［M］．Oxford:Oxford University Press，1962．

［4］許育典．教育憲法與教育改革［M］．臺(tái)北:五南圖書出版公司，2005．

［5］［澳］杰弗瑞·布倫南，［美］詹姆斯·M．布坎南．憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)(譯者的話)［M］．馮克利，等，譯．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，2004．

［6］方福前．公共選擇理論——政治的經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］．北京:人民大學(xué)出版社，2000．

［7］周剛志．財(cái)政憲法學(xué)初論［J］．廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005，(2)．

［8］［英］安東尼·吉登斯．社會(huì)學(xué)［M］．趙旭東，等，譯．北京:北京大學(xué)出版社，2003．

［9］劉蓉，劉為民．憲政視角下的稅制改革研究［M］．北京:法律出版社，2008．

［10］［英］哈耶克．貨幣的非國家化［M］．姚中秋，譯．北京:新星出版社，2007．

［11］張維迎．理解經(jīng)濟(jì)危機(jī)［J］．讀書，2009，(5)．

編者按:如果確如馬歇爾法官在麥克科洛克訴馬里蘭州一案中所說“征稅權(quán)是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，貨幣權(quán)力無疑是最具毀滅性的征稅權(quán)。在當(dāng)代社會(huì)，我們很難找到一種比貨幣權(quán)力更具統(tǒng)治力的社會(huì)力量。但現(xiàn)實(shí)中的貨幣權(quán)力幾乎成為了一匹脫韁的野馬，對于歷次金融危機(jī)的爆發(fā)，貨幣權(quán)力的不善運(yùn)用都難逃其咎。如今僅僅靠普通法律以及多變的政策恐怕難以對其進(jìn)行有效的規(guī)范，我們必須將貨幣權(quán)力放置一個(gè)更高的天平上去考量，即貨幣憲法。但是關(guān)于貨幣憲法的研究還沒有真正展開，而本組筆談則是幾位憲法學(xué)人所進(jìn)行的一次理論嘗試，期望引起更多論者的關(guān)注。

F121

A

1008—4444(2012)01—0001—12

2010－11－21

教育部2010年度人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目《央地財(cái)政權(quán)限配置與規(guī)范的憲法學(xué)研究》(10YJA820075)的階段性研究成果

苗連營(1965—)，男，河南延津人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師;吳樂樂(1982—)，男，河南淮濱人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生;李曉光(1982—)，男，河南安陽人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生;吳禮寧(1981—)，男，河南民權(quán)人，華北水利水電學(xué)院法學(xué)院講師，法學(xué)博士;郎志恒，(1977—)，女，河南新鄉(xiāng)人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生。

注:在本文的寫作過程中，無論是資料的整理還是觀點(diǎn)的提煉，都得到了北京大學(xué)法學(xué)院鄭磊博士的諸多幫助，在此表示感謝。