趙 明，葛 藍(lán)

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

我國準(zhǔn)公共產(chǎn)品定價(jià)研究
——以城市自來水定價(jià)為例

趙 明，葛 藍(lán)

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

通過三十多年的城市自來水定價(jià)機(jī)制改革，我國城市供水行業(yè)的經(jīng)營重心已經(jīng)從單純保障居民生產(chǎn)生活用水，轉(zhuǎn)入了保障居民生產(chǎn)生活用水與促進(jìn)水資源的節(jié)約與合理利用并重的方向。在這一轉(zhuǎn)變的過程中，供水行業(yè)經(jīng)常使用價(jià)格杠桿，不斷調(diào)高水價(jià)以促進(jìn)居民對(duì)水資源的保護(hù)和節(jié)約利用。該舉措在很大程度上促進(jìn)了城市居民節(jié)水意識(shí)的形成，但也存在著諸如自來水價(jià)格的確定程序不完善，或雖然制定了科學(xué)的定價(jià)程序，但在執(zhí)行過程中多流于形式，對(duì)提價(jià)的具體理由和關(guān)鍵數(shù)據(jù)等實(shí)質(zhì)性問題一帶而過、不加以詳細(xì)說明等突出問題。因此，本文從城市自來水定價(jià)機(jī)制的現(xiàn)狀入手，分析現(xiàn)行城市自來水定價(jià)機(jī)制存在的突出問題，進(jìn)而提出完善城市自來水定價(jià)機(jī)制的建議，以期對(duì)完善包括城市自來水在內(nèi)的公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制有所裨益。

水價(jià)；公共產(chǎn)品；定價(jià)機(jī)制；正當(dāng)程序；實(shí)質(zhì)公平

一、我國城市自來水定價(jià)機(jī)制的現(xiàn)狀

自建國至今，我國城市自來水定價(jià)機(jī)制從無到有，逐步走向完善，大體經(jīng)歷了公益性無償供水階段（1949～1979年）、政策性有償供水階段 （1979～1986年）、不完全成本回收階段（1986～1994年）、成本回收、合理收益階段（1994年至今）。在這一改革過程中，我國主要是通過諸如《水利工程水費(fèi)核訂計(jì)收和管理辦法》（1985年）、《中華人民共和國水法》（1988年）、《關(guān)于貫徹執(zhí)行水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法的通知》（1990年）、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)供水水價(jià)核訂原則》（1991年）、《水利工程管理單位財(cái)務(wù)制度》（94財(cái)農(nóng)字397號(hào)文件）等一系列的法律、行政法規(guī)和規(guī)章以及行政文件完成的。[1]

1997年，以《水利產(chǎn)業(yè)政策》的頒布為標(biāo)志，我國水利工程定價(jià)機(jī)制現(xiàn)代化進(jìn)程快速推進(jìn)，2000年底，在指導(dǎo)我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性政治文件《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃的建議》中明確指出：“水資源可持續(xù)利用是我國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，改革水管理體制，建立合理的水價(jià)格形成機(jī)制，調(diào)動(dòng)全社會(huì)節(jié)水和防治水污染的積極性”。2002年，九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過的《中華人民共和國水法》（修正案）規(guī)定：“供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則確定，用水實(shí)行計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度”。這些都為我國水價(jià)定價(jià)機(jī)制改革提供了有力的制度支撐。

當(dāng)前，我國水利工程供水定價(jià)的法律調(diào)整已形成了以《價(jià)格法》為核心，以《水法》為統(tǒng)領(lǐng)，包括行政法規(guī)、地方性價(jià)格法規(guī)、部門和政府價(jià)格規(guī)章等形式的門類齊全、層次合理、協(xié)調(diào)配套、相互聯(lián)系、統(tǒng)一完備的定價(jià)法律體系。相應(yīng)的，城市自來水定價(jià)機(jī)制也逐步走上法制化、規(guī)范化軌道：定價(jià)程序上引入了聽證制度，以期水價(jià)的制定過程更加民主、科學(xué)，更符合廣大城市居民的合理需求；定價(jià)方法上形成了計(jì)量收費(fèi)和超定額累進(jìn)加價(jià)制度，以促進(jìn)水資源的節(jié)約、高效利用；定價(jià)依據(jù)上從主要依靠各級(jí)政府的行政文件，向主要依靠法律、行政法規(guī)的方向轉(zhuǎn)變，以符合法治穩(wěn)定的價(jià)值取向。但是，我國城市自來水定價(jià)機(jī)制還存在著諸如定價(jià)主體單一、定價(jià)程序流于形式、價(jià)格構(gòu)成尚不完善等問題。

二、我國城市自來水定價(jià)機(jī)制存在的問題

（一）定價(jià)主體單一

傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，在市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)，政府作為最主要的宏觀調(diào)控者，掌握著巨大的經(jīng)濟(jì)資源和及時(shí)準(zhǔn)確的經(jīng)濟(jì)信息，依法享有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和強(qiáng)制性的行政權(quán)力，能夠?qū)Σ灰子墒袌?chǎng)機(jī)制完全調(diào)節(jié)的公共產(chǎn)品領(lǐng)域做出全局性的準(zhǔn)確判斷，并進(jìn)行強(qiáng)有力的管理和調(diào)節(jié)。同時(shí)，政府作為社會(huì)上最大的公共管理機(jī)構(gòu)，以維護(hù)公共利益為基本價(jià)值取向，由其定價(jià)，既能夠保證公共產(chǎn)品公益性之實(shí)現(xiàn)，又能夠促進(jìn)公共產(chǎn)品成本的及時(shí)有效回收。

但是，由于城市自來水作為俱樂部型公共產(chǎn)品，[2]具有公益性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性的特點(diǎn)，加之城市自來水供水行業(yè)具有自然壟斷性的特點(diǎn)，如果完全由政府作為城市自來水定價(jià)的主體，將強(qiáng)大的行政權(quán)力與壟斷經(jīng)營權(quán)、定價(jià)權(quán)結(jié)合起來，這樣就增加了權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵蝕、背離與異化的可能性。

城市自來水對(duì)城市居民的生活來說是必不可少的，對(duì)其進(jìn)行壟斷經(jīng)營在一定程度上會(huì)限制社會(huì)成員的權(quán)利（如選擇權(quán)），如果完全由行政主體對(duì)城市自來水進(jìn)行定價(jià)，行政權(quán)天然具有的強(qiáng)制性、擴(kuò)張性、侵蝕性就會(huì)借助于供水行業(yè)的自然壟斷地位，實(shí)現(xiàn)其權(quán)力的濫用，導(dǎo)致政府不科學(xué)甚至是肆意提高城市自來水價(jià)格，這將是對(duì)公民合法權(quán)利的極大侵害。

（二）定價(jià)程序流于形式

現(xiàn)行法律法規(guī)在規(guī)定城市自來水定價(jià)權(quán)歸于政府的同時(shí)，為了保證政府定價(jià)行為的科學(xué)性和民主性，規(guī)定政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行成本調(diào)查、初步審核、調(diào)查聽取意見或聽證、集體審議、公布決策結(jié)果、跟蹤監(jiān)測(cè)和定期審查等法定步驟。[3]并在《價(jià)格法》中明確規(guī)定了價(jià)格聽證制度，《價(jià)格法》第23規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性”。但在實(shí)踐中，價(jià)格聽證仍存在不少問題，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.政府不依法辦事，繞開價(jià)格聽證程序

在實(shí)踐中，往往存在政府擅自使用經(jīng)濟(jì)權(quán)力，憑借行政權(quán)的強(qiáng)制性直接定價(jià)的現(xiàn)象。根據(jù)《價(jià)格法》第23條的規(guī)定，價(jià)格聽證程序?yàn)檎▋r(jià)前的必經(jīng)程序，但現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中，政府往往使用各種理由（如執(zhí)行上級(jí)政府或同級(jí)黨委的決定）、甚至在定價(jià)過程中直接繞開聽證程序，通過行政命令的方式直接規(guī)定城市自來水的價(jià)格。

2.聽證程序規(guī)定過于籠統(tǒng)

價(jià)格聽證會(huì)的實(shí)施辦法多由各地物價(jià)部門自行規(guī)定，而地方物價(jià)部門又是城市自來水價(jià)格的決定者和價(jià)格聽證會(huì)的參與者，這就極大的增加了物價(jià)部門借角色混同之機(jī)籠統(tǒng)制定聽證會(huì)程序，以使部門利益得到滿足的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)踐中主要表現(xiàn)為對(duì)提價(jià)的關(guān)鍵數(shù)據(jù)和理由在聽證過程中一筆帶過，不作應(yīng)有的詳細(xì)說明，給專家和消費(fèi)者發(fā)言的時(shí)間偏少等。這些關(guān)鍵程序的缺失，使三方公平博弈的價(jià)格聽證會(huì)淪為行政機(jī)關(guān)越權(quán)定價(jià)的合法外衣。

3.聽證會(huì)代表比例不合理，角色混同現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

城市自來水定價(jià)聽證會(huì)實(shí)質(zhì)上是一場(chǎng)城市自來水供水公司、政府和城市居民三方的博弈機(jī)制，因此，各方代表比例的確定就顯得格外重要。在實(shí)踐中，很多二三十人的定價(jià)聽證會(huì)，居民代表只有一兩人，比例極低，這就必然削弱居民的發(fā)言權(quán)。同時(shí)，由于多數(shù)自來水供水公司具有國有性質(zhì)，就會(huì)出現(xiàn)價(jià)格聽證會(huì)代表既代表了城市自來水供水公司的利益，又部分代表了當(dāng)?shù)卣睦?，這種角色混同現(xiàn)象的出現(xiàn)，必然會(huì)導(dǎo)致部門利益主導(dǎo)聽證會(huì)的情形。

4.聽而不證現(xiàn)象普遍存在

《政府價(jià)格決策聽證辦法》第26條規(guī)定“政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布定價(jià)的最終結(jié)果”。但對(duì)于“最終結(jié)果”的決策過程及其依據(jù)是否應(yīng)向公眾公開，并未作出明確規(guī)定，而這恰恰又是實(shí)施“社會(huì)監(jiān)督”最為關(guān)鍵的地方，也是最該“透明”之所在。否則，只公布結(jié)果，也就談不到監(jiān)督與透明，其效果與不聽證并沒有太大的相異之處。[4]

（三）階梯式水價(jià)計(jì)量方法尚存局限性

1998年國家計(jì)委、建設(shè)部聯(lián)合頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》中明確指出我國今后的城市自來水采用階梯式定價(jià)方法，“省、轄市以上城市在2008年底前、其他城市在2005年底前，城市居民生活用水可根據(jù)條件先實(shí)行階梯式水價(jià)”。到目前為止，我國絕大部分城市的居民生活用水價(jià)格均采取階梯式計(jì)量水價(jià)方法。

階梯式水價(jià)將水價(jià)分為兩段或者多段，每段一個(gè)固定的單位水價(jià)，同時(shí)單位水價(jià)隨耗水量分段增加。1998年國家計(jì)委、建設(shè)部頒布的《城市供水價(jià)格管理辦法》指出：可將階梯式計(jì)量水價(jià)分為3級(jí)，級(jí)差為1：1.5：2，具體比價(jià)關(guān)系由所在城市人民政府價(jià)格主管部門會(huì)同同級(jí)供水行政主管部門結(jié)合本地實(shí)際情況確定。第一級(jí)水量基數(shù)，以確保居民基本生活用水為原則制定；第二級(jí)水量基數(shù)，以改善居民生活質(zhì)量為原則制定；第三級(jí)水量基數(shù)，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格制定。[5]

上述規(guī)定避免了一刀切的大幅提高水價(jià)導(dǎo)致的來自社會(huì)和政治方面的障礙，在促進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和水資源可持續(xù)利用的同時(shí)，體現(xiàn)了公正性的定價(jià)原則，也保證了供水單位補(bǔ)償成本和擴(kuò)大再生產(chǎn)的需要。但是，當(dāng)前的階梯式計(jì)量水價(jià)的方法依然存在著一定的局限性。

1.起始分段水量制定不合理

根據(jù)國際基本用水標(biāo)準(zhǔn)，一般人均每天在25kg～30kg范圍內(nèi)，也就是說，對(duì)于三口家庭，相當(dāng)于每家每月2t～3t。即便是在第一級(jí)水量基數(shù)內(nèi)照顧到居民改善和提高生活質(zhì)量的要求，起始分段水量也應(yīng)控制在10t以內(nèi)，但我國當(dāng)前絕大部分城市的第一等級(jí)水量基數(shù)一般都在15t左右。這樣高的起始分段用水量，基本上無法起到促進(jìn)節(jié)約用水、提高水資源利用效率的目的，階梯式水價(jià)促進(jìn)水資源保護(hù)和水資源可持續(xù)利用優(yōu)勢(shì)也無法發(fā)揮。

2.階梯式水價(jià)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的利用不合理

為了鼓勵(lì)節(jié)水，政府實(shí)行了對(duì)階梯型水價(jià)中的初始段水價(jià)給予適當(dāng)補(bǔ)貼的政策。在一個(gè)兩階梯水價(jià)體系中，一個(gè)家庭如果要得到全部補(bǔ)貼，就必須用完起始分段的全部水量。如果用水量在起始分段范圍內(nèi)，用水越少，則獲得的補(bǔ)貼越少。但問題是，那些高收入的用水戶的用水量超過了初始分段的水量，他們得到了初始分段數(shù)量的全部補(bǔ)貼。這對(duì)低耗水量的用水戶顯然是不公平的。

3.各等級(jí)水價(jià)間的級(jí)差過小

《城市供水價(jià)格管理辦法》制定的指導(dǎo)級(jí)差為0.5，我國大多數(shù)城市制定的水價(jià)級(jí)差也在這個(gè)水平上。這樣的級(jí)差水平并不能有效給高消耗水的用戶以明顯的價(jià)格壓力，因?yàn)楫?dāng)其月用水量達(dá)到第三級(jí)的水平時(shí)，也只不過多付了一倍的水價(jià)，而第三級(jí)的用水量已經(jīng)明顯超出了滿足生活需求的范圍，很可能造成浪費(fèi)，而浪費(fèi)行為與其付出代價(jià)的比例顯然是不合理的。

（四）監(jiān)督機(jī)制不完善

在政府定價(jià)行為上，存在腐敗行為產(chǎn)生的可能性和現(xiàn)實(shí)性。因?yàn)檎苤撇块T或人員掌握的城市自來水的定價(jià)權(quán)力使其有可能產(chǎn)生“權(quán)錢交易”的動(dòng)機(jī)和行為，而且政府定價(jià)將直接影響城市自來水公司的收入和利益。我國現(xiàn)行法律制度中對(duì)政府管制部門或人員的監(jiān)督多是屬于事后救濟(jì)性質(zhì)，具體體現(xiàn)在《價(jià)格法》第45條、第46條和《政府價(jià)格決策聽政辦法》第28、29條中。然而對(duì)政府定價(jià)的違法行為進(jìn)行事前預(yù)防，即對(duì)定價(jià)主體進(jìn)行分權(quán)，卻在我國公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制中鮮有涉及。

三、完善我國城市自來水定價(jià)機(jī)制的建議

（一）建立城市自來水定價(jià)權(quán)分享機(jī)制

城市自來水定價(jià)權(quán)屬于經(jīng)濟(jì)權(quán)力，是社會(huì)成員與國家對(duì)公共經(jīng)濟(jì)事務(wù)安排的社會(huì)契約，其行使的最基本的要求就是滿足經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的和諧性與安全性需求，滿足社會(huì)成員的公共需要，其核心問題是確保權(quán)力的實(shí)施正確反映客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，應(yīng)當(dāng)建立有政府、權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)成員共享城市自來水定價(jià)權(quán)的機(jī)制。

1.政府

政府是國家經(jīng)濟(jì)行為的主要行動(dòng)者與直接執(zhí)行者，其進(jìn)行經(jīng)濟(jì)行為的目的在于維護(hù)社會(huì)公眾的整體利益，因此，城市自來水定價(jià)權(quán)由其享有，有著其天然的優(yōu)勢(shì)：首先，政府定價(jià)易于執(zhí)行。政府依靠其享有的行政權(quán)力制定的水機(jī)具有強(qiáng)制性，因而易于執(zhí)行。其次，政府制定城市水價(jià)具有正當(dāng)性。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，雖然市場(chǎng)在資源配置中占有主導(dǎo)地位，但是，由于市場(chǎng)機(jī)制固有的缺陷，需要具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，能夠影響市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，同時(shí)又擁有豐富的信息資源、政策資源的政府加以彌補(bǔ)。最后，政府代表社會(huì)公共利益，是高效科學(xué)的社會(huì)管理組織。因此，由政府享有城市自來水的定價(jià)權(quán)，就能夠在制定自來水價(jià)格的過程中充分考慮城市居民的合法利益，并運(yùn)用其科學(xué)的組織體系，進(jìn)行科學(xué)的制度構(gòu)建，以確保城市自來水價(jià)格的科學(xué)性。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)

人民代表大會(huì)作為我國的權(quán)力機(jī)關(guān)，享有我國憲法規(guī)定的決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和立法權(quán)。在城市自來水定價(jià)過程中，各級(jí)地方人民代表大會(huì)可以依法參與到城市自來水定價(jià)過程中來，對(duì)政府的定價(jià)行為進(jìn)行監(jiān)督，有效保證政府的定價(jià)行為合法、程序民主、結(jié)果科學(xué)。

人民代表大會(huì)參與城市自來水定價(jià)主要是通過行使立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)來實(shí)現(xiàn)的。首先，大部分城市現(xiàn)行的自來水定價(jià)依據(jù)主要是地方政府制定的政府規(guī)章和相關(guān)行政文件，地方性法規(guī)缺位現(xiàn)象嚴(yán)重。而地方性法規(guī)作為各級(jí)地方人民代表大會(huì)行使其職能一種重要形式，無論是從法律效力、社會(huì)公信力、科學(xué)民主性還是從公平公正的價(jià)值取向上看，都具有無可比擬的天然優(yōu)勢(shì)。憑借這種天然優(yōu)勢(shì)，享有立法權(quán)的地方各級(jí)人民代表大會(huì)能夠制定出科學(xué)公平的城市自來水定價(jià)規(guī)則，從而分離出政府原有的城市自來水定價(jià)規(guī)則制定權(quán)（政府只擁有按照地方性法規(guī)進(jìn)行具體操作的權(quán)力），使人民代表大會(huì)成為規(guī)則的制定者，從而對(duì)政府的定價(jià)權(quán)進(jìn)行制約和監(jiān)督。其次，人民代表大會(huì)具有范圍較廣的監(jiān)督權(quán)力，科學(xué)有效行使這一權(quán)力，將對(duì)政府的定價(jià)行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。監(jiān)督的途徑是多樣的，既可以通過審查政府確定城市自來水價(jià)格依據(jù)的合法、科學(xué)性來進(jìn)行，也可以通過審查價(jià)格聽證會(huì)的程序和規(guī)則的公平性來進(jìn)行，更可以直接參與到政府定價(jià)的過程中來（如參與城市自來水價(jià)格聽證會(huì)）。

3.社會(huì)成員

經(jīng)濟(jì)權(quán)力作為一項(xiàng)綜合性的權(quán)力，是普遍的社會(huì)成員權(quán)力，具有普遍的公眾性與公益性。在城市自來水定價(jià)過程中，社會(huì)成員享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力應(yīng)當(dāng)包括:

一是城市自來水的議價(jià)權(quán)。城市自來水作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其價(jià)格的制定涉及到每一個(gè)社會(huì)成員的切身利益，因此社會(huì)公眾對(duì)城市自來水價(jià)格的形成享有當(dāng)然的知情權(quán)與參與權(quán)。

二是公共經(jīng)濟(jì)決策參與權(quán)。公共政策被認(rèn)為是“對(duì)一個(gè)社會(huì)進(jìn)行的權(quán)威性價(jià)值分配?！盵6]公共經(jīng)濟(jì)決策要達(dá)到使社會(huì)公眾普遍受益的目的，首先必須對(duì)此形成共識(shí)，也就是必須保障社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)決策參與權(quán)，使通過公共經(jīng)濟(jì)行動(dòng)所可能達(dá)致的會(huì)共經(jīng)濟(jì)效果在決策階段已經(jīng)進(jìn)行了充分的估價(jià)與分配。

要保障社會(huì)成員的上述權(quán)力，首先要規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，對(duì)政府權(quán)力的行使嚴(yán)格加以界定，牢固樹立法無授權(quán)即是禁止的原則，并保證政府行為的公開化、透明化與法治化。同時(shí)，要建立和完善價(jià)格聽證制度，該制度的建立是價(jià)格決策民主化與科學(xué)化的表現(xiàn)，通過價(jià)格聽證制度形成的價(jià)格反映了公眾的愿望，更易被接受。

（二）完善城市自來水價(jià)格聽證制度

正當(dāng)程序原則是一切實(shí)體法律在執(zhí)行過程中必須遵守的基本原則，是一切公平正義最直接的保障，在城市自來水定價(jià)過程中，必須嚴(yán)格貫徹正當(dāng)程序原則。城市自來水價(jià)格聽證制度作為政府、自來水公司和消費(fèi)者三方博弈的關(guān)鍵平臺(tái)，其程序框架已經(jīng)建立，但細(xì)節(jié)方面仍需明確。

1.聽證程序應(yīng)當(dāng)預(yù)置

我國大部分城市的自來水價(jià)格聽證程序是由政府的物價(jià)部門制定的，且不論其角色混同導(dǎo)致權(quán)力濫用的可能性，僅從正當(dāng)程序的視角而言，物價(jià)部門制定并公布價(jià)格聽證會(huì)的程序應(yīng)當(dāng)先于價(jià)格聽證會(huì)的召開不少于一個(gè)月的時(shí)間，且應(yīng)當(dāng)要求物價(jià)部門將其制定的價(jià)格聽證會(huì)程序送交同級(jí)人大常委會(huì)審議，批準(zhǔn)后方能生效，從而有效制約行政權(quán)力。

2.聽證程序應(yīng)當(dāng)具體

聽證程序不能僅注重于形式上的公正，滿足于框架上的完善，更應(yīng)注重其實(shí)質(zhì)上的公正，將其內(nèi)容細(xì)化。

（1）城市自來水定價(jià)理由應(yīng)詳細(xì)具體。對(duì)物價(jià)部門的定價(jià)說明程序，應(yīng)當(dāng)要求物價(jià)部門作詳細(xì)說明，并規(guī)定物價(jià)部門定價(jià)必須提供的數(shù)據(jù)種類及詳細(xì)程度，不允許物價(jià)部門使用政治術(shù)語模糊關(guān)鍵信息。

（2）人員構(gòu)成和比例應(yīng)當(dāng)科學(xué)。對(duì)于參加聽證會(huì)的三方代表，可按三三制原則分配，并適當(dāng)擴(kuò)大消費(fèi)者代表的比例，同時(shí)參會(huì)人員應(yīng)當(dāng)有一定數(shù)量的專家，以保證聽證會(huì)召開的公平行和實(shí)效性。

（3）消費(fèi)者代表發(fā)言時(shí)間應(yīng)當(dāng)充足，并允許質(zhì)詢。消費(fèi)者代表代表著廣大城市居民的切身利益，且作為公共產(chǎn)品實(shí)質(zhì)意義上的所有者，消費(fèi)者理應(yīng)獲得足夠的發(fā)言時(shí)間來表達(dá)自己的見解，并允許消費(fèi)者就其他兩方的相關(guān)闡述進(jìn)行質(zhì)詢，以充分維護(hù)其合法權(quán)益。

3.聽證結(jié)果的執(zhí)行適用卷外排他性原則

通過正當(dāng)程序獲得的聽證結(jié)果代表著各方的共同利益，理應(yīng)得到充分的認(rèn)可并貫徹到執(zhí)行中去。對(duì)此，我們可以借鑒美國 《聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定確立的卷外排他性原則。該原則規(guī)定行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證會(huì)案卷作出，不能在案卷之外，以當(dāng)事人不知情或以沒有論證的事實(shí)為根據(jù)，否則，其結(jié)果無效。在城市自來水價(jià)格制定過程中，政府價(jià)格決策部門只能依據(jù)聽證結(jié)論進(jìn)行價(jià)格決策，不得依據(jù)其他結(jié)論或意見。如果最終的價(jià)格決策沒有采納聽證結(jié)論，就應(yīng)當(dāng)由政府價(jià)格決策部門做出合理解釋。[7]否則，聽證代表有權(quán)提出行政復(fù)議和行政訴訟。

（三）完善階梯式水價(jià)計(jì)量方法

目前，階梯式水價(jià)計(jì)量方法在我國城市自來水行業(yè)已經(jīng)全面普及，并在成本補(bǔ)償，合理收益，節(jié)約用水，公平負(fù)擔(dān)等方面發(fā)揮著積極作用，但仍需進(jìn)一步的完善。

1.社會(huì)效益與環(huán)境效益并重，科學(xué)制定起始分段水量

起始分段水量確定的首要標(biāo)準(zhǔn)是滿足城市居民正常的生活用水需要，并適度滿足居民改善生活質(zhì)量的需求，其次是促進(jìn)水資源的節(jié)約使用。因此，應(yīng)參照當(dāng)?shù)厝司粘Ｓ盟亢彤?dāng)?shù)厮Y源的稀缺程度制定起始分段水量，切實(shí)做到嚴(yán)格保障居民生活用水，并適度體現(xiàn)水資源的稀缺性。

2.堅(jiān)持實(shí)質(zhì)公平，合理利用財(cái)政補(bǔ)貼

財(cái)政補(bǔ)貼在維護(hù)居民基本生活用水需要起到了不可替代的作用，但是在第一等級(jí)水價(jià)中將政府的財(cái)政補(bǔ)貼均分到單價(jià)中，會(huì)導(dǎo)致居民用水量越少，享受財(cái)政補(bǔ)貼越少的現(xiàn)象，有違背實(shí)質(zhì)公平。因此，從實(shí)質(zhì)公平的角度出發(fā)，并鑒于現(xiàn)有技術(shù)的可行性（我國部分城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了使用水卡繳費(fèi)），可將財(cái)政補(bǔ)貼在月末水費(fèi)結(jié)算時(shí)按節(jié)水比例打入居民的水卡之中，從而實(shí)現(xiàn)用水量越少獲得財(cái)政補(bǔ)貼越多的實(shí)質(zhì)公平。

3.促進(jìn)節(jié)約用水，擴(kuò)大水價(jià)級(jí)差

當(dāng)前，我國較低的水價(jià)級(jí)差并不能有效的促進(jìn)居民節(jié)約用水方式的形成，因此，要發(fā)揮階梯式水價(jià)計(jì)量方法的優(yōu)勢(shì)，充分利用價(jià)格杠桿的作用促進(jìn)節(jié)約用水方式的形成，就必須實(shí)行不等額的級(jí)差制定辦法，擴(kuò)大將第三等級(jí)以上水價(jià)級(jí)差，將不屬于滿足居民基本生活用水需要和改善生活質(zhì)量用水需要的水量單價(jià)擴(kuò)大到第一等級(jí)水價(jià)的三倍以上，并取消原有水價(jià)中的財(cái)政補(bǔ)貼，從而給浪費(fèi)者以警醒。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

強(qiáng)化對(duì)政府城市自來水定價(jià)行為的監(jiān)督，主要通過政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和權(quán)力機(jī)關(guān)及社會(huì)公眾的外部監(jiān)督兩方面來實(shí)現(xiàn)。

1.政府機(jī)關(guān)的監(jiān)督

政府部門成為定價(jià)主體，更應(yīng)該強(qiáng)化自身的監(jiān)督效能。一方面，政府機(jī)關(guān)內(nèi)部可以通過行政隸屬關(guān)系，由上級(jí)行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下級(jí)行政機(jī)關(guān)，人民政府監(jiān)督各工作部門。另一方面，加強(qiáng)專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督。如審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門、物價(jià)部門等根據(jù)各自的職權(quán)范圍對(duì)城市自來水定價(jià)進(jìn)行監(jiān)督。

2.權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督

加強(qiáng)人民代表大會(huì)的監(jiān)督，即是將政府的公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力納入到民主與法治的軌道上。人大最基本的職能和權(quán)力是立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)，人大要通過制定法律合理確定政府經(jīng)濟(jì)職能的內(nèi)容、條件、范圍及程序，以規(guī)制政府的定價(jià)行為；同時(shí)，各級(jí)人大要加強(qiáng)規(guī)制政府經(jīng)濟(jì)職能的責(zé)任感，政府行使城市自來水定價(jià)權(quán)的程序要交由人大規(guī)定，防止暗箱操作，避免壟斷權(quán)力和政府領(lǐng)導(dǎo)意志的濫用。

3.社會(huì)公眾的監(jiān)督

社會(huì)公眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，是民主的要求之一。有效保障社會(huì)公眾的監(jiān)督權(quán)，一方面承認(rèn)了公眾的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，從而時(shí)刻警醒政府不要超越權(quán)利運(yùn)行的邊界，起到消極制約的作用；另一方面，當(dāng)政府超越權(quán)利運(yùn)行邊界，濫用權(quán)力時(shí)，公眾可以進(jìn)行積極的反抗。為此，首先，要強(qiáng)化社會(huì)公眾監(jiān)督的法律制度建設(shè)，明確社會(huì)公眾監(jiān)督政府經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)限、內(nèi)容和程序，從而使公眾的監(jiān)督有法可依，有法可護(hù)。其次，在政府進(jìn)行定價(jià)過程中，要加強(qiáng)信息公開制度建設(shè)。只有信息公開到位，才可以使群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)及其各部門工作人員工作的了解有了合理的根據(jù)和事實(shí)，從而進(jìn)行有效的監(jiān)督。最后，健全保護(hù)和保密制度以及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)反饋機(jī)制，堅(jiān)持和完善民意測(cè)驗(yàn)、民主評(píng)議制度，加強(qiáng)新聞?shì)浾摻ㄔO(shè)，使政府行使經(jīng)濟(jì)權(quán)力行為有更暢通的途徑接受監(jiān)督。

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