□文/郭世英 李海飛 楊倩茹

（內(nèi)蒙古大學(xué)公共管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

一、概述

（一）非政府組織。20世紀(jì)八十年代以來(lái)，非政府組織在世界各國(guó)大量涌現(xiàn)，影響日益擴(kuò)大，是市場(chǎng)和國(guó)家體制之外出現(xiàn)的一項(xiàng)重大的組織和制度創(chuàng)新，在保護(hù)弱勢(shì)群體、促進(jìn)公平等方面都發(fā)揮了巨大作用。

非政府組織是政府之外的非企業(yè)性社會(huì)組織，也叫第三部門、社會(huì)組織等。非政府組織主要是相對(duì)于政府組織而言的。NGO作為社會(huì)中的一種組織形態(tài)，有其顯著的特點(diǎn)和作用。政府的職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉钦M織留下發(fā)揮職能的空間，某些公共物品和服務(wù)由非政府組織提供能夠產(chǎn)生更好的效果和效率。非政府組織作用的充分發(fā)揮，不僅有利于社會(huì)資源的優(yōu)化配置，同時(shí)也能促進(jìn)我國(guó)公民社會(huì)的構(gòu)建、推進(jìn)民主現(xiàn)代化進(jìn)程。

（二）政府規(guī)制的重要性。良好的政府規(guī)制能夠有效地促進(jìn)非政府組織的發(fā)展。由于非政府組織本身的復(fù)雜性、不透明性等以及政府本身存在的一些問(wèn)題，導(dǎo)致地方政府和非政府組織之間溝通不良，無(wú)法起到非政府組織應(yīng)有的作用。因此，政府應(yīng)該對(duì)非政府組織進(jìn)行良好的規(guī)制，以保障其健康發(fā)展，改變以前單純的約束、監(jiān)管和限制。這里有必要區(qū)分一下規(guī)制和監(jiān)管的含義：

監(jiān)管是指對(duì)非政府組織遵守法律秩序的情況予以監(jiān)督和管理；而規(guī)制是指根據(jù)一定的規(guī)則對(duì)構(gòu)成特定社會(huì)的個(gè)人和構(gòu)成經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為。它的關(guān)鍵在于“不僅包括對(duì)非政府組織消極的限制和禁止，還包括積極地鼓勵(lì)和促進(jìn)。”監(jiān)管是比較具體的概念，而規(guī)制是要為非政府組織相關(guān)制度的運(yùn)行確立一整套法律規(guī)則，它內(nèi)容廣泛，是抽象的，同時(shí)還包括對(duì)政府監(jiān)管行為的規(guī)范。所以，一定要通過(guò)良好的政府規(guī)制來(lái)充分利用好非政府組織在社會(huì)發(fā)展中的作用，比如公民的日常生活、大的自然災(zāi)害，以及為政府出謀劃策等。

（三）現(xiàn)狀

1、自身情況。非政府組織由于自身在資金、支持的需要方面的困難，與政府有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，不能很好地作為一個(gè)合作者為社會(huì)發(fā)展起作用。在我國(guó)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為NGO具有官民二重性，因此它的行為一定程度上有行政性的特征，表現(xiàn)在管理行政化、職能行政化等。很多非政府組織的負(fù)責(zé)人同時(shí)也是政府部門的官員，他們對(duì)社會(huì)資源的需要導(dǎo)致和政府有很大關(guān)系，依附于政府，這種人員構(gòu)成官僚化制約了其發(fā)展。在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中，政府干預(yù)過(guò)多，非政府組織的自制能力弱，內(nèi)部發(fā)展不均衡。

2、我國(guó)管理制度缺陷。我們國(guó)家的政府管理制度在某些情況下制約著非政府組織的發(fā)展，有些嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策，致使非政府組織出現(xiàn)了合法性危機(jī)。政府對(duì)非政府組織更多的是一種管制，即約束、限制、明顯的不信任，使其喪失了應(yīng)有的獨(dú)立性和自治性，成為政府的附庸。

3、我國(guó)社會(huì)環(huán)境的缺乏。我國(guó)的公民社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，公民社會(huì)的建設(shè)比起其他發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)仍是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。很多省會(huì)大城市非政府組織的作用幾乎沒(méi)有，很多民眾不知道是一個(gè)什么概念，也沒(méi)有從中受益過(guò)。民眾缺乏一種良好的利益表達(dá)機(jī)制，無(wú)論是對(duì)政府還是非政府組織，使得需求與服務(wù)斷層。

二、政府如何做好對(duì)非政府組織的規(guī)制

發(fā)揮非政府組織的作用是我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新的根本要求，它的實(shí)現(xiàn)是一種相對(duì)于以往來(lái)說(shuō)的創(chuàng)新機(jī)制，讓公民有效參與、表達(dá)，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府與非政府組織相互合作協(xié)調(diào)、有效制衡。我們可以通過(guò)大量的實(shí)證研究來(lái)分析我們國(guó)家非政府組織的現(xiàn)狀及情況，對(duì)非政府組織給予明確的定位。

（一）不斷完善相關(guān)管理制度。法律環(huán)境制約著中國(guó)非政府組織的發(fā)展。在法律上，我們應(yīng)該營(yíng)建有利于非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，積極引導(dǎo)非政府組織的活動(dòng)。政府要根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)完善相關(guān)法律的構(gòu)建及其運(yùn)行機(jī)制，使非政府組織有序健康發(fā)展，使兩者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。賦予其明確的法律地位，使其具有合法性，在政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中承擔(dān)某些社會(huì)責(zé)任，減輕政府負(fù)擔(dān)，提供更為有效的服務(wù)，成為政府與民眾交流的紐帶。

完善政府對(duì)于非政府組織的有關(guān)法律的同時(shí)，要保證其可操作性。政府在制定相關(guān)政策時(shí)必須把非政府組織作為一個(gè)“利益相關(guān)者”考慮在內(nèi)，把非政府組織的復(fù)雜性和多樣性考慮在內(nèi)，進(jìn)行明確的分類和監(jiān)管；同時(shí)要借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，有效地建立規(guī)制體系和評(píng)估體制等。政府避免過(guò)度干預(yù)，把適合和應(yīng)當(dāng)屬于非政府組織管理的職務(wù)交給他們，進(jìn)行正確的指引和必要的扶持，監(jiān)管要適度，形成一種平等、制衡的機(jī)制。

（二）完善非政府組織的自治規(guī)范。要不斷完善非政府組織自身的立法和規(guī)范，其內(nèi)部也要形成一整套規(guī)范來(lái)指引和約束組織及其成員的行為，這樣才能做到有效地自治。非政府組織承擔(dān)起一部分社會(huì)管理和公共服務(wù)的職能，獨(dú)立行使權(quán)力，擁有自治地位是十分必要的，不應(yīng)受其他部門的控制。應(yīng)促進(jìn)政府與非政府組織在合理分工基礎(chǔ)上的合作，加快實(shí)現(xiàn)社團(tuán)管理的法治化，提高其服務(wù)能力。

（三）提高非政府組織的公信度。首先，政府要給予非政府組織足夠的信任，使其成為政府真正的合作者。賦予其充分的自治可能會(huì)出現(xiàn)某些不法者利用這些機(jī)會(huì)去違法、損害人民利益的現(xiàn)象，所以應(yīng)該把這些情況考慮在內(nèi)，在此基礎(chǔ)上去保護(hù)、規(guī)制它的發(fā)展，而不是因此對(duì)其不信任，或者是擔(dān)心其潛在的因自治可能出現(xiàn)的一些危害公眾利益的變質(zhì)行為而限制，這樣是對(duì)社會(huì)資源的一種浪費(fèi)，也是不符合時(shí)代發(fā)展要求的；其次，還要建立非政府組織與公民的信任關(guān)系，使其成為一個(gè)民間的利益表達(dá)團(tuán)體，這樣才能更好地推進(jìn)社會(huì)轉(zhuǎn)型的發(fā)展。

（四）實(shí)施有效的監(jiān)督。要想做好規(guī)制，監(jiān)督機(jī)制是必要的。關(guān)鍵是要建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，要明確各自的職責(zé)和范圍，相互監(jiān)督。NGO的問(wèn)責(zé)方法具體可以分為外部問(wèn)責(zé)和內(nèi)部問(wèn)責(zé)。

外部問(wèn)責(zé)包括政府、資金、物品捐贈(zèng)者和公眾等的問(wèn)責(zé)。政府以制度的形式對(duì)NGO加以限制，防止其濫用權(quán)力和腐敗，要把非政府組織作為一個(gè)合作伙伴，培育、引導(dǎo)其走正確的道路，要與我國(guó)目前的公民社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)。政府與非政府組織相互促進(jìn)、相互制約，進(jìn)行良好的溝通與互動(dòng)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，最終維護(hù)廣大人民的利益。政府要做到有效監(jiān)督，促進(jìn)其成熟發(fā)展，應(yīng)設(shè)立專門獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)去監(jiān)督，避免其變質(zhì)、腐化，這是自治的必要保證。

同時(shí)，社團(tuán)自身也要加強(qiáng)監(jiān)督立法，要接受人民的監(jiān)督，建立信任機(jī)制和透明機(jī)制，讓運(yùn)行過(guò)程暴露在“陽(yáng)光下”，讓人民群眾知情，更方便快速地表達(dá)自己的需求，及時(shí)解決。

此外，還需要建立發(fā)達(dá)的危機(jī)管理機(jī)制，以應(yīng)急和救援為主旨的非政府組織的建立是必要的，如紅十字會(huì)等，這些組織能較好地應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，解決政府不易解決的難題。

[1]葉常林等著.非政府組織前沿問(wèn)題研究.中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)出版社，2009.

[2]王建芹等著.從管制到規(guī)制——非政府組織法律規(guī)制研究.群言出版社，2007.

[3]王冬芳著.非政府組織與政府的合作機(jī)制：——公共危機(jī)的應(yīng)對(duì)之道.中國(guó)社會(huì)出版社，2009.