王紅梅

(華北水利水電學(xué)院信息工程學(xué)院，河南鄭州450011)

河南省飲用水源法律制度保護(hù)的完善

王紅梅

(華北水利水電學(xué)院信息工程學(xué)院，河南鄭州450011)

河南省地處中原腹地，橫跨四大流域，對飲用水源的法律制度保護(hù)是一項系統(tǒng)工程。在指導(dǎo)思想上要堅持飲用水源科學(xué)發(fā)展觀、優(yōu)先保護(hù)、公益性和城鄉(xiāng)一體化;在基本原則上要堅持標(biāo)本兼治、群防群治、政策傾斜和飲用水源保護(hù)無小事諸原則。在此基礎(chǔ)上，完善飲用水源保護(hù)地方性法規(guī)和政府規(guī)章、健全飲用水源保護(hù)區(qū)制度、推行飲用水源全天候監(jiān)控檢測制度、建立飲用水源污染事故預(yù)案和應(yīng)急制度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)重構(gòu)飲用水源法律制度保護(hù)體系的基本設(shè)想。

飲用水源;法律;制度;保護(hù)

近年來，河南省飲用水源污染態(tài)勢持續(xù)加劇。據(jù)河南省2009年水資源公報顯示:當(dāng)年全省污水排放總量為47．182億立方米，全省主要河流中，遭受嚴(yán)重污染，水質(zhì)劣于Ⅴ類，失去供水功能的河長高達(dá)44．4%;20座大型水庫中，60%以上水質(zhì)在Ⅲ類以下;通過機(jī)井的地下水檢測，不符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)的高達(dá)54．9%;在19個主要飲用水源保護(hù)區(qū)中，全年水質(zhì)檢測合格次數(shù)比例在80%以下者竟有12個。因此，在正視全省飲用水源污染現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重構(gòu)科學(xué)的保護(hù)理念和健全的法律制度成為當(dāng)務(wù)之急。

一、河南飲用水源保護(hù)法律制度的指導(dǎo)思想

(一)飲用水源保護(hù)的科學(xué)發(fā)展觀

飲用水源的科學(xué)發(fā)展觀實(shí)質(zhì)上是指飲用水源的健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)性存在，包括充裕水量的保有、潔凈水質(zhì)的保證，以及水源保護(hù)區(qū)維持、發(fā)展與保護(hù)。飲用水源是人類健康的生命線，其能否得到可持續(xù)發(fā)展，直接影響河南省的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此我們在對飲用水源保護(hù)進(jìn)行法律調(diào)控時，頭腦中一定要緊繃飲用水源科學(xué)發(fā)展觀這根弦。河南省在今后飲用水源保護(hù)的法制設(shè)計與實(shí)踐中，要把科學(xué)發(fā)展的理念放在首位，突破時間和空間的局限，從長遠(yuǎn)角度和戰(zhàn)略高度，做好城鄉(xiāng)飲用水源法律制度保護(hù)的總體規(guī)劃和統(tǒng)籌設(shè)計，為飲用水源的可持續(xù)發(fā)展提供保障。

(二)飲用水源保護(hù)的優(yōu)先原則

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》指出，水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不可替代的基礎(chǔ)支撐，把水利作為國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的優(yōu)先領(lǐng)域。飲用水源直接影響甚至決定人的生活質(zhì)量和身體健康，更應(yīng)當(dāng)將其放在絕對優(yōu)先的順序加以保護(hù)。如德國法律規(guī)定“任何公共或私家自來水龍頭放出的水都可直接飲用”［1］(P342)，河南省飲用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)遵循的是國家衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，與歐美標(biāo)準(zhǔn)和世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)相比低了很多，即便這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中也往往很難達(dá)標(biāo)，已經(jīng)對人民尤其是貧困地區(qū)農(nóng)民的身體造成了危害。對飲用水源保護(hù)的絕對優(yōu)先，應(yīng)當(dāng)從水質(zhì)和水量兩個方面綜合體現(xiàn)，不可顧此失彼，也不可偏頗一方。在水量方面，必須首先在保障城鄉(xiāng)飲用水充裕的情況下，方可兼顧灌溉和工業(yè)用水;在水質(zhì)要求上，要接近或達(dá)到世界衛(wèi)生組織的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求把飲用水源保護(hù)作為絕對優(yōu)先的工作，在它與區(qū)域規(guī)劃、項目選址等工作沖突時，應(yīng)當(dāng)無條件地優(yōu)先考慮，優(yōu)先執(zhí)行。

(三)飲用水源的公益性

國家《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確指出，水利具有很強(qiáng)的公益性，水利建設(shè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)安全、生態(tài)安全、國家安全。飲用水源較之于水利工作，無疑是公益中的公益。因此，對飲用水源的保護(hù)，必須從其公益性這一特點(diǎn)出發(fā)，才能從根本上扭轉(zhuǎn)目前的不利局面，使全省的飲用水源得到更加有效的保護(hù)。河南省作為橫跨四大流域的中原省份，歷來重視水利工作，對飲用水源的保護(hù)在領(lǐng)導(dǎo)重視、政策措施、實(shí)際效果等多個方面，都處于國內(nèi)中上游，對飲用水源公益性的認(rèn)識、重視和推行也相對較早，總體而言具有良好的基礎(chǔ)。

(四)飲用水源保護(hù)城鄉(xiāng)一體化

由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，目前河南省農(nóng)村飲水安全形勢嚴(yán)峻。特別是在貧困地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)和部分山區(qū)，農(nóng)民飲水基本靠井?？梢钥隙ǖ氖?，目前地表水受到嚴(yán)重污染并且直接被飲用的現(xiàn)象在河南農(nóng)村并不少見。造成這一現(xiàn)象的主要原因是政府資金投入嚴(yán)重不足、農(nóng)村自來水系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后，實(shí)質(zhì)上是沒有把農(nóng)村飲水工程同城鎮(zhèn)一視同仁，在政策上城鄉(xiāng)有別。比如城鎮(zhèn)內(nèi)一律集中供水，不得自行打井，不得私自抽取地下水;農(nóng)村自行分散取水，家家有井，時時刻刻抽取地下水，而無禁止性規(guī)定。又比如，城鎮(zhèn)由政府出資建設(shè)自來水系統(tǒng)，管網(wǎng)入戶，按量收費(fèi);農(nóng)村自來水管網(wǎng)建設(shè)沒有資金來源，即使建成后收費(fèi)使用，農(nóng)民一則用不起，二則不習(xí)慣，三則管網(wǎng)維護(hù)難度巨大。目前，國家已經(jīng)把水利工作擺在前所未有的戰(zhàn)略高度，社會主義新農(nóng)村建設(shè)如火如荼，正是加強(qiáng)農(nóng)村飲用水源保護(hù)，加大農(nóng)村治水力度的黃金時期?？梢哉f，使城鄉(xiāng)飲用水源一體化，彌補(bǔ)對廣大農(nóng)村水源保護(hù)的歷史性欠賬，恰逢其時。

二、河南飲用水源法律制度保護(hù)的基本原則

(一)標(biāo)本兼治原則

傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)原則是事中控制、末端治理方式，飲用水源保護(hù)也不例外。國內(nèi)外的實(shí)踐一再證明，這種傳統(tǒng)模式雖然能夠使局部地區(qū)在特定時期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但是付出的環(huán)境代價慘重，后期治理成本巨大，而且在很多方面難以全部恢復(fù)甚至部分恢復(fù)。標(biāo)本兼治原則就是要求在治標(biāo)的同時還要治本，在污染的源頭上下功夫，力爭把源頭堵在萌芽狀態(tài)，才能解決根本問題。比如:大力推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)鼓勵和扶持清潔生產(chǎn);大力推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變;充分尊重自然規(guī)律，維護(hù)河流健康生命;嚴(yán)禁飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)有污染水質(zhì)的生產(chǎn)、生活及經(jīng)濟(jì)開發(fā)活動;嚴(yán)禁向保護(hù)區(qū)及周邊地區(qū)排放廢水、廢氣、廢物;等等。當(dāng)然，標(biāo)本兼治原則的推行，在短時期內(nèi)可能影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，犧牲部分當(dāng)前利益。但是對可持續(xù)發(fā)展而言，卻是利在千秋。

(二)群防群治原則

飲用水源多系大江大河、大型水庫等，一般地處偏遠(yuǎn)，而且面積較大。因此，對飲用水源管理和監(jiān)控的難度之大是可想而知的，客觀上根本不可能對所有飲用水源地進(jìn)行全天候的封閉式管理。我們在多項工作中經(jīng)常使用并且受益匪淺的群防群治原則，仍不失為較好的解決途徑。只要組織好、引導(dǎo)好，輔之以適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)鼓勵，把群眾的積極性調(diào)動起來后，其力量是無窮的，它的防范面積之大將超乎想象。群防群治原則可以較好地彌補(bǔ)飲用水源法律制度保護(hù)的種種不足，不失為一個科學(xué)的、明智的選擇。

(三)飲用水源地政策傾斜原則

由于飲用水源地的特殊性，必然限制當(dāng)?shù)氐拈_發(fā)、建設(shè)，進(jìn)而影響其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和總量。因此，對飲用水源地實(shí)行政策傾斜和照顧，是一種合理的選擇。傾斜政策應(yīng)有且不限于以下幾個方面:一是稅收政策傾斜。在國稅上積極爭取國家減少稅種、降低稅率、減免稅收總量;在地稅上則可以本省做主，根據(jù)各個飲用水源保護(hù)區(qū)的不同情況，分別采取不同的稅收優(yōu)惠政策，盡最大可能給予減免。二是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼補(bǔ)償?？刹扇≌D(zhuǎn)移支付等多種方式，每年列出專項經(jīng)費(fèi)，用于對飲用水源地的專項補(bǔ)貼。經(jīng)費(fèi)來源可從保護(hù)區(qū)周邊的環(huán)境收費(fèi)中調(diào)控，也可從自來水經(jīng)營利潤中扣除，以及政府自行籌措等。三是教育傾斜原則。比如對飲用水源地生源，在減免義務(wù)教育費(fèi)用的基礎(chǔ)上，部分減免高中和職高階段收費(fèi)，以及從省內(nèi)其他地方轉(zhuǎn)移支付教育及付加稅收費(fèi)用等。四是項目傾斜扶持。在發(fā)展高科技和高清潔等項目時，優(yōu)先考慮，重點(diǎn)扶持，以補(bǔ)償當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)飲用水源保護(hù)無小事原則

飲用水源保護(hù)無小事原則，就是指有關(guān)涉及飲用水源保護(hù)的所有工作中，都是頭等大事，都應(yīng)當(dāng)從維護(hù)生命健康的戰(zhàn)略高度去超前規(guī)劃、縝密思考、慎重決策、妥善解決問題。要盡最大的努力確保飲用水源的水量和水質(zhì)安全，即便投入的人力物力和財力再大，犧牲的經(jīng)濟(jì)利益再多，都不為過，因為飲用水源是我們的生命保障線。對直接影響生命健康的飲用水源保護(hù)，絕無小事而言。包括對飲用水源保護(hù)區(qū)的規(guī)劃、保護(hù)區(qū)衛(wèi)生防護(hù)帶的設(shè)立、保護(hù)區(qū)周邊及上游污染源的清理和控制、保護(hù)區(qū)內(nèi)及周邊的監(jiān)控和管理、飲用水源水質(zhì)的全天候監(jiān)測和公告，等等，事事有落實(shí)，件件無小事。

三、河南飲用水源法律制度保護(hù)重構(gòu)的基本內(nèi)容

(一)完善飲用水源保護(hù)地方性法規(guī)和政府規(guī)章

要根據(jù)河南省的需要，完善現(xiàn)行有效的飲用水源保護(hù)地方性法規(guī)和政府規(guī)章。完善的重點(diǎn)在于從保障飲水安全出發(fā)，實(shí)行全省統(tǒng)籌調(diào)控，注意積極協(xié)調(diào)好與長江、黃河、淮河、海河四大流域主管部門的關(guān)系，排除由于部門利益沖突而造成的不合理因素。完善河南地方性法規(guī)和省政府規(guī)章，突出河南省飲用水源特點(diǎn)，在全省一盤棋的提前下，鼓勵各地市因地制宜地保護(hù)各自的飲用水源，以使各地的飲用水源得到合理、有效保護(hù)和利用。在完善河南省的飲用水源保護(hù)立法過程中，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，在遵循飲用水源保護(hù)立法的基本原則基礎(chǔ)上，健全飲用水源保護(hù)法律體系，并且認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

(二)健全飲用水源保護(hù)區(qū)制度

飲用水源保護(hù)區(qū)制度是保護(hù)飲用水源的水量和水質(zhì)的關(guān)鍵一環(huán)，必須予以健全。一是細(xì)化飲用水源保護(hù)區(qū)的類別，分清楚地表飲用水源保護(hù)區(qū)和地下飲用水源保護(hù)區(qū)。根據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的不同，分別劃分為不同等級的保護(hù)區(qū)，如取水區(qū)、水源區(qū)、外圍防護(hù)區(qū)、周邊限制區(qū)等。二是加強(qiáng)保護(hù)措施。在不同等級的保護(hù)區(qū)內(nèi)，經(jīng)論證后羅列出不同的要求和限制，尤其是對一些禁止行為，應(yīng)當(dāng)明文公布，以便于管理者的執(zhí)行及管理相對人的遵守。三是設(shè)立飲用水源保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。明確其職責(zé)，最好規(guī)定其相對于其他部門的管轄優(yōu)先權(quán)，以保證在管轄沖突時優(yōu)先履行保護(hù)職能，優(yōu)先行使管理權(quán)。

(三)建立飲用水源污染事故預(yù)案和應(yīng)急制度

飲用水源浸染事故預(yù)案和應(yīng)急制度的建立，主要是針對突發(fā)水污染事故和自然災(zāi)害的制度設(shè)計，一般包含事先預(yù)警、事中應(yīng)急和事后善后三部分。一是建立預(yù)警制度，確保把人為污染事故發(fā)現(xiàn)在萌芽階段，控制在初發(fā)時期，為其后的應(yīng)對工作搶得先機(jī)。二是健全應(yīng)急機(jī)制，制訂突發(fā)污染事故和自然災(zāi)害工作預(yù)案，成立相關(guān)組織，隨時作好應(yīng)急處置工作，確?？焖俜磻?yīng)，及時應(yīng)對，減少污染范圍，減輕污染程度。三是做好善后工作，要嚴(yán)查事故責(zé)任，從嚴(yán)追究單位責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和具體責(zé)任人;要通過一定途徑，在一定范圍內(nèi)公開通報故事原因、責(zé)任單位、責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和具體責(zé)任人;要主動配合各級各類媒體，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。

(四)推行飲用水源全天候監(jiān)控檢測制度

針對中國環(huán)境保護(hù)“末端治理”的弊端和中國環(huán)境污染惡化的現(xiàn)狀，呂忠梅主張對中國環(huán)境實(shí)行“全過程控制”，并指出這是中國環(huán)境污染現(xiàn)狀與未來發(fā)展目標(biāo)的要求，是中國資源特點(diǎn)的需要，進(jìn)而提出了全過程控制的機(jī)制設(shè)計［2］(P261－273)。因為水是流動的資源，它受地域、氣候和上游的影響而隨時發(fā)生變化，必須對其進(jìn)行24小時監(jiān)控和檢測，才能確保掌握水質(zhì)變化情況。實(shí)踐工作中，我們對飲用水源的監(jiān)控和檢測工作遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，往往連每日檢測都做不到。當(dāng)然，客觀上管理成本巨大是主要困難，但是思想上的不重視、懈怠甚至漠視，則是根本原因。對飲用水源進(jìn)行全天候的監(jiān)控檢測是一項系統(tǒng)工程，包括建立定點(diǎn)與不定點(diǎn)檢測站、進(jìn)行定期與不定期檢測報告、建立檢測日志、保證信息暢通等等，執(zhí)行起來并非高不可攀，關(guān)鍵是政府部門要給予足夠重視和支持。

［1］王曦．美國環(huán)境法概論［M］．武漢:武漢大學(xué)出版社，1992．

［2］呂忠梅．環(huán)境法新視野［M］．北京:中國政法大學(xué)出版社，2000．

Study on Perfection of the Legal System for the Protection of Drinking Water Source in Henan

WANG Hong-mei
(Department of Information Engineering，North China Institute of Water Conservancy and Hydroelectric Power，Zhengzhou 450011，China)

Situated in the hinterland of the Central Plains，crossing the four major drainage areas，Henan Province has a special geographical location which calls for systematic protection for drinking water sources．We shall adhere to the guiding ideologies of scientific development，graded priority，public welfare and integration of urban and rural areas．Meanwhile，we shall rely on the basic principles including resolving the causing problems as well as the symptoms，highlighting both prevention and treatment，giving policy preferences and attaching great importance to water source protection;based on which local laws and government regulations improving drinking water source protection shall be implemented，protection zones，fulltime monitoring systems shall be established，pollution prevention and emergency plans shall be figured out，thus to realize the basic idea on reconstructing the legal system for protecting drinking water sources．

Drinking water source;Law;System;Protection

G112

A

1008—4444(2012)01—0027—03

2011－10－25

河南省政府決策招標(biāo)課題《河南飲用水源保護(hù)的法律問題研究》(2011B408)

王紅梅(1974—)，女，河南武陟人，華北水利水電學(xué)院信息工程學(xué)院講師，碩士。

(責(zé)任編輯:劉明)