王 穎

〔鄭州大學(xué) 公共管理學(xué)院，河南 鄭州450001〕

政治是基于一定社會(huì)理性和價(jià)值準(zhǔn)則的國家事務(wù)和公共行為。行政是國家活動(dòng)，國家活動(dòng)最主要的特征就是它的政治性質(zhì)，“因此可以得出一個(gè)結(jié)論，一切共同的規(guī)章都是以國家為中介的，都帶有政治形式”［1］。行政是國家行為，是政治意志的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)。行政與政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)息息相關(guān)，表征和實(shí)現(xiàn)國家意志。擁有廣泛自由裁量權(quán)的行政機(jī)構(gòu)以國家為后盾，擁有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)和行政解釋權(quán)。行政、政府與國家是一個(gè)統(tǒng)一體，既不能分開，也無法分開。無論是來自于立法權(quán)的行政權(quán)，還是來自于民選的行政權(quán)，行政都是國家意志的執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)，行政在目標(biāo)追求上應(yīng)以實(shí)現(xiàn)國家意志為宗旨和目的。

一、行政、政府與國家

近代憲政民主理論和憲政體制誕生以前，行政一直就是國家意志的體現(xiàn)和主要實(shí)現(xiàn)形式。在“行政國”時(shí)代，在行政“包裹政治”時(shí)代，行政不但具有國家意志執(zhí)行功能，同時(shí)兼具了立法和司法功能，并成為國家的代表和國家意志的表征和實(shí)現(xiàn)形式。

1．管理視野中的行政

行政在起源上是政治的，其產(chǎn)生就是公權(quán)力的出現(xiàn)，以國家和政府的產(chǎn)生為標(biāo)志。從行政的產(chǎn)生、功能和表現(xiàn)形式看，行政、政府、國家具有同質(zhì)性、共時(shí)性和同一性。

國家首先是以公共管理機(jī)構(gòu)的面貌和形式出現(xiàn)的。行政首先是作為一種公共管理需求而產(chǎn)生的現(xiàn)象。作為一種特殊形式的社會(huì)管理，行政是社會(huì)分工的結(jié)果。“隨著分工的發(fā)展也產(chǎn)生了單個(gè)人的利益或單個(gè)家庭的利益與所有互相交往的個(gè)人的共同利益之間的矛盾，而且這種共同利益不是僅僅作為一種‘普遍的東西’存在于觀念之中，而首先是作為彼此有了分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)之中”［2］674。

行政因公共管理需要而產(chǎn)生，公共管理則必然導(dǎo)致權(quán)力及權(quán)力機(jī)構(gòu)出現(xiàn)?！吧鐣?huì)產(chǎn)生它不能缺少的某些共同職能。被指定執(zhí)行這種職能的人，形成社會(huì)內(nèi)部分工的一個(gè)新部門。這樣，他們也就獲得了同授權(quán)給他們的人相對立的特殊利益，他們同這些人相對立而獨(dú)立起來，于是就出現(xiàn)了國家”［3］。國家的最初起因、形態(tài)和功能是以行政的方式出現(xiàn)的，國家和政府正是借助管理社會(huì)公共事務(wù)而發(fā)展起來的。公共權(quán)力一經(jīng)確立，就具有相對自主性和特定職能，體現(xiàn)為政治統(tǒng)治是以完成一定的公共職能為前提的?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”［4］。

國家機(jī)能由立法、司法和行政三種機(jī)能構(gòu)成。與司法和立法相比較，行政比司法、立法產(chǎn)生的歷史更早，與人類的活動(dòng)更密切，在國家政治中的影響也更大，更普遍。也就是說，在相當(dāng)長的歷史時(shí)期內(nèi)，行政就是國家，就是政府。“政府起源與國家起源是緊密聯(lián)系在一起的。政府和國家雖不是同一事物，國家是一個(gè)由人民所組織而成的政治社會(huì)，不受外來的統(tǒng)治，對內(nèi)完全自主，而政府是國家表示意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機(jī)關(guān)。但就‘政府是國家唯一合法代表’這一意義而言，政府和國家可以相互同約，籠統(tǒng)言之，政府起源即為國家起源”［5］。

國家、政府與行政是一個(gè)統(tǒng)一體，不能分離。政府是國家的組織形式，行政則是實(shí)現(xiàn)國家對社會(huì)管理的一種必要的、帶有強(qiáng)制性的工具、過程和行為。國家、政府與行政在起源上具有共時(shí)性，在功能上具有同一性，在本質(zhì)上具有同質(zhì)性。

2．主權(quán)視角下的行政

主權(quán)是民族國家的代名詞和同一語。主權(quán)是民族國家走向統(tǒng)一的法理基礎(chǔ)，是一個(gè)國家的象征。在近代社會(huì)契約論者那里，主權(quán)是社會(huì)契約的產(chǎn)物，是人民主權(quán)。根據(jù)主權(quán)在民理論，行政權(quán)雖是國家政權(quán)的組成部分，但它是主權(quán)委托的權(quán)力。洛克、盧梭、馬克思均認(rèn)為是立法權(quán)決定國家制度。立法權(quán)是組織普遍物的權(quán)力，是確立國家制度的權(quán)力，它高于國家制度。而行政權(quán)雖然是主權(quán)委托的治權(quán)，但卻是人民被治的權(quán)力?！霸谧h會(huì)中，國民將自己的普遍意志提升為法律，即將統(tǒng)治階級的法律提升為國民的普遍意志。在行政權(quán)力的面前，國民完全放棄了自己的意志，而服從于他人意志的指揮，服從于權(quán)威。和立法權(quán)相反，行政權(quán)力所表現(xiàn)的是國民的他治而不是國民的自治”［2］84。

從法理上講，政權(quán)就是主權(quán)，是一個(gè)國家的統(tǒng)治權(quán)，統(tǒng)治權(quán)完整而獨(dú)立表現(xiàn)為主權(quán)。但行政權(quán)不等于政權(quán)，政權(quán)的主體是國家，行政權(quán)的主體是政府。無論是人民主權(quán)還是國家主權(quán)，主權(quán)只能是一種理論抽象。只有政府的權(quán)力才是真實(shí)的，具體的，現(xiàn)實(shí)的。所以，無論從歷史還是從事實(shí)看，所謂國家就是政府，所謂政府就是政府的行政部門。英國著名政治學(xué)家拉斯基認(rèn)為，現(xiàn)代國家的現(xiàn)實(shí)主義分析表明，被我們稱為國家行為的東西在實(shí)際上是政府的行為。

3．事實(shí)行為下的行政

國家意志通過行政而實(shí)現(xiàn)。政府作為國家主權(quán)的代表和衍生物，其職能一是執(zhí)行國家法律，實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的意志;二是制定政策法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府對國家和社會(huì)事務(wù)的組織和管理。社會(huì)越發(fā)展，則國家對社會(huì)的介入就越廣泛、積極、全面、深刻，不但物質(zhì)的方面如此，精神的方面也如此。正是通過行政行為，國家積極、頻繁地介入社會(huì)生活的所有方面，如工業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、勞資關(guān)系等;正是通過行政行為，國家獲得并運(yùn)用它所需要的巨大財(cái)富來完成其使命;正是通過行政行為，國家完成全體國民一致賦予的義務(wù)。

二、行政與國家政治之實(shí)現(xiàn)

政治、法治、行政是一個(gè)相互聯(lián)系、相互制約的有機(jī)體。政治本身不能說明政體優(yōu)劣;法制本身也不能證明本身好壞。只有實(shí)際運(yùn)行著的行政才能說明國家的政治。政治、法治與行政有著天然的契合。法治是國家政治的一種形態(tài)和治理社會(huì)的工具，行政是法治的實(shí)現(xiàn)和表現(xiàn)形式。

1．行政是國家政治的主導(dǎo)力量

行政是國家政治之實(shí)現(xiàn)。國家政體、法制、政治原則、政黨宗旨本身不能完全證明、說明和實(shí)現(xiàn)自身。政治宗旨、政治理想、政治目的主要靠行政體系實(shí)現(xiàn)。在人類歷史上，國家不僅通過行政實(shí)現(xiàn)其對社會(huì)的控制、調(diào)節(jié)、引導(dǎo)和管理，更通過行政實(shí)現(xiàn)其社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和目的。“在當(dāng)今社會(huì)，政府行政體系與市場體系成為控制社會(huì)的最大兩股力量。理論研究和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府公共行政與公共管理體系在創(chuàng)造和提升國家競爭優(yōu)勢方面具有不可替代的作用。一個(gè)民主、負(fù)責(zé)任、有能力、高效率的政府行政管理體系，無論是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對整個(gè)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都是不可缺少的”［6］1。

2．行政兼具立法和司法功能

在“行政國”時(shí)代，行政兼具司法功能。在積極行政時(shí)代，沒有國家介入的領(lǐng)域幾乎不存在。面對日益復(fù)雜的情勢，越來越多的國家立法機(jī)關(guān)只確定立法原則，而將管理國家和社會(huì)的具體法規(guī)交由行政機(jī)關(guān)制定?！耙詧?zhí)行國家意志為主要功能的政府機(jī)關(guān)，經(jīng)常地，事實(shí)上是通常地，又被賦予表達(dá)國家意志的具體細(xì)節(jié)的職責(zé)，盡管這些國家意志的具體細(xì)節(jié)在表達(dá)時(shí)，必須合乎由主要職責(zé)在于表達(dá)國家意志的機(jī)構(gòu)所指定的一般原則”［7］9?！霸凇姓?，其政府不但行使著傳統(tǒng)的行政權(quán)，更重要的是行使‘自由裁量權(quán)’、‘委任立法權(quán)’和‘委任司法權(quán)’。這一切就使行政機(jī)關(guān)在國家機(jī)關(guān)中占有主宰的地位，而立法機(jī)關(guān)則淪為附庸了”［8］8。

3．人類進(jìn)入執(zhí)行權(quán)統(tǒng)治時(shí)代

20 世紀(jì)30年代以來，隨著福利國家的興起和國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的興起，管得最少的政府就是好政府的理念發(fā)生改變，國家由消極行政轉(zhuǎn)向積極行政。理論和事實(shí)表明，人類政治史、經(jīng)濟(jì)史和社會(huì)史已進(jìn)入行政表征和實(shí)現(xiàn)國際政治的時(shí)代，進(jìn)入行政權(quán)統(tǒng)治時(shí)代。當(dāng)今世界，行政集憲政、政治和管理于一體，實(shí)現(xiàn)三者之間的有機(jī)結(jié)合是現(xiàn)實(shí)政治的必然趨勢和重要課題。

行政是政治問題，絕不僅僅是管理問題?！肮残姓陌l(fā)展經(jīng)歷了政治與行政二分法、行政原則、公共行政作為政治學(xué)、公共行政作為管理學(xué)等不同的發(fā)展典范?！薄肮残姓?，既是管理問題、政治問題，又是憲政問題。我們只有把三種認(rèn)知整合起來，才能解決公共行政問題，才能有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問題”，“管理主義倡導(dǎo)行政理性，主張效率、經(jīng)濟(jì)和效能等工具理性的價(jià)值。但是，不可否認(rèn)的是，管理主義忽略了民主憲政的基本價(jià)值，忽視了公共行政在捍衛(wèi)這些基本價(jià)值方面的正當(dāng)角色。在一定程度上，管理主義的公共行政成為‘盲動(dòng)的理論’。在實(shí)踐上，出現(xiàn)公共行政淪為‘暴政’的工具的可能和現(xiàn)實(shí)。因此，如何把民主憲政的基本價(jià)值和公共行政整合起來，如何使公共行政成為維護(hù)民主憲政的基本價(jià)值的工具，如何促進(jìn)公共行政管理者的憲政職能(Constiutional competence)，便成為公共行政的重要任務(wù)”［7］3。

三、行政的未來趨向

現(xiàn)代國家不是絕對意義上的“公共權(quán)力”，國家的“公共性”取決于“公民”在國家決策過程中的有效參與程度。但國家的公共性(公共意志)必須通過有效的國家機(jī)制和功能來實(shí)施。政黨政治界限的模糊與泯滅，立法權(quán)的萎縮與立法機(jī)構(gòu)對民意回應(yīng)的緩慢和無力，這一切使得通過行政參與并由行政民主體現(xiàn)國家的公共性和民主性成為發(fā)展趨勢。行政民主也折射出對代議制民主缺陷的補(bǔ)救和發(fā)展。

1．公民參與行政

美國政治學(xué)家馬克·彼特拉克認(rèn)為:“公民參與是民主的希望?！保?］公民必須具有足夠的政治權(quán)力參與選舉、決策和監(jiān)督，才能促使政府并與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。保證公民享有充分自由和平等的政治權(quán)力的現(xiàn)實(shí)機(jī)制只能是民主政治，這樣，治理與民主便有機(jī)地結(jié)合起來。而且“平等的參與過程能培養(yǎng)出有教養(yǎng)的、積極的和有道德的公民……不僅創(chuàng)造出公共政策，而且還塑造了我們自己”［10］。

世界各國正在走向由行政民主表征和實(shí)現(xiàn)政治民主新階段。在行政民主時(shí)代，行政參與成為未來行政改革和發(fā)展的方向?！懊裰髦卫碇挥性诿裰髡蔚臈l件下才能真正實(shí)現(xiàn)，沒有民主，公民參與便不可能存在”［11］89。“沒有民主主義的精神，國家和政府就沒有道義上的合法性，國家就缺乏根本的‘公德’。在政府與公民關(guān)系漸漸改變的背后，我們可以看到，當(dāng)代民主化的深入發(fā)展，已經(jīng)由政治民主開始轉(zhuǎn)向行政民主的運(yùn)作，行政民主正在成為一個(gè)國際性的話題和潮流。隨著形勢進(jìn)一步發(fā)展，誰都不能忽視它的存在和它所反映出的價(jià)值與意義。現(xiàn)在，大多數(shù)國家出現(xiàn)行政民主這一驚人相似的趨勢，全世界都已經(jīng)深深感受到了它的影響和潛在的力量，這個(gè)影響和力量的存在，集中地體現(xiàn)為公民直接參與公共行政管理，并逐漸發(fā)展成公民與政府合作的治理關(guān)系模式”［11］2。

2．權(quán)利制約行政

孟德斯鳩認(rèn)為，權(quán)力濫用是一條普遍法則。經(jīng)驗(yàn)證明，權(quán)力濫用主要是行政權(quán)容易被濫用。20 世紀(jì)30年代以來，面對變化不定和千差萬別的情況，國家賦予行政機(jī)構(gòu)廣泛的、特殊的自由裁量權(quán)。如果這些權(quán)力不能得到有效地、正確地運(yùn)用或被濫用，“這些權(quán)力的性質(zhì)和范圍使它們對公民個(gè)人造成的損害遠(yuǎn)較一般公民所能造成的損害更為嚴(yán)重。因此，個(gè)人對抗行政機(jī)構(gòu)可能要比對抗與他地位相同的公民需要更廣泛的權(quán)利和特別的救濟(jì)辦法”，“每一個(gè)國家，行政是政府行使直接權(quán)力的部門，個(gè)人的希望和恐懼主要地指向它，政府的好處，以及政府的恐怖和威信，也都是主要通過它表現(xiàn)在公眾眼里”［12］。世界各國行政權(quán)的膨脹和擴(kuò)張以及其行政自身不確定性和易變特性，使人們有理由相信，“今天，對個(gè)人自由形成威脅的不是民主議會(huì)可以有效運(yùn)用的權(quán)力，而是民主議會(huì)移交給實(shí)現(xiàn)具體目標(biāo)的行政當(dāng)局的權(quán)力”［13］。

國家的主要表征和實(shí)現(xiàn)是通過行政權(quán)完成的。行政權(quán)的廣泛性、直接性和權(quán)力膨脹，決定了所謂制約權(quán)力主要是制約行政權(quán)。制約國家通過權(quán)利制約權(quán)力實(shí)現(xiàn)?！皣覚?quán)力的重心由議會(huì)轉(zhuǎn)到了行政，行政權(quán)力獨(dú)占鰲頭，而議會(huì)至上已成為歷史陳跡;二是國家權(quán)力除三權(quán)之間互相制約外，社會(huì)中的各方面力量(利益集團(tuán)、新聞輿論、公民大眾等)成了對國家行政、立法、司法權(quán)力制約的重要方面。如果說，三權(quán)互相制約只是國家權(quán)力的自我約束形式，是古典形態(tài)的權(quán)力制衡機(jī)制，那么，現(xiàn)代形態(tài)的權(quán)力制衡機(jī)制，除國家權(quán)力的自我約束外，更新添了社會(huì)力量對國家權(quán)力的制約。如果說，前者只為了求得國家三種權(quán)力之間的平衡，那么后者還要求實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力和社會(huì)力量之間的平衡”［14］。

3．依法行政

依法行政是憲政的目的和主要內(nèi)容，是依法治國的關(guān)鍵和根本途徑。從國家權(quán)力的不同功能、特點(diǎn)和對國家政治和社會(huì)的影響看，依法治國主要是依法行政?！胺ㄖ沃砸攸c(diǎn)強(qiáng)調(diào)行政權(quán)受法的規(guī)制，是因?yàn)樾姓?quán)是國家權(quán)力中最為活躍的權(quán)力，是最需要自由空間又最容易自由無度的權(quán)力，因而也是最需要控制又難以控制的權(quán)力;同時(shí)，行政機(jī)關(guān)是國家機(jī)關(guān)中權(quán)力最大、人員最多、管理范圍最廣泛且靈活性最高、與公民利益關(guān)聯(lián)最為密切的機(jī)關(guān)。因此，行政權(quán)能否受到法律的有效控制，是實(shí)現(xiàn)法治的關(guān)鍵”［15］。在一個(gè)法治國家，法治理念不僅要求法的權(quán)威性和依法而治的法的工具價(jià)值，而且強(qiáng)調(diào)立法對法的普遍認(rèn)同價(jià)值理念的追求，其核心是國家權(quán)力的依法行使，“政府也要守法，這是法治的真諦”［8］93。

四、結(jié)語

行政與政治是不可分離的領(lǐng)域，甚或就是一個(gè)統(tǒng)一領(lǐng)域。行政權(quán)的治權(quán)特點(diǎn)及行政的廣泛性、普遍性、經(jīng)常性、不規(guī)范性和直接性，決定對國家政治意志實(shí)現(xiàn)的良劣，也決定對國家權(quán)力的制約就是對行政權(quán)及行政的規(guī)范與制約。在政治表征與實(shí)現(xiàn)政治的時(shí)代，亦即在“行政吸納政治”的時(shí)代，在“行政包裹”政治的時(shí)代，在“行政國”時(shí)代，國家意志的實(shí)現(xiàn)主要體現(xiàn)在行政方面。近代行政的三大原則:依法行政、科學(xué)行政、民主行政的本質(zhì)和核心則是保證行政能夠充分實(shí)現(xiàn)憲政目的，而行政的民主性就是憲政理論的實(shí)現(xiàn)形式和表現(xiàn)。主權(quán)在民時(shí)代，行政必須體現(xiàn)人民主權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)。“在當(dāng)代社會(huì)，在何謂善政(good government)和善治(good governance)問題上，國際社會(huì)是有普遍共識(shí)的，即必須體現(xiàn)和尊重基本人權(quán)(human rights)、法治(the rule of law)和民主原則(democratic principles)。公共行政在實(shí)現(xiàn)善政和善治過程中，起著核心和關(guān)鍵作用。對于中國這樣一個(gè)缺乏民主憲政傳統(tǒng)的國度而言，提高公共管理者的憲政認(rèn)知和職能，實(shí)現(xiàn)公共行政與民主憲政的整合，實(shí)現(xiàn)立國的基本價(jià)值(regime values)，……是中國公共行政現(xiàn)時(shí)代面臨的最大挑戰(zhàn)之一”［6］4。只有在行政中將政治理性、經(jīng)濟(jì)理性以及社會(huì)理性同公共利益結(jié)合起來，才能避免公共行政失去其道德而退化為純粹的政府行政，才能充分實(shí)現(xiàn)國家政治意志和執(zhí)政黨的宗旨與目的。

［1］馬克思恩格斯選集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1972:69．

［2］馬克思恩格斯選集:第1 卷［M］．北京:人民出版社，1995．

［3］馬克思恩格斯選集:第4 卷［M］．北京:人民出版社，1995:700－701．

［4］馬克思恩格斯選集:第3 卷［M］．北京:人民出版社，1995:523．

［5］徐邦友．中國政府傳統(tǒng)行政的邏輯［M］．北京:中國經(jīng)濟(jì)出版社，2005:71．

［6］張成福．公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑［M］．北京:中國人民大學(xué)出版社，2002．

［7］(美)古德諾．政治與行政［M］．王元，譯．北京:華夏出版社，1987．

［8］龔祥瑞．比較憲法與行政法［M］．北京:法律出版社，2003．

［9］馬克·彼特拉．當(dāng)代西方對民主的探索、希望、危險(xiǎn)與前景［J］．國外政治科學(xué)，1989(1)．

［10］(美)弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．張成福，譯．北京:中國人民大學(xué)出版社，2003:96．

［11］李圖強(qiáng)．現(xiàn)代行政中的公民參與［M］．北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004．

［12］(英)詹寧斯．法與憲法［M］．龔祥瑞，侯健，譯．北京:三聯(lián)書店，1997:158．

［13］(英)哈耶克．自由憲章［M］．楊玉生，譯．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1999:166．

［14］應(yīng)克復(fù)．西方民主史［M］．北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社，1997:512．

［15］胡肖華．權(quán)利與權(quán)力的博弈［M］．北京:中國法制出版社，2005:25．