袁鳳友

（河南商業(yè)高等?？茖W(xué)校 營銷系，河南 鄭州 450000）

一、土地征收的概念和特征

土地征收是一種具體的行政征用權(quán)，是一種社會公共權(quán)力，用以壟斷公共強制力資源，以抑制因個體任性而阻礙社會公共利益實現(xiàn)。土地征收作為土地法中的一個重要制度，普遍存在于各國的法律之中，土地征收具有以下特征：

（一）主客體的特殊性

土地征收是政府強制剝奪他人土地所有權(quán)的行為，可見，征收的主體只能是政府，在我國，集體所有的土地是國家土地征收的主要客體，是物權(quán)變動的一種極為特殊的情形。

（二）強制性

土地征收是國家公權(quán)力行使的公法行為。在土地征收中，征收主體一方是政府，且政府以行政命令方式從農(nóng)民集體手中取得土地所有權(quán)，集體必須服從，沒有任何選擇的余地，被征收人不能根據(jù)意思自治原則同征收者進行協(xié)商。

（三）公益性

導(dǎo)致不動產(chǎn)征收發(fā)生的目的只能是為社會公共利益，且社會公共利益應(yīng)當(dāng)是征收的直接目的。正是因為存在公共利益的正當(dāng)性、以及征收權(quán)行使的公共目的性才成功地消弭了這種公權(quán)與私權(quán)之間的矛盾和沖突，使得征收權(quán)的合憲性（形式合法）得以成立。

（四）補償性

土地征收的發(fā)生多導(dǎo)致原依法對土地享有權(quán)利的人的正當(dāng)權(quán)益喪失，故按照公平原則并依公正標準對利益受損者進行補償，理應(yīng)是被征收者的權(quán)利，補償問題是土地征收的核心，至關(guān)重要。

二、我國農(nóng)村土地征收中存在的主要問題

目前，我國農(nóng)村土地征收引起許多嚴重的社會問題，主要有以下幾個方面：

（一）征地數(shù)量大，耕地流失嚴重

我國人口眾多，土地資源較為匱乏，人地矛盾十分嚴重。為招商引資批地，市政府、縣政府等單位搬遷，造成了城鎮(zhèn)周圍的大量土地被征收，甚至荒蕪閑置。房地產(chǎn)行業(yè)的蓬勃發(fā)展，土地征收在全國各地廣泛展開，在很多城市造成大量的“圈地“運動，形成了一定程度上的開發(fā)熱，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村土地越來越多地被征收，因土地征收引發(fā)的糾紛逐年增加，并有愈演愈烈的趨勢。

（二）補償標準低，失地農(nóng)民生活困難

我國土地征收按原用途進行補償，標準太低，不能維持農(nóng)民原有的生活水平。不少失地農(nóng)民找不到就業(yè)崗位，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)又無本錢，收入來源減少。有的地方甚至引起越級上訪、群體上訪、集團訴訟等情況，給社會穩(wěn)定帶來隱患。失去賴以生存的土地的農(nóng)民成為“三無人員”，是農(nóng)民上訪的主要因素之一。

（三）濫用征收權(quán)，缺乏規(guī)范性

各地政府以發(fā)展經(jīng)濟和城市化為名，大量征收土地。有些政府為了出政績，在一些開發(fā)區(qū)引資過程中憑借征地的低廉成本降低投資門檻，濫用優(yōu)惠政策，在資金短缺、科技水平落后的情況下，土地幾乎成了地方政府減少投入、增加產(chǎn)出的唯一選擇。

上述我國農(nóng)村土地征收存在的主要問題，迫切需要完善農(nóng)村土地管理的法律法規(guī)，提高土地決策的科學(xué)性，以保障廣大農(nóng)民朋友的合法權(quán)益，為推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供有力的法律支持。

三、完善農(nóng)村土地征收法律制度的設(shè)想

針對我國土地法律制度的缺陷和不足，筆者從公共利益的范圍、土地供應(yīng)制度、土地征收的法律程序、土地征收的補償標準等方面提出一些建議。

（一）嚴格限定公益性用地范圍

我國的土地立法一直采用高度概括的方式對 “公共利益”加以概括，由于缺少相應(yīng)的制約和監(jiān)督機制，所以，“公共利益”實際上在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經(jīng)濟目的的用地也時?；祀s其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。我國應(yīng)采用列舉兼概括式的立法體例對 “公共利益”進行法律規(guī)范。這一立法體例有兩個明顯的優(yōu)點：第一，采用列舉的方式明確規(guī)定了可以進行土地征收的公共事業(yè)，就限制了那些為了商業(yè)目的要求進行土地征收的單位，同時限制了土地征收權(quán)的行使；第二，采取了概括性規(guī)定，使土地征收具有了一定的靈活性，可以適應(yīng)迅速發(fā)展、不斷變化的社會經(jīng)濟形勢。只有嚴格限制，才能有效地保護耕地，保護土地所有權(quán)人的土地權(quán)益，土地征收的目的也才能真正得以實現(xiàn)。同時，嚴格限定公共利益也有利于遏制政府濫用征收權(quán)，產(chǎn)生腐敗。

（二）建立新型土地供應(yīng)制度

在土地征收出讓過程中，政府不但沒有任何成本支出而且獲得了體現(xiàn)所有權(quán)收益的出讓金，這實質(zhì)上就構(gòu)成了地方政府濫用土地征收權(quán)的經(jīng)濟動力。在農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的土地征收過程中，地方政府實際上是以“行政人”和“經(jīng)濟人”的雙重身份直接干預(yù)，土地的農(nóng)業(yè)用途使用與將農(nóng)地用于其他用途相比的利潤的巨大差異也使地方政府成為土地征收過程中利益的被驅(qū)動者。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期借助市場力量抑制地方政府壟斷干預(yù)行為就顯得至關(guān)重要。可以從以下兩個方面著手：

1.打破國家建設(shè)用地一級市場壟斷供應(yīng)制度。允許承包戶和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在符合土地規(guī)劃和用途管制以及相關(guān)法規(guī)的前提下采取多種合約形式向用地單位直接供地。結(jié)束國家單一征地制度，建立農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場必然要打破建設(shè)用地壟斷供應(yīng)制度，同時加快發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場有助于打破建設(shè)用地壟斷供應(yīng)制度。發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場并非剝奪國家征收權(quán)力，當(dāng)一些關(guān)系國家、地區(qū)經(jīng)濟命脈的公益事業(yè)需要用地時，政府仍然可以在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，擁有最終依法征地的權(quán)力，但需要按市價對農(nóng)民進行補償。

2.建立城市土地儲備制度。建立城市土地儲備制度，通過土地儲備機構(gòu)在城市土地市場上采取“回收、收購、轉(zhuǎn)換、整理”的方式取得土地。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。非公益性目的用地由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。

（三）確保土地征收中法律程序公正

權(quán)力來自于人民，服務(wù)于人民。為了保障個體的自由和權(quán)利，政治生活中的公共權(quán)力必須受到有效制約。程序合法是各國土地征收制度公認的一項重要原則，而制定完善具體的程序是保障征收行為程序合法的基本前提。完善我國的土地征收程序應(yīng)從以下兩個方面入手：

1．建立嚴格的土地征收目的之合法性審查機制。應(yīng)取消省級以下地方政府的征地審批權(quán)，規(guī)定國家重點建設(shè)項目和地方性大型建設(shè)項目需要征收土地時，必須由國務(wù)院審批，其他地方性建設(shè)項目由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批。另外，省、自治區(qū)、直轄市人民政府設(shè)立由法律專家、經(jīng)濟學(xué)家等專業(yè)人員組成的專門委員會，對土地征收是否符合公益性目的進行審查，只有經(jīng)該專門委員會審查通過后，才能提交。政府土地管理部門根據(jù)國家和市政建設(shè)以及土地利用的總體規(guī)劃決定應(yīng)否批準其征地申請。

2.完善監(jiān)督程序，增強征地過程的透明度。首先，完善土地征收的公示程序，增加事前公告制度。從對監(jiān)督方式的選擇來看，事前監(jiān)督的作用明顯大于事后監(jiān)督，預(yù)防性監(jiān)督的效果明顯優(yōu)于懲治性監(jiān)督。在對征地申請審批前，應(yīng)將申請人擬征地的范圍、用途等有關(guān)事項予以公告，社會公眾和被征地人無異議時，才進行審查批準。在申請獲得批準后、補償方案確定前，應(yīng)再次進行公告，聽取相關(guān)各方的意見。其次，完善聽證制度。應(yīng)規(guī)定政府主管部門依職權(quán)主動組織聽證程序，保障被征地人主要是農(nóng)民能積極參與征地過程，維護自己的合法權(quán)益。

（四）合理確定土地征收中的利益補償標準

1．應(yīng)明確規(guī)定補償?shù)脑瓌t。2004年憲法修正案明確規(guī)定國家征收農(nóng)民集體所有的土地必須給予補償，但未明確補償?shù)脑瓌t。理論界對此有多種不同的主張，如“完全補償”說、“充分補償”說、“公正補償”說、“合理補償”說等。筆者認為按“公正補償”原則對被征地農(nóng)民進行補償既能依法維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，又適應(yīng)我國的國情。

2.重新制定合理的征收土地補償標準。擴大補償?shù)姆秶?，提高補償?shù)臄?shù)額標準，使補償與農(nóng)民實際損失相一致，首先，對“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償”的規(guī)定進行調(diào)整。一方面要擴大對于“原用途”的解釋，使之不僅僅限于農(nóng)業(yè)土地直接生產(chǎn)的范圍中，除考慮到“土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費”等直接經(jīng)濟損失以外，還應(yīng)包括殘余地分割損失、經(jīng)營損失、租金損失以及被征地農(nóng)民的擇業(yè)成本等間接損失。其次，如果征用土地項目為商業(yè)用途，導(dǎo)致土地價值增加的超過原農(nóng)業(yè)土地用途部分收益，將其中一部分分配給農(nóng)民。第三，對農(nóng)民進行補償安置的相關(guān)費用，也不應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民承擔(dān)，而應(yīng)由征收土地項目人承擔(dān)。第四，實行補償方式的多樣化，賦予被征地人以選擇權(quán)，并確保農(nóng)民能實際得到補償費，切實維護失去土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。

3.明確征收土地補償?shù)膶ο笫寝r(nóng)民。改變補償費成“唐僧肉”，被其他組織和機構(gòu)瓜分，而農(nóng)民最終獲得數(shù)額寥寥無幾的不合理現(xiàn)狀，確保其最終歸屬到農(nóng)民手中。第一，明確征收土地補償?shù)膶ο笥兄跍蚀_界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會的地位和作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會以代表農(nóng)民利益為目的，而不應(yīng)當(dāng)具有超過這個目的而存在的所謂自身利益。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村委會作為被征地單位有權(quán)接收和妥善保管相關(guān)補償費，但是無權(quán)撇開農(nóng)民單獨進行處分。對補償費的處分，應(yīng)當(dāng)充分反映農(nóng)民自己的意愿；第二，明確征收土地補償?shù)膶ο髴?yīng)當(dāng)將地方各級政府從征收土地補償?shù)膶ο笾刑蕹?，這樣避免政府充當(dāng)經(jīng)濟人的角色，農(nóng)民獲得的補償費才能體現(xiàn)土地的全部實際價值，而不僅僅限于土地使用權(quán)出讓費。土地招標投標的收入，除了支付政府組織、安排招標投標的必要費用之外，應(yīng)當(dāng)全部支付給失地農(nóng)民。防止政府行使征收權(quán)時對被征地農(nóng)民權(quán)益的漠視，對土地征收進行嚴格的程序制約。

（五）完善土地征收中的救濟制度

1．賦予農(nóng)民申訴權(quán)。我國應(yīng)賦予農(nóng)民對于補償范圍、內(nèi)容、標準及收益分配等問題的申訴權(quán)，并對征地過程中發(fā)生的糾紛，交由仲裁機構(gòu)或法院裁決。不能以我國農(nóng)村土地集體所有，而非個人所有，因此剝奪農(nóng)民個人的申訴權(quán)。這一權(quán)利的賦予將有利于防止土地征收過程中腐敗行為的發(fā)生，消除因征地而引發(fā)的各種不安定因素，有利于及時有效地解決糾紛，減少社會執(zhí)法成本，同時提高人們守法、執(zhí)法的自覺性。

2．加強專門機關(guān)的監(jiān)督。國土資源管理、農(nóng)業(yè)、監(jiān)察和審計部門繼續(xù)聯(lián)合在全國范圍內(nèi)開展土地征用情況的專項監(jiān)督檢查，了解征用農(nóng)民集體土地以及補償費的管理和使用情況，督促地方各級政府嚴格按照依法批準的征用土地方案給予農(nóng)民合理補償，清查出拖欠、截留和挪用征地補償費的情況，并限期糾正。要嚴肅查處違反規(guī)定亂批、亂占耕地，以及拖欠、截留、挪用土地補償費用等問題，建立對違反土地管理規(guī)定的行為實行責(zé)任追究的制度，對連續(xù)發(fā)生嚴重侵害農(nóng)民利益導(dǎo)致惡性事件的部門和地區(qū)，不僅要追究直接責(zé)任人，而且要追究領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。

總之，農(nóng)村土地法律制度的完善不僅僅解決農(nóng)地問題，同樣會涉及到農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民社會保障等問題，因此完善農(nóng)村土地征收法律制度，對維護農(nóng)民合法權(quán)益，維護農(nóng)村的持續(xù)穩(wěn)定和健康發(fā)展有著十分重要的現(xiàn)實意義。

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