何仲新

(漳州滿天星外國(guó)語翻譯有限公司，福建 漳州 363000)

旅游業(yè)消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)問題初探

何仲新

(漳州滿天星外國(guó)語翻譯有限公司，福建 漳州 363000)

旅游消費(fèi)者是旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的生命線。然而，目前我國(guó)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)狀況不容樂觀，旅游消費(fèi)者權(quán)益被侵害問題嚴(yán)重，消費(fèi)者權(quán)利救濟(jì)困難。為此，我們應(yīng)當(dāng)以建立對(duì)旅游消費(fèi)者的信息支持制度為中心，完善旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法，加強(qiáng)執(zhí)法，并不斷完善我國(guó)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益糾紛解決機(jī)制，以切實(shí)保護(hù)旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益。

旅游業(yè);消費(fèi)者權(quán)益;法律保護(hù)

一、旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)中存在的主要問題

(一)旅游消費(fèi)者權(quán)益被侵害問題嚴(yán)重

根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的規(guī)定，消費(fèi)者享有安全保障權(quán)、知情權(quán)、自主選擇權(quán)、公平交易權(quán)、求償權(quán)、獲得尊重權(quán)和監(jiān)督批評(píng)權(quán)等權(quán)利。目前，旅游消費(fèi)者的以下幾種權(quán)益被侵害較為嚴(yán)重:

1．旅游消費(fèi)者的安全權(quán)得不到有效的保障。旅游是一項(xiàng)涉及吃、住、行、娛、購(gòu)、游等六大方面內(nèi)容的復(fù)雜消費(fèi)活動(dòng)，依賴于自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的支持，因此旅游業(yè)中有關(guān)安全權(quán)問題的糾紛比較常見。如2004年4月8日，由于旅游公司經(jīng)營(yíng)管理不善，管理部門嚴(yán)重失職等原因，陜西省渭南華陰市通往華山主景區(qū)的隴海鐵路人行涵洞內(nèi)發(fā)生特大擁擠、踩踏安全事故，釀成了17人死亡的慘劇。

2．侵犯旅游消費(fèi)者知情權(quán)的現(xiàn)象較為普遍。一些旅游經(jīng)營(yíng)者通過虛假?gòu)V告的形式對(duì)旅游商品(服務(wù))的范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等做夸大的、虛假的、引人誤解的宣傳。如在陜西西安市，就有幾家博物館用文物復(fù)制品替代真品展出而未向參觀者作出任何的說明。

3．旅游消費(fèi)者的自主選擇權(quán)與公平交易權(quán)時(shí)被侵犯。有些旅游經(jīng)營(yíng)者為了自身利益，不與消費(fèi)者簽訂旅游合同，致使旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益得不到任何保障。一些旅游經(jīng)營(yíng)者雖然與旅游消費(fèi)者簽訂了旅游合同，但合同中規(guī)定了一系列不公平的“霸王條款”，以達(dá)到免除或部分免除自身責(zé)任、排除旅游消費(fèi)者權(quán)利的目的，而旅游消費(fèi)者由于地位上的劣勢(shì)只能接受或不接受。即使在旅游合同的履行過程中，強(qiáng)買強(qiáng)賣的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。比如，某些黑導(dǎo)游為了私拿回扣，帶游客到固定商店進(jìn)行強(qiáng)制購(gòu)物消費(fèi)等［1］。

4．旅游消費(fèi)者獲得尊重權(quán)欠缺保障。實(shí)踐中，旅游消費(fèi)者的獲得尊重權(quán)屢屢遭受侵犯。有的旅游服務(wù)人員肆意辱罵旅游消費(fèi)者，威脅消費(fèi)者強(qiáng)制消費(fèi)，對(duì)旅游消費(fèi)者進(jìn)行搜身。一些旅游經(jīng)營(yíng)者因?yàn)槔夏耆?、兒童消費(fèi)能力弱，就要求加收?qǐng)F(tuán)費(fèi)，這其實(shí)都是對(duì)旅游消費(fèi)者極不尊重的行為。

(二)旅游消費(fèi)者權(quán)益被侵害之法律救濟(jì)困難

1．通過民事方式救濟(jì)。首先，我國(guó)的旅游消費(fèi)者都樂于采用協(xié)商或調(diào)解的方式與旅游經(jīng)營(yíng)者解決糾紛。其次，與協(xié)商、調(diào)解相比，仲裁具有更廣泛的內(nèi)容和更完備的形式，并具有國(guó)家強(qiáng)制力保證執(zhí)行的法律效力。在我國(guó)，旅游消費(fèi)者可以采用仲裁的方式維護(hù)自己的合法權(quán)益。然而，從各地仲裁機(jī)構(gòu)的案件受理情況來看，仲裁制度在救濟(jì)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益方面發(fā)揮的作用非常有限。再次，旅游消費(fèi)者還可以通過訴訟的方式解決權(quán)益糾紛。然而，大部分旅游消費(fèi)者卻并不愿意通過訴訟的方式解決糾紛。

2．通過投訴方式救濟(jì)。旅游投訴是具有我國(guó)特色的旅游糾紛解決方式，指“旅游者、海外旅行商、國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)營(yíng)者為維護(hù)自身和他人的合法權(quán)益，對(duì)損害其合法權(quán)益的旅游經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)服務(wù)單位，以書面或口頭形式向旅游行政管理部門提出投訴，請(qǐng)求處理的行為”。它是我國(guó)旅游活動(dòng)中一項(xiàng)相對(duì)完善的法律制度。然而，根據(jù)國(guó)家旅游局發(fā)布的《2009年全國(guó)旅游投訴情況通報(bào)》，目前我國(guó)旅游投訴制度運(yùn)行的情況并不理想。

二、我國(guó)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)中存在主要問題的原因分析

(一)信息不對(duì)稱是導(dǎo)致我國(guó)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益被侵犯的根本原因

首先，旅游產(chǎn)品是一種集食、住、行、游、購(gòu)、娛于一體的綜合性產(chǎn)品，而旅游消費(fèi)者則是一個(gè)個(gè)單獨(dú)個(gè)體，他們?cè)诿鎸?duì)因產(chǎn)業(yè)鏈緊密聯(lián)系的各類旅游經(jīng)營(yíng)者時(shí)，必然處于一個(gè)弱勢(shì)的地位，獲取信息的能力顯然不足。其次，旅游消費(fèi)者難以像購(gòu)買其他一般商品那樣通過視覺、聽覺、味覺、觸覺和嗅覺了解旅游產(chǎn)品的信息。由于市場(chǎng)主體具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性，旅游業(yè)的信息不對(duì)稱為旅游經(jīng)營(yíng)者侵犯旅游消費(fèi)者權(quán)益提供了可能［2］。

(二)旅游消費(fèi)者權(quán)益被侵犯的法制原因分析

1．旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法不健全

(1)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法體系尚未形成。時(shí)至今日，《最高人民法院關(guān)于旅游糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》剛剛出臺(tái)，這與我國(guó)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的態(tài)勢(shì)極不相稱。鑒于旅游消費(fèi)與其他一般性消費(fèi)行為的顯著差別，運(yùn)用保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的一般性法律解決旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的特殊問題在實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)了諸多難題。同時(shí)，雖然目前我國(guó)針對(duì)旅游業(yè)的特殊性制定了諸如《旅行社條例》、《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》等一些行政法規(guī)、規(guī)章，確實(shí)也在一定程度上起到了彌補(bǔ)法律不足的作用，但它們?cè)谡麄€(gè)法律體系中只處于較低的層次，權(quán)威性不高。這些問題都直接影響了旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。

(2)旅游格式合同缺乏有效的法律規(guī)制?！逗贤ā飞形磳⒙糜魏贤鳛橐环N典型合同納入其中，沒有將旅游服務(wù)中的一些現(xiàn)實(shí)的問題如旅游經(jīng)營(yíng)者的義務(wù)問題在法律制度中予以明確規(guī)范。因此，實(shí)踐中，執(zhí)法部門只能援用《民法通則》、《合同法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》等一般性規(guī)定來解決旅游合同糾紛。由于這些規(guī)定較為寬泛，缺乏針對(duì)性與操作性，旅游合同糾紛的處理難度大，效果也不甚理想。

2．旅游消費(fèi)者權(quán)益糾紛解決機(jī)制不完善

(1)民事救濟(jì)方式的缺陷。首先，協(xié)商或調(diào)解的方式的最大缺點(diǎn)是它必須以雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成協(xié)議為前提。一旦遇到分歧嚴(yán)重、爭(zhēng)議較大的糾紛時(shí)，這種方式便沒有了適用的可能。其次，仲裁申請(qǐng)同樣是以雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成仲裁協(xié)議為前提，否則仲裁委員會(huì)不予受理。再次，訴訟方式的最大局限性在于訴訟程序復(fù)雜、成本高昂。由于旅游糾紛多為小額糾紛，因此當(dāng)事人往往基于維權(quán)成本的考慮不喜歡選擇這種救濟(jì)方式。

(2)投訴救濟(jì)方式的缺陷。一方面，由于旅游服務(wù)的生產(chǎn)與消費(fèi)同步進(jìn)行的特征，旅游行政管理部門很難對(duì)旅游投訴中的損害行為進(jìn)行調(diào)查取證，從而極大地影響了處理投訴事件的效率以及作出處理決定的公正性;另一方面，根據(jù)《旅行社質(zhì)量保證金暫行規(guī)定》和《旅行社質(zhì)量保證金賠償暫行辦法》的規(guī)定，旅游行政管理部門只能處理因旅行社自身過錯(cuò)達(dá)不到合同約定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，旅行社服務(wù)未達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，旅行社破產(chǎn)造成旅游消費(fèi)者預(yù)交旅行費(fèi)損失等三種情形，賠償范圍則僅限于直接經(jīng)濟(jì)損失。這樣過窄的賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)顯然保護(hù)不了旅游消費(fèi)者的精神權(quán)益。

3．我國(guó)旅游執(zhí)法問題嚴(yán)重

(1)旅游執(zhí)法主體資格與執(zhí)法權(quán)限問題。目前，我國(guó)旅游行政執(zhí)法主體主要有三類:第一是各級(jí)旅游行政管理部門，如各地的旅游局或者旅委會(huì);第二為受理關(guān)于旅游服務(wù)質(zhì)量的投訴，各地成立了省、市、縣三級(jí)旅游質(zhì)監(jiān)所;第三，某些省市如云南、成都等從公安、工商、旅游、物價(jià)、交通等部門抽調(diào)人員，成立了旅游綜合執(zhí)法大隊(duì)、執(zhí)法大隊(duì)或旅游監(jiān)察大隊(duì)，統(tǒng)一執(zhí)法。從目前的現(xiàn)狀來看，負(fù)責(zé)對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行執(zhí)法檢查、受理旅游投訴的大多為旅游執(zhí)法大隊(duì)、旅游質(zhì)監(jiān)所等。而它們往往以旅游局的名義執(zhí)法，不獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。

(2)旅游執(zhí)法經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足。執(zhí)法經(jīng)費(fèi)直接影響旅游執(zhí)法的效果。目前，我國(guó)大多數(shù)旅游質(zhì)監(jiān)所、執(zhí)法大隊(duì)等都屬于“自收自支”的事業(yè)單位，享受不到行政撥款的資金支持。由于我國(guó)旅游企業(yè)規(guī)模普遍不大，而且市縣級(jí)的旅行社數(shù)量有限，這就使得這點(diǎn)經(jīng)費(fèi)來源恰似杯水車薪，難以支付包括人員工資、交通費(fèi)用、通訊開支、執(zhí)法人員加班補(bǔ)貼等各種費(fèi)用。特別是在一些邊遠(yuǎn)山區(qū)，由于執(zhí)法經(jīng)費(fèi)不足，旅游執(zhí)法部門沒有專用車輛，甚至只能靠乘坐公交車或者步行執(zhí)法，大大影響了旅游執(zhí)法的效果。比如，某些旅游風(fēng)景區(qū)的執(zhí)法人員的主要撲火設(shè)備竟然是村民家中的柴刀和鋤頭［3］。

4．旅游消費(fèi)者的法律保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。首先，一些旅游消費(fèi)者不了解法律法規(guī)，不重視甚至不知道旅游消費(fèi)者究竟享有哪些權(quán)利。這就為旅游經(jīng)營(yíng)者提供了極強(qiáng)的侵權(quán)動(dòng)機(jī)，比如借機(jī)通過虛假?gòu)V告形式欺騙消費(fèi)者消費(fèi)。其次，旅游消費(fèi)者在簽訂和履行旅游合同的過程中缺乏自我保護(hù)意識(shí)。一方面，旅游消費(fèi)者在接到旅游企業(yè)出示的旅游合同時(shí)不注意審查合同條款就匆匆簽字，結(jié)果常常掉入“陷阱”;另一方面，在合同的履行中，旅游經(jīng)營(yíng)者往往通過擅自減少服務(wù)項(xiàng)目或改變旅游路線的方式侵犯消費(fèi)者利益，然而很多消費(fèi)者卻在旅游經(jīng)營(yíng)者的“花言巧語”之后對(duì)這些侵權(quán)行為表示了“理解”，甚至“表示滿意”。再次，即使一些旅游消費(fèi)者意識(shí)到自己的權(quán)益被經(jīng)營(yíng)者侵犯，卻也常因?yàn)榫S權(quán)成本等原因的考慮，選擇了“默默忍受”，這無異于助長(zhǎng)了旅游經(jīng)營(yíng)者的侵權(quán)氣焰。

三、強(qiáng)化我國(guó)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益法律保護(hù)的對(duì)策思考

(一)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的立法完善

1．完善旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律體系

為了最大限度地維護(hù)旅游消費(fèi)者的權(quán)益，改變旅游市場(chǎng)上信息極不對(duì)稱的局面，最好的辦法當(dāng)然是出臺(tái)我國(guó)旅游基本法，以明確旅游市場(chǎng)各主體(旅游消費(fèi)者、旅游經(jīng)營(yíng)者、旅游管理者以及境外旅游組織等)之間的具體權(quán)利義務(wù)關(guān)系。當(dāng)前我們要著重加強(qiáng)旅游業(yè)專項(xiàng)立法建設(shè)，主要以旅行社立法、景區(qū)立法和飯店立法為重點(diǎn)，以旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)為中心，及時(shí)彌補(bǔ)法律空白，并對(duì)一些不適應(yīng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)作出及時(shí)的修訂和完善。

2．強(qiáng)化對(duì)旅游格式合同的法律規(guī)制

(1)將旅游合同典型化。為了促進(jìn)現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展，西方發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛在《旅游法》、《民法》和《合同法》中增加了旅游合同法律規(guī)范，以解決旅游消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者之間的信息不對(duì)稱以及旅游消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)問題［4］。為了適應(yīng)我國(guó)旅游業(yè)蓬勃發(fā)展的形勢(shì)，切實(shí)保護(hù)旅游消費(fèi)者的權(quán)益，我們?cè)谧鹬匚覈?guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情的基礎(chǔ)上，可考慮借鑒吸收德國(guó)、日本等國(guó)在推行“標(biāo)準(zhǔn)旅游合同”方面的成功經(jīng)驗(yàn)，盡快將旅游合同予以典型化。

(2)強(qiáng)化旅游格式合同提供者的義務(wù)。由于旅游市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱，旅游消費(fèi)者往往不能充分了解旅游經(jīng)營(yíng)者提供的格式合同的內(nèi)容，從而為旅游消費(fèi)者權(quán)益被旅游經(jīng)營(yíng)者侵犯埋下了隱患。因此，將旅游合同典型化的核心內(nèi)容就在于強(qiáng)化旅游格式合同提供者(旅游經(jīng)營(yíng)者)的義務(wù)。在這一方面，我們可以借鑒一些《保險(xiǎn)法》中關(guān)于規(guī)制保險(xiǎn)合同格式條款的規(guī)定。如:必須明確旅游經(jīng)營(yíng)者的說明義務(wù)。

(二)旅游消費(fèi)者權(quán)益糾紛解決機(jī)制的完善

1．設(shè)立小額旅游糾紛法庭。小額訴訟程序起源于美國(guó)，隨后日本、德國(guó)以及我國(guó)臺(tái)灣、香港等國(guó)家和地區(qū)相繼引進(jìn)。其最大的優(yōu)越性在于能簡(jiǎn)便、快捷、廉價(jià)地解決訴訟糾紛，極大地減輕了當(dāng)事人的訴累。比如香港就設(shè)有小額錢債審裁處，專門受理消費(fèi)者小額經(jīng)濟(jì)糾紛［5］。我國(guó)各地可以根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況，在這一方面作出適當(dāng)借鑒。

2．建立和完善旅游投訴公示制度。所謂旅游投訴公示制度，是指定期將被投訴旅游經(jīng)營(yíng)者的信息向社會(huì)公眾公開的一種制度。這種制度主要有兩方面的作用:一方面，它給旅游消費(fèi)者增加了一個(gè)了解旅游經(jīng)營(yíng)者信息的渠道，提高了對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者不法侵害行為的認(rèn)識(shí)水平;另一方面，它可以對(duì)旅游經(jīng)營(yíng)者的活動(dòng)起到監(jiān)督作用，促使其自覺合法經(jīng)營(yíng)。目前，在我國(guó)僅有重慶等個(gè)別地方初步建立了旅游投訴公示制度。

(三)加強(qiáng)旅游業(yè)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的執(zhí)法對(duì)策

1．拓寬與完善執(zhí)法渠道，加強(qiáng)行政溝通與行政協(xié)調(diào)。由于旅游業(yè)是一個(gè)綜合性的行業(yè)，要加大旅游執(zhí)法力度，就必須不斷拓寬執(zhí)法渠道。一方面，我們要加強(qiáng)對(duì)旅游從業(yè)人員的監(jiān)督管理，提高旅游消費(fèi)者對(duì)旅游業(yè)進(jìn)行監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮日常執(zhí)法手段的作用;另一方面，我們還要注重執(zhí)法機(jī)制上的創(chuàng)新。從目前行政管理體制改革的方向來看，綜合行政執(zhí)法或集中行政處罰權(quán)是未來探索和發(fā)展的一個(gè)方向。今后各地旅游管理部門必須重視各行政管理部門之間的溝通與協(xié)調(diào)，最終探索出適合本地實(shí)際的旅游綜合執(zhí)法模式。

2．多渠道籌集旅游執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。執(zhí)法經(jīng)費(fèi)確實(shí)是困擾我國(guó)旅游執(zhí)法的一大難題。要防止巧婦難為無米之炊的現(xiàn)象發(fā)生，旅游執(zhí)法部門就必須多渠道籌集旅游執(zhí)法經(jīng)費(fèi)。比如，國(guó)家應(yīng)盡快將各省、自治區(qū)、直轄市、各省會(huì)城市的旅游質(zhì)監(jiān)所納入行政編制，由財(cái)政核發(fā)人頭經(jīng)費(fèi)、辦公經(jīng)費(fèi)、辦案經(jīng)費(fèi)，并將旅行社質(zhì)量保證金產(chǎn)生的利息作為辦案經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，切實(shí)保障旅游質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法［6］。

(四)提高旅游消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

旅游消費(fèi)者是旅游消費(fèi)的主體，要保護(hù)其合法權(quán)益，就必須提高旅游消費(fèi)者自身的法律保護(hù)意識(shí)。消費(fèi)者協(xié)會(huì)、旅游行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)以消費(fèi)知識(shí)、法律知識(shí)講座的形式提高人們對(duì)于消費(fèi)和法律的認(rèn)識(shí)，從而提高其自覺維權(quán)意識(shí)。同時(shí)，我們要充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮大眾媒體對(duì)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的輿論監(jiān)督作用。

［1］張瑩．中國(guó)旅游消費(fèi)者合法權(quán)益的法律保護(hù)［J］．鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2010，(4)．

［2］呂曉亮．中國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律問題分析［D］．湖南大學(xué)，2008．

［3］趙紅梅．大理市蒼山旅游風(fēng)景區(qū)森林防火現(xiàn)狀及對(duì)策［J］．林業(yè)建設(shè)，2008，(2)．

［4］鄭赤建，姜軍松．旅游消費(fèi)者合同及其消費(fèi)權(quán)益的保護(hù)［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2007，(2)．

［5］徐徐．論我國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)［D］．華東政法大學(xué)，2009．

［6］趙英男．我國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)研究［D］．華僑大學(xué)，2007．

Primary Research on the Problem of the Protection of the Rights and Interests for Tourist Customers in Tourist Industries

HE Zhong-xin

The customers of tour are the supporters of tourist industries．However，at present the condition of the protection of rights and interests of tourist customers is still far from being satisfactory．The rights and interests of tourist customers are severely impinged and the relief of them is very difficult．Therefore，we should construct the information supporting system for the tourist customer as the center in order to improve the legislations of the protection for the rights and interests of tourist customers and strengthen the law enforcement as well as constantly improve mechanisms to solve the dispute of rights and interests of tourist customers in tourist industries to protect lawful rights and interests of tourist customers．

tourist industries;the rights and interests of customers;legal protection

DF529

A

1008－7966(2012)01－0092－03

2011－11－22

何仲新(1977－)，男，福建廈門人，總經(jīng)理，2010級(jí)民商法學(xué)法律碩士研究生。

［責(zé)任編輯:劉曉慧］