袁華江

（北京市律師協(xié)會(huì)，中國(guó)北京 100101）

采礦用地之契約式供給
——以采礦通行權(quán)的分析為視角

袁華江

（北京市律師協(xié)會(huì)，中國(guó)北京 100101）

采礦通行權(quán)是隨著社會(huì)對(duì)資源的利用需求增大，國(guó)家為保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展而于立法上確定的一種用益物權(quán)，故其具有一定的公益性。比較不同國(guó)家與地區(qū)圍繞資源開發(fā)形成的通行權(quán)制度可知，采礦通行權(quán)還具有法定性、附屬性、收益性、有期性特點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定，不難發(fā)現(xiàn)采礦通行權(quán)反映的是采礦用地問題。由于采礦用地絕大部分情況下涉及的是農(nóng)村集體土地，國(guó)家應(yīng)能動(dòng)地通過私法契約發(fā)揮其在資源領(lǐng)域的行政職能，促進(jìn)土地所有權(quán)二元制結(jié)構(gòu)下采礦用地的和諧供給。

通行權(quán)；礦業(yè)用地；凈礦出讓；契約；行政調(diào)控職能

采礦通行權(quán)是指取得采礦權(quán)的礦業(yè)權(quán)人于礦區(qū)及其周邊土地上修筑通行道路、電力線路、管道、架設(shè)橋梁等權(quán)利。由于世界上絕大多數(shù)國(guó)家奉行的是礦產(chǎn)所有權(quán)與土地所有權(quán)相分離的制度，因此，采礦權(quán)人取得采礦權(quán)并非當(dāng)然地也獲得礦區(qū)土地的使用權(quán)。

一、采礦通行權(quán)的立法考察與基本權(quán)利內(nèi)容

（一）采礦通行權(quán)的立法考察

1.國(guó)外的立法考察

匈牙利于1993年頒布的《采礦法》第38條①表明，不動(dòng)產(chǎn)所有人或使用人應(yīng)容忍采礦企業(yè)的地質(zhì)勘探，對(duì)礦區(qū)土地的觀察與測(cè)量，在土地之上或下面修筑管道等，但后者應(yīng)以合適的方式進(jìn)行，并應(yīng)就此對(duì)土地造成的不利或限制向前者予以賠償。

1978年《西澳大利亞礦業(yè)法》第85條第（2）款（a）規(guī)定，采礦權(quán)人有權(quán)為了采礦而使用、占有、利用礦業(yè)權(quán)區(qū)域的土地；其第（3）款進(jìn)一步明確：本條為采礦許可證持有人所賦予的關(guān)于土地使用的權(quán)利是排他性的專有權(quán)利。該法第87條第（1）款（c）指出，采礦權(quán)人及其代理人有權(quán)基于與采礦作業(yè)相關(guān)的任何特定目的而使用礦業(yè)權(quán)區(qū)域的土地。西澳大利亞《1981年采礦條例》第 42B條款對(duì)礦業(yè)法下的采礦用地權(quán)利進(jìn)行了闡釋，雜項(xiàng)許可證采礦權(quán)人有權(quán)被授予關(guān)于礦區(qū)及周邊土地的一項(xiàng)或多項(xiàng)的以下權(quán)利：1.修筑道路；2.通行電車；3.架設(shè)索道；4.鋪設(shè)管道；5.架設(shè)電線；6.修建輸送系統(tǒng)；7.挖掘隧道；8.搭建橋梁；9.尾礦運(yùn)輸……等等。

2004年《阿富汗伊斯蘭共和國(guó)憲法》第9條規(guī)定：礦藏以及其它一切地下資源為國(guó)家財(cái)產(chǎn)。上述公共財(cái)產(chǎn)的保護(hù)、利用、管理及其利用方法，以法律規(guī)定之。2010年《阿富汗礦產(chǎn)法》第六章特別作出了“礦權(quán)持有人之間的關(guān)系”的規(guī)定，并在該法第70條解釋了“通行權(quán)”的法律含義：礦業(yè)權(quán)人為進(jìn)行礦產(chǎn)開發(fā)享有包括鄰近礦區(qū)的周邊土地的通行權(quán)。如果由于其行使通行權(quán)給土地所有權(quán)人造成重大損害，且導(dǎo)致后者的礦業(yè)生產(chǎn)下降，該礦權(quán)人應(yīng)當(dāng)對(duì)鄰近礦區(qū)的土地所有權(quán)人承擔(dān)賠償責(zé)任。采礦通行權(quán)的具體內(nèi)容和成立條件由《采礦條例》規(guī)定，該《采礦條例》第十章規(guī)定了“地表權(quán)益和關(guān)系”方面的內(nèi)容，第72條就“通行權(quán)”解釋道：一個(gè)礦業(yè)權(quán)人只要是為了實(shí)現(xiàn)其采礦生產(chǎn)，就享有通過礦區(qū)鄰接或附近的另一個(gè)礦業(yè)權(quán)人的土地的通行權(quán)。若一個(gè)礦權(quán)持有人將持續(xù)或定期地跨越相鄰接或鄰近的另一礦業(yè)權(quán)人的礦區(qū)，礦業(yè)權(quán)人之間應(yīng)當(dāng)簽署一個(gè)協(xié)議，明確一方行使通行權(quán)而對(duì)相鄰他方須采取的必要措施且該協(xié)議應(yīng)當(dāng)在礦業(yè)部辦理登記。

菲律賓 1991年《小規(guī)模采礦法》②確立的“通行權(quán)”是：小規(guī)模采礦者在支付合理費(fèi)用予現(xiàn)有采礦權(quán)所有人、土地所有者或者出租人后，對(duì)原已有設(shè)施擁有的權(quán)利，包括對(duì)有效實(shí)施小規(guī)模采礦計(jì)劃必要的采礦和伐木道路、私人道路、港口、通信設(shè)施和加工廠等。

巴布亞新幾內(nèi)亞1992年頒布的《礦業(yè)法》規(guī)定了固體礦產(chǎn)礦業(yè)權(quán)的種類、租地權(quán)益和交易的登記等，并特別規(guī)定了一些輔助權(quán)證，如：采礦通行權(quán)、采礦附助合約等，采礦通行權(quán)的具體含義是：采礦權(quán)人在礦區(qū)土地上修筑道路、電力輸入線、排水、管道、橋梁和隧道等設(shè)施的建設(shè)權(quán)。該國(guó)同年頒布的《石油法》則專門規(guī)定了管線許可證，即持證者對(duì)輸油管線和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的立法與實(shí)踐

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于2002年修正的“民法”第787條規(guī)定了“袋地通行權(quán)”，即：土地因與公路無適宜之聯(lián)絡(luò)，致不能為通常使用者，土地所有人得通行周圍地以至公路。但對(duì)于通行地因此所受之損害，應(yīng)支付償金。在臺(tái)灣地區(qū)則可以袋地通行權(quán)解決采礦通行權(quán)的問題。采礦通行與袋地通行都包含著非土地權(quán)利人對(duì)他人土地的利用，而采礦通行權(quán)與袋地通行權(quán)的區(qū)別僅在于前者依附于采礦權(quán)，而采礦權(quán)的取得受到嚴(yán)格的條件限制。

所謂袋地是指沒有公路通行的土地，由于無適當(dāng)?shù)牡缆方?jīng)過，故無法以一般土地作經(jīng)濟(jì)上的利用，減損了土地使用及交易價(jià)值。為促進(jìn)土地本身及其衍生資源的開發(fā)利用，臺(tái)灣地區(qū)司法實(shí)務(wù)上對(duì)于袋地的認(rèn)定，采取了寬松立場(chǎng)，以促進(jìn)對(duì)物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的利用。臺(tái)灣地區(qū)“最高法院”53年度臺(tái)上字第2996號(hào)判例認(rèn)為，“民法”第787條第1項(xiàng)所謂土地與公路無適宜之聯(lián)絡(luò)，致不能為通常之使用，其情形不以土地絕對(duì)不通公路為限，即土地雖非絕對(duì)不通公路，因其通行困難以致不能為通常之使用時(shí)，亦應(yīng)許其通行周圍地以至公路。已將袋地的解釋擴(kuò)張到“通行困難至不能通常使用”。2007年，臺(tái)灣地區(qū)“最高法院”88年度臺(tái)上字第2864號(hào)判決確立了更為積極的法律原則：袋地通行權(quán)人不僅得在通行地開設(shè)道路，并得請(qǐng)求被通行地所有人不得為妨阻行為。其主要目的不僅在調(diào)和私法主體之間的利害關(guān)系，更在于充分發(fā)揮袋地的經(jīng)濟(jì)效用，維護(hù)物盡其用的社會(huì)整體利益。

理論研究與司法實(shí)踐表明，袋地通行權(quán)是一種法定通行權(quán)，臺(tái)灣地區(qū)“民法”第787條規(guī)定的權(quán)利主體是袋地的土地所有人，但袋地的非所有人：土地之承租人、借用人或其他有權(quán)占有土地之利用權(quán)人，也有權(quán)行使袋地通行權(quán)。土地（袋地或準(zhǔn)袋地設(shè)定）設(shè)定用益物權(quán)者，法定通行權(quán)亦隨同土地之利用權(quán)，一并由物權(quán)人取得[1]。

（二）采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容

采礦通行權(quán)是社會(huì)進(jìn)入現(xiàn)代工業(yè)化發(fā)展，在資源的擴(kuò)張性需求中于20世紀(jì)開始得到立法確認(rèn)。一方面，礦產(chǎn)資源、水、漁業(yè)和森林等附屬于土地的資源的開發(fā)利用已具有獨(dú)立價(jià)值，并逐漸開始脫離土地所有權(quán)的效力范圍；另一方面，基于對(duì)自然資源的開發(fā)和利用形成的權(quán)利也不再是單純的民法上的不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)，而有逐漸形成具有相對(duì)獨(dú)立性的新權(quán)利體系的趨勢(shì)。不同的價(jià)值追求加之各異的權(quán)利體系使準(zhǔn)物權(quán)制度開始尋求對(duì)傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)制度的超越。采礦通行權(quán)就是在這樣的背景下產(chǎn)生的，有學(xué)者認(rèn)為其是特許物權(quán)③，還有學(xué)者針對(duì)這種獨(dú)立物權(quán)論述道，這些權(quán)利具有與傳統(tǒng)不動(dòng)產(chǎn)用益物權(quán)相異的特點(diǎn)，它是由國(guó)家直接賦予的，在外觀上并不表現(xiàn)為對(duì)土地的簡(jiǎn)單占有、控制和利用，而是表現(xiàn)為帶有創(chuàng)造性的開發(fā)行為。[2]因此，采礦通行權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)，它對(duì)土地的利用帶有明顯的收益目的，類似于美國(guó)法中的獨(dú)立地役權(quán)，強(qiáng)調(diào)這種權(quán)利是非（土地）所有人享有的一種利益。在美國(guó)，具有商業(yè)性質(zhì)的獨(dú)立通行地役權(quán)受到承認(rèn)，并可以和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利一樣轉(zhuǎn)讓。例如甲為乙設(shè)定的地役采礦權(quán)，修建管道的地役權(quán)，不以乙擁有土地為必要條件。[3]在英國(guó)的普通法中，土地收益權(quán)是指在他人土地上獲得產(chǎn)出物的權(quán)利，該權(quán)利也可授予非土地所有者。美國(guó)學(xué)者則指出，取益權(quán)（profit a prendre）是指進(jìn)入他人土地伐木、采礦、采油、采氣、采砂石……或者進(jìn)行其他看得見的活動(dòng)的權(quán)利。如便役權(quán)（地役權(quán)）一樣，它也含有使用他人占有的土地的權(quán)利，但是不同于便役權(quán)，它還含有從土地上取走某些物體的權(quán)利。[4]

因此，采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容包括：為采礦權(quán)人的合法利益，采礦權(quán)人或其代理人得在特定土地區(qū)域?yàn)椴傻V目的而修筑道路出入通行，并享有使用其所有設(shè)施、人員通行，構(gòu)筑管道、隧道等權(quán)利；同時(shí)，負(fù)有環(huán)境保護(hù)和對(duì)土地權(quán)利人的必要賠（補(bǔ)）償義務(wù)。

二、采礦通行權(quán)的法律特征分析

（一）采礦通行權(quán)不以采礦權(quán)人享有礦區(qū)（及周邊）土地的所有權(quán)（使用權(quán)）為條件，具有較為突出的公益性色彩

采礦通行權(quán)是為人的利益而設(shè)定，而非因土地的利益而產(chǎn)生。即使是在礦產(chǎn)資源和土地所有權(quán)均可私有的美國(guó)，礦產(chǎn)資源的開采絕大多數(shù)都是以采礦權(quán)租賃方式進(jìn)行的，對(duì)礦區(qū)土地的利用也是如此。因此可以說，采礦通行權(quán)恰如美國(guó)的獨(dú)立通行地役權(quán)，已經(jīng)突破傳統(tǒng)的地役權(quán)制度，采礦通行權(quán)的設(shè)定（盡管許多國(guó)家直接以法律規(guī)定它）拋棄了大陸法系地役權(quán)制度對(duì)需役地的強(qiáng)制性要求。在許多國(guó)家，采礦權(quán)人是完全的無土地權(quán)利人；采礦權(quán)還隱含著對(duì)周邊特定土地的利用效益與礦產(chǎn)開發(fā)的社會(huì)效益的比較。“相比較而言，大陸法系強(qiáng)調(diào)土地的利益，英美法系強(qiáng)調(diào)人的利益”。[3]采礦通行權(quán)在這一層面上的特質(zhì)，也被我國(guó)法學(xué)研究者注意到，英美法要求地役權(quán)（easement）對(duì)于需役地的利用和市值的提高必須是“有益的和必要的”。④由于礦產(chǎn)資源的社會(huì)性特點(diǎn)，采礦通行權(quán)普遍被各國(guó)法律視為具有一種具有社會(huì)公益性的用益物權(quán)，其公益性還體現(xiàn)為采礦通行權(quán)人負(fù)有嚴(yán)格的環(huán)保義務(wù)。澳大利亞的西澳大利亞州、加拿大等的礦業(yè)法都直接規(guī)定了采礦通行權(quán)人應(yīng)履行的最低環(huán)保義務(wù)及環(huán)保賠償內(nèi)容。在澳大利亞、南非，如不能提前解決土地利用的基本環(huán)保、農(nóng)作物等補(bǔ)償問題，采礦土地的利用則不能進(jìn)行。南非最高上訴法院于2009年5月29日審理的尤貝爾訴馬蘭達(dá)礦業(yè)公司（Case No: 296/08）一案⑤即是典型案例。

（二）采礦通行權(quán)具有法定性，是一種有期權(quán)利，具有典型的附屬性特點(diǎn)

無論是國(guó)外的采礦通行權(quán)制度，還是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的袋地通行權(quán)制度都是以法律明定的，從物權(quán)法定原則角度審視，二者均是用益物權(quán)，是物之非所有人對(duì)他人之物的合法利用、收益?！段靼拇罄麃喌V業(yè)法》第29條就直接規(guī)定采礦權(quán)人對(duì)周邊土地享有慣常用途的強(qiáng)制通行權(quán)；但對(duì)耕地、果園、農(nóng)場(chǎng)等特定土地則須經(jīng)補(bǔ)償，并以最小有害利用方式，在土地監(jiān)察官授予通行令后方可享有通行權(quán)。

采礦通行權(quán)的取得通常須以權(quán)利人承擔(dān)對(duì)鄰地土地權(quán)利人的補(bǔ)償為要件，這種補(bǔ)償是一種法定的強(qiáng)制性義務(wù)，因而使其法定性更為突出，當(dāng)然，這還體現(xiàn)在采礦通行權(quán)的取得還必須履行法定的環(huán)保義務(wù)方面。有的國(guó)家甚至要求，采礦通行權(quán)的權(quán)利人之間也負(fù)有法定的協(xié)作義務(wù)，并不得損害公共環(huán)境利益?！栋⒏缓沟V產(chǎn)法》第68條第指出，礦業(yè)部在必要時(shí)有權(quán)要求礦業(yè)權(quán)人或采石場(chǎng)許可證權(quán)利人在連接或鄰近礦區(qū)之間建造防護(hù)墻或其他結(jié)構(gòu)，以隔離二者之間的相關(guān)區(qū)域。

礦產(chǎn)資源是不可再生的，而且采礦權(quán)作為用益物權(quán)也是對(duì)他方所有之資源的有期限利用，故采礦通行權(quán)的權(quán)利行使不得超越采礦權(quán)本身。于理論而言，當(dāng)?shù)V產(chǎn)開采已盡，采礦通行權(quán)之存在已無必要，礦區(qū)土地權(quán)利人有權(quán)要求終止土地利用。值得注意的是，采礦通行權(quán)依法取得的先決條件是權(quán)利人必須先擁有采礦權(quán)，故采礦權(quán)是主權(quán)利，采礦通行權(quán)是從權(quán)利。當(dāng)采礦權(quán)人依法轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)后，采礦通行權(quán)亦相應(yīng)的移轉(zhuǎn)由受讓人享有。如前文所述，“設(shè)定用益物權(quán)者，法定通行權(quán)亦隨同土地之利用權(quán)，一并由物權(quán)人取得”，故采礦通行權(quán)具有附屬性特點(diǎn)。

三、采礦通行權(quán)的本質(zhì)與啟示

（一）現(xiàn)代立法折射出國(guó)家的私法主體功能日益增強(qiáng)

從采礦通行權(quán)的基本內(nèi)容看，通行只是采礦權(quán)人的一個(gè)要求，還包括鋪設(shè)管道占地、礦山設(shè)施與能源線路占地、礦產(chǎn)品輸送系統(tǒng)占地、橋梁隧道占地、尾礦庫占地，甚至包括氣象觀測(cè)占地等等。不難看出，與其稱之采礦通行權(quán)，不如更名“土地占用權(quán)”更為貼切。因而采礦通行權(quán)的本質(zhì)是礦業(yè)權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)的積極要求，反映出來的核心是采礦用地問題。因此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的司法實(shí)踐和理論界均認(rèn)同：土地之承租人、借用人或其他有權(quán)占有土地之利用權(quán)人，也有權(quán)行使袋地通行權(quán)。除臺(tái)灣地區(qū)的司法機(jī)構(gòu)能動(dòng)地認(rèn)識(shí)到需擴(kuò)展袋地通行權(quán)的權(quán)利主體范圍方適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，縱觀對(duì)采礦通行權(quán)進(jìn)行立法的國(guó)家，都認(rèn)識(shí)到對(duì)采礦通行權(quán)的確立關(guān)系到資源開發(fā)，涉及到社會(huì)整體利益。例如西澳大利亞州設(shè)立的土地監(jiān)察官制度，就在土地利用、保護(hù)和礦產(chǎn)開發(fā)中起到了雙重協(xié)調(diào)作用，政府在實(shí)現(xiàn)行政介入的同時(shí)也科學(xué)合理地促進(jìn)了土地所有人與采礦權(quán)人的私權(quán)利益協(xié)調(diào)。

而其他如匈牙利、阿富汗、菲律賓、巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)以公法形式確立采礦通行權(quán)的實(shí)質(zhì)，也是國(guó)家在發(fā)揮其私法引導(dǎo)作用，它們都是在行政導(dǎo)向中通過合同解決了私權(quán)利益問題。故在私法中，國(guó)家也是要出現(xiàn)的，民法典的規(guī)范同等地適用于私人與國(guó)家。作為所有人、債權(quán)人和債務(wù)人來說，國(guó)家可以是私法的主體。因?yàn)樵谶@里，國(guó)家和同它保持法律關(guān)系的那些國(guó)民是平等的[5]。

在我國(guó)礦產(chǎn)資源一元制（國(guó)家所有）下，采礦用地的解決與我國(guó)土地的二元制（國(guó)家或農(nóng)村集體組織所有）出現(xiàn)了制度脫節(jié)的問題。當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源位于農(nóng)村集體組織所有的土地內(nèi)時(shí)，傳統(tǒng)的采礦用地是國(guó)家先征用農(nóng)地，再出讓給采礦權(quán)人，這不僅程序復(fù)雜，還往往造成補(bǔ)償不到位而引發(fā)社會(huì)沖突等問題。那么，這種固有思路是否可以突破呢？這同樣需要我國(guó)充分借鑒其他國(guó)家對(duì)采礦通行權(quán)的積極認(rèn)識(shí)，國(guó)家應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到其作為私法主體的可能性，積極轉(zhuǎn)變國(guó)家僅是統(tǒng)治者的狹隘認(rèn)識(shí)，提升國(guó)家作為現(xiàn)代私法主體的角色定位，發(fā)揮國(guó)家作為資源所有者在行使行政管理職能的同時(shí)，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供能動(dòng)服務(wù)。當(dāng)前，如何化解國(guó)有土地背景下的采礦用地（直接出讓，程序相對(duì)簡(jiǎn)捷）與農(nóng)村集體所有土地背景下的采礦用地（評(píng)估補(bǔ)償、土地征收、再評(píng)估、再出讓）供給的效率差別，成為探索采礦用地供給途徑便捷化的關(guān)鍵。

國(guó)外立法賦予采礦通行權(quán)以法定地位，體現(xiàn)了采礦通行權(quán)的權(quán)利優(yōu)先性和強(qiáng)制性。首先，一般而言，所有權(quán)優(yōu)先于用益物權(quán)或其他使用權(quán)，但國(guó)外立法中的采礦通行權(quán)顯然已有條件地優(yōu)先于土地所有權(quán)；其次，由于法定地位，采礦通行權(quán)的行使已經(jīng)不以土地所有權(quán)人、其他土地用益物權(quán)人和土地使用權(quán)人的意志和愿望而改變，具有較突出的強(qiáng)制性。如果國(guó)家能充分發(fā)揮作為私法主體的功能，在積極肯定采礦通行權(quán)上述兩方面特性的同時(shí)，盡可能地加強(qiáng)與土地被利用者的協(xié)商，根據(jù)協(xié)商意見科學(xué)、合理地規(guī)劃采礦權(quán)的出讓，將有利于均衡涉礦各方的利益。于我國(guó)而言，在土地國(guó)家所有與集體所有的二元體制下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到：這兩類土地所有權(quán)均不具有可流轉(zhuǎn)性，僅有國(guó)家征收農(nóng)民集體土地這一單向流轉(zhuǎn)方式[6]，不能成為土地資源市場(chǎng)化配置的制度基礎(chǔ)。因?yàn)橹贫龋ü兄疲┰驅(qū)е滤猩鐣?huì)主體不能取得土地，而不是少數(shù)社會(huì)主體不能取得土地。也就是說，在我國(guó)取得土地使用權(quán)是社會(huì)主體利用土地的基本形式，甚至是唯一的形式[6]。故而，在我國(guó)土地所有權(quán)制度未進(jìn)一步發(fā)展改變的情況下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)積極能動(dòng)地參與到土地資源的流轉(zhuǎn)引導(dǎo)中去，因?yàn)?，土地使用?quán)的流轉(zhuǎn)與配置體現(xiàn)的正是上述兩種土地所有權(quán)的私法意義，是土地資源價(jià)值實(shí)現(xiàn)的物權(quán)途徑。

（二）我國(guó)為化解采礦用地困境的制度實(shí)踐與法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

發(fā)現(xiàn)生活現(xiàn)象之下蘊(yùn)含的民事法律規(guī)則是民事法學(xué)理論抽象和民事法律制度構(gòu)設(shè)的主要任務(wù)，這一任務(wù)隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的遷移和變化特別是當(dāng)國(guó)家被設(shè)置為整個(gè)社會(huì)重要財(cái)富的主要所有權(quán)人時(shí)顯得尤為巨大和重要。雖然一般情況下國(guó)家不直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但在特別的情形下，為實(shí)現(xiàn)其公權(quán)力職能和目的借助某些民事手段，在一定層面上國(guó)家直接成為民事法律關(guān)系的參與者[7]，在執(zhí)行社會(huì)公共事務(wù)職責(zé)的背后積極參與民事活動(dòng)以謀求更多的社會(huì)福利[7]。在這樣的法理觀指導(dǎo)下，我國(guó)政府在采礦用地的物權(quán)化方面進(jìn)行了頗有創(chuàng)新的探索，特別是在凈礦出讓方面。

凈礦出讓針對(duì)的是礦產(chǎn)資源所占用的礦地與土地、林地的沖突問題，是為了推進(jìn)采礦權(quán)市場(chǎng)建設(shè)，保障礦業(yè)權(quán)人在拿到礦權(quán)后能夠及時(shí)地行使自己的權(quán)利，由政府與土地被利用者通過民事協(xié)商的方式，“提前剝離礦產(chǎn)資源的外圍關(guān)系，將沖突問題在礦產(chǎn)資源出讓之前就處理好”[8]，并將采礦權(quán)設(shè)置方案公告，由環(huán)保、安監(jiān)等各相關(guān)部門一并審查，取得審批通過后正式出讓采礦權(quán)?！白畲蠡鼐S護(hù)了農(nóng)民、礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，保障了礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)得以穩(wěn)定的發(fā)展，避免了各部門之間的扯皮”。[8]

概言之，“凈礦”出讓是指在采礦權(quán)公開出讓前，政府主動(dòng)對(duì)礦區(qū)范圍內(nèi)的土地、青苗及地上附著物等進(jìn)行統(tǒng)一征用、遷移補(bǔ)償，并簽訂補(bǔ)償協(xié)議；經(jīng)出讓程序由競(jìng)得人購買，以確保采礦權(quán)公開出讓后礦山能順利投產(chǎn)。采礦權(quán)公開出讓前，相關(guān)利益人及林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)部門舉行聽證會(huì)，將聽證中涉及水土保護(hù)、安全隱患、道路建設(shè)用地等方面意見和建議記錄在案，經(jīng)聽證同意后，方可立項(xiàng)為新設(shè)礦權(quán)并向上級(jí)申報(bào)審批。自2004年以來，我國(guó)浙江省杭州市、福建省莆田市等地積極發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過民事協(xié)商與行政指導(dǎo)的雙重方式開創(chuàng)了凈礦出讓制度，取得了相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。例如，浙江省景寧畬族自治縣2005年發(fā)布的《景寧畬族自治縣采砂管理辦法》第9條指出：采礦權(quán)出讓前，應(yīng)根據(jù)“凈礦出讓，二次公告”的原則，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村按政策規(guī)定妥善處置礦區(qū)范圍內(nèi)的土地、青苗、土地附著物、其他實(shí)物征用補(bǔ)償。縣國(guó)土資源行政主管部門會(huì)同縣水利行政主管部門的河道采砂前置意見，編制采礦權(quán)出讓方案報(bào)縣政府批準(zhǔn)后實(shí)施。杭州市國(guó)土資源局以杭土資發(fā)〔2010〕71號(hào)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)礦產(chǎn)資源開發(fā)利用管理的通知》第10條（實(shí)行“凈礦出讓”）要求：國(guó)土資源部門在組織采礦權(quán)出讓前，應(yīng)指導(dǎo)和監(jiān)督所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）明確礦區(qū)及周邊范圍涉及的有關(guān)土地、山林、地表附著物、青苗、墳?zāi)?、電力設(shè)施等補(bǔ)償（賠償）標(biāo)準(zhǔn)及額度和競(jìng)得人應(yīng)承擔(dān)的相關(guān)義務(wù)，并簽訂相關(guān)協(xié)議，確保凈礦出讓。補(bǔ)償（賠償）方案及相關(guān)協(xié)議作為采礦權(quán)出讓方案的附件，一并上報(bào)審查，并在采礦權(quán)出讓公告（競(jìng)買文件）中予以告知。條件允許的地方應(yīng)逐步探索制定礦地征用（租用）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國(guó)法律尚未確立商事意義上的法定通行權(quán)，出讓采礦權(quán)的同時(shí)即通過“凈礦出讓”模式保障采礦通行與用地，符合物權(quán)法中用益物權(quán)的制度宗旨，采礦權(quán)人的采礦權(quán)和采礦通行權(quán)均是建立在對(duì)他人財(cái)產(chǎn)利用的基礎(chǔ)之上，與用益物權(quán)的實(shí)質(zhì)要件一致。因此，“凈礦出讓”模式有利于完善和發(fā)展我國(guó)的用益權(quán)制度。

采礦權(quán)的設(shè)置是地方政府先期與農(nóng)村集體組織成員（農(nóng)民）以聽證等方式聽取土地占用區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的意見、先予進(jìn)行環(huán)保與安全評(píng)估、確定地質(zhì)環(huán)境補(bǔ)償、報(bào)上級(jí)政府復(fù)核等環(huán)節(jié)展開，在政府主導(dǎo)下，最終以補(bǔ)償（安置）合同先期解決了原來需要采礦權(quán)人參與補(bǔ)償談判、政府審批農(nóng)用地征收、征收后土地出讓等一系列冗長(zhǎng)、復(fù)雜的問題，包括因強(qiáng)行征地或補(bǔ)償未到位發(fā)生的訴訟糾紛等。因此，在“凈礦出讓”模式下，一旦采礦權(quán)設(shè)置方案吸納了村民意見，通過了聽證等環(huán)節(jié)和國(guó)土部門的審批，采礦權(quán)人的通行就同時(shí)得到解決，即采礦用地問題得到了前置性解決。采礦通行權(quán)作為采礦權(quán)的從權(quán)利，在法理上契合了“凈礦出讓”，是國(guó)家私法功能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一種典型反映。

合同被認(rèn)為是結(jié)構(gòu)上重建管理秩序的核心法律工具，合同和準(zhǔn)合同關(guān)系已經(jīng)在公共管理中發(fā)揮核心作用。政府管理中的合同文化表達(dá)了一種文化轉(zhuǎn)型，行政層級(jí)管理走向接近于私人部門的管理。⑥筆者以為，這種能動(dòng)地、有機(jī)地融合資源管理行政職能和私法權(quán)益（國(guó)有礦產(chǎn)所有權(quán)）需求的制度性探索，符合我國(guó)民法倡導(dǎo)的以民生、和諧、等價(jià)有償為宗旨的科學(xué)發(fā)展觀，將私法自治、人格獨(dú)立、權(quán)利保障真正地體現(xiàn)到了以人為本的價(jià)值理念中，呼應(yīng)了資源與社會(huì)應(yīng)當(dāng)持續(xù)發(fā)展的要求，進(jìn)一步反映了“礦業(yè)權(quán)是具有公權(quán)性質(zhì)的私權(quán)”[9]?？煽隙ǖ氖?，國(guó)家積極地發(fā)揮作為私法主體的功能，是順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的職能轉(zhuǎn)型，是一種進(jìn)步和創(chuàng)新。

注釋：

① 見《Act XLVIII of 1993 on Mining》，譯自匈牙利礦業(yè)部官方網(wǎng)站英文法規(guī)。下文西澳大利亞、阿富汗法規(guī)來源亦同。

②“現(xiàn)有采礦權(quán)”是指在公布礦化區(qū)為小規(guī)模采礦區(qū)之前存在的采礦權(quán)、租約、許可證或者執(zhí)照。參見：《菲律賓小規(guī)模采礦法》，孫春強(qiáng)（譯） 陳麗萍（校對(duì)），載：國(guó)土資源情報(bào)，2009（4）：30～32。

③ 如：梅夏英教授，見《特許物權(quán)的性質(zhì)及立法模式選擇》，載《人大法律評(píng)論》2001年卷第二輯。

④ 參見：汕頭大學(xué)曹培教授譯著《英國(guó)財(cái)產(chǎn)法導(dǎo)論》，北京：法律出版社，2009：164。

⑤ 參見：袁華江，英美法系近現(xiàn)代判例對(duì)礦業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的發(fā)展，重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2011（4）：32。

⑥ 參見：于安，政府活動(dòng)的合同革命——讀卡羅爾?哈洛和理查德?羅林斯：《法與行政》一書“醞釀中的革命”部分[J].比較法研究，2003(1).轉(zhuǎn)引自：馬俊駒，宋剛.民事主體功能論——兼論國(guó)家作為民事主體[J].法學(xué)家，2003(6): 62。

[1] 陳榮傳.法定通行權(quán)[A]//蘇永欽.民法物權(quán)實(shí)例問題分析[C].北京:清華大學(xué)出版社,2004: 57, 67-70.

[2] 王明遠(yuǎn).我國(guó)水能資源開發(fā)利用權(quán)制度研究[J].中州學(xué)刊,2010(2):105.

[3] 馬新彥,張曉陽.地役權(quán)的借鑒與重構(gòu)[A]//王利明.物權(quán)法專題研究[C].長(zhǎng)春:吉林人民出版社,2002: 778, 780.

[4] [美]約翰?G.斯普蘭克林.美國(guó)財(cái)產(chǎn)法精解[M].鐘書峰,譯.北京:北京大學(xué)出版社,2009: 507, 535.

[5] [奧]漢斯?凱爾森.法與國(guó)家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國(guó)大百科全書出版社,1996: 227, 229.

[6] 高富平.土地使用權(quán)的物權(quán)法定位[J].北方法學(xué),2010(4): 7, 10.

[7] 康添雄.國(guó)家民事主體地位的民法哲學(xué)[J].青海社會(huì)科學(xué),2010(2): 196, 199.

[8] 胡杰,李淑杰.借鑒浙江省采礦經(jīng)驗(yàn)發(fā)展中國(guó)礦權(quán)市場(chǎng)[J].資源?產(chǎn)業(yè),2005(5): 45.

[9] [日]我妻榮,豐島升.礦業(yè)法[M].東京:有斐閣,1958: 17.

（責(zé)任編輯：陳 馳）

D922.62

A

1674-8557（2012）03-0072-06

2012- 07-02

袁華江（1972-），男，重慶人，北京市律師協(xié)會(huì)自然資源法律專業(yè)委員會(huì)委員。