牟新

（南京森林警察學(xué)院 學(xué)生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》之立法特色評(píng)析

牟新

（南京森林警察學(xué)院 學(xué)生處，江蘇 南京210046）

美《瀕危物種法》是美國(guó)環(huán)境資源保護(hù)立法中的重要組成部分，是生態(tài)保護(hù)中行之有效的法律武器。本文擬其從立法目的、法律位階、法律性質(zhì)和法律調(diào)整等方面的立法特色進(jìn)行分析，為我國(guó)的環(huán)境立法提供借鑒和思考。

瀕危物種法；立法目的；法律位階；法律性質(zhì)；法律調(diào)整

一、導(dǎo)語(yǔ)

環(huán)境保護(hù)涉及到資源的利用和生態(tài)系統(tǒng)的維護(hù)等各方面，對(duì)一個(gè)國(guó)家、社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)乃至文化領(lǐng)域都有重大深遠(yuǎn)的影響。面對(duì)日趨嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)，世界各國(guó)紛紛制定了一系列的法律法規(guī)，有的成效顯著，而有的卻收效甚微。在環(huán)境資源保護(hù)方面，美國(guó)的《瀕危物種法》（Endangered Species Act）自立法以來(lái)收效顯著，由該法引申出的案件——田納西流域管理局訴希爾案已成為美國(guó)十大環(huán)境法案例中排名榜首的案件。這一案件的審理對(duì)美國(guó)人的環(huán)境倫理意識(shí)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文擬對(duì)ESA的立法目的、法律位階、法律性質(zhì)和法律調(diào)整等方面的立法特色進(jìn)行分析，希望對(duì)我國(guó)的環(huán)境立法活動(dòng)有所借鑒。

二、美《瀕危物種法》之立法目的分析

法律作為人類(lèi)社會(huì)特有的現(xiàn)象，其立法目的必然反映特定階級(jí)、階層的根本利益。任何一部法律都是在其立法目的的指導(dǎo)下制訂并生效的，因此其法律效力的高低除卻社會(huì)現(xiàn)實(shí)因素的影響外，很大程度上受到其立法目的的制約。在世界范圍內(nèi)考察，美《瀕危物種法》的立法目的充分體現(xiàn)出了物種保護(hù)的思想，超越了功利性的、單純的資源保護(hù)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)生物物種的全面保護(hù)。

當(dāng)然，美國(guó)的環(huán)境立法理念并不是一蹴而就的，它也經(jīng)過(guò)了一個(gè)嬗變的過(guò)程，由功利向非功利逐步的轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)初期，在美國(guó)，最初自然環(huán)境被看作是可以被無(wú)限索取的對(duì)象，西進(jìn)的移民肆意地砍伐森林，濫用生物資源，很快就將北美的生態(tài)環(huán)境和自然資源幾乎壓榨殆盡。面對(duì)一系列嚴(yán)重的環(huán)境污染、氣候惡化、資源枯竭等生態(tài)問(wèn)題，美國(guó)人開(kāi)始反思自己的做法。同時(shí)，愛(ài)默生、梭羅和喬治.馬斯等人的思想為美國(guó)人提供了新的自然觀(guān)和環(huán)境道德。以1969年1月28日發(fā)生的圣芭芭拉石油污染事件為界，美國(guó)民眾在環(huán)境問(wèn)題的認(rèn)識(shí)上徹底覺(jué)醒，并隨著開(kāi)始了持續(xù)的環(huán)境立法活動(dòng)，美國(guó)的《瀕危物種法》在這樣的大的時(shí)代背景下應(yīng)運(yùn)而生，在其后的數(shù)次修訂中，美《瀕危物種法》逐漸超越了人類(lèi)利益的局限，樹(shù)立了瀕危物種至上的原則。“本章的目的是為了規(guī)定一種辦法，一種保護(hù)瀕危和受威脅物種所依賴(lài)的生態(tài)系統(tǒng)的方法，提供一個(gè)保護(hù)瀕危和受威脅物種的工程項(xiàng)目……”（第1531條第2款，目的），在這樣的立法目的的指導(dǎo)下，法案設(shè)立了“列名單制度”、“棲息地保護(hù)制度”等有效的措施對(duì)瀕危物種進(jìn)行全面的保護(hù)，而不論其是否和人類(lèi)利益直接相關(guān)。

“瀕危物種”這一法律概念的使用科學(xué)性強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)性與法律性的統(tǒng)一，體現(xiàn)了個(gè)體保護(hù)和種群保護(hù)的統(tǒng)一：美瀕危物種法的法律關(guān)系所保護(hù)的客體具有廣泛性，美國(guó)瀕危物種法采用瀕危物種這一法律概念，其內(nèi)涵較為模糊但外延廣泛，能夠涵蓋動(dòng)物、植物甚至微生物，這一界定便于開(kāi)展相關(guān)的保護(hù)活動(dòng)，為違法犯罪行為的制裁提供了充分的法律依據(jù)。在法律的實(shí)際操作層面，只要是進(jìn)入瀕危物種法的保護(hù)名單之列，無(wú)論其屬于動(dòng)物、植物或是微生物的范疇，都能夠收到瀕危物種法的調(diào)整與保護(hù)，具有很強(qiáng)的實(shí)際操作性和可行性。美瀕危物種保護(hù)法所保護(hù)的是整體瀕危物種的利益，保護(hù)具體的動(dòng)物個(gè)體、植物植株是具體的保護(hù)手段，其根本目的是延續(xù)瀕危物種的生存。而我國(guó)目前僅針對(duì)野生動(dòng)物、野生植物進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)立法，法律的保護(hù)的對(duì)象嚴(yán)格界定為野生動(dòng)物、野生植物，保護(hù)范圍不夠全面。在執(zhí)法實(shí)踐中，經(jīng)常有辦案民警拘泥于法律法規(guī)而無(wú)法對(duì)違法犯罪活動(dòng)進(jìn)行有效的懲處。

三、美國(guó)《瀕危物種法》的法律位階分析

法律位階，指的是一部法律在一國(guó)法律體系中的地位和效力。無(wú)論是西方法律制度還是我國(guó)的法律體系，上位法高于下位法是一普遍的原則，因此一部法律的位階高低會(huì)影響其法律效力的大小。從環(huán)境資源保護(hù)法的法律位階角度考察，美《瀕危物種法》在美國(guó)法律體系中的地位十分有利于發(fā)揮其立法目的，起到保護(hù)環(huán)境資源的功能。

在建國(guó)初期美國(guó)的國(guó)家性質(zhì)是邦聯(lián)制，各州的關(guān)系松散，后隨著貿(mào)易和主權(quán)的需要，美國(guó)通過(guò)修憲將國(guó)家性質(zhì)由邦聯(lián)制變?yōu)槁?lián)邦制，各州在一定程度內(nèi)擁有立法權(quán)，但涉及全國(guó)范圍的事務(wù)則由美國(guó)聯(lián)邦政府統(tǒng)一制定法律?？v觀(guān)美國(guó)的環(huán)境立法，各州的保護(hù)措施層出不窮，但由于受到局部利益和地區(qū)范圍的影響，其法律效力是有限的，無(wú)法有效地在全國(guó)范圍內(nèi)保護(hù)環(huán)境資源。20世紀(jì)初的《拉塞法案》是第一部聯(lián)邦層面的環(huán)保立法，有效地打擊了州際野生動(dòng)物的走私問(wèn)題。但隨著生態(tài)保護(hù)范圍的擴(kuò)大和深化，《瀕危物種法》憑借其先進(jìn)的立法目的和科學(xué)的立法理念成為聯(lián)邦政府常用的環(huán)境武器?！稙l危物種法》1535條詳細(xì)規(guī)定了州與州之間的合作，如“部長(zhǎng)應(yīng)最大限度地與各州進(jìn)行合作，為了保護(hù)任何瀕危物種或受威脅物種，部長(zhǎng)與各州的合作應(yīng)包括與各州磋商前面提到的征用任何陸地、水域或其它資源的使用問(wèn)題?！保ǖ?535條第1款，總則），又如“任何適用于有關(guān)瀕危物或受威脅物種的進(jìn)/出口的，或州際或國(guó)際貿(mào)易的法律、法規(guī)，將被視為無(wú)效，……”（1535條第6款，聯(lián)邦政府與各州政策的沖突）。由于有了這樣的規(guī)定，美《瀕危物種法》得以在各州均有自己的環(huán)境立法的同時(shí)仍可以發(fā)揮作用，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行對(duì)瀕危物種和受威脅物種的有效保護(hù)。反觀(guān)我國(guó)的動(dòng)植物保護(hù)的三部重要立法，《中華人民共和國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法》由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，屬一般法律；《中華人民共和國(guó)陸生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》和《中華人民共和國(guó)水生野生動(dòng)物保護(hù)實(shí)施條例》分別由國(guó)家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部頒布，屬行政法規(guī)層級(jí)，法律和法規(guī)之間的周延性不強(qiáng)，下位的保護(hù)條例僅對(duì)野生動(dòng)物保護(hù)法進(jìn)行了展開(kāi)說(shuō)明，缺乏有效細(xì)致的保護(hù)措施除。除此之外，地方各省的保護(hù)條例層次不一，無(wú)法為涉及動(dòng)植物的違法犯罪行為提供有效的打擊方式。這與美國(guó)以《瀕危物種法》為首，輔以各州的環(huán)保法律系統(tǒng)的環(huán)境資源保護(hù)法體系有著很大的差距。

四、美《瀕危物種法》的法律性質(zhì)簡(jiǎn)析

談到法律的性質(zhì)，一般根據(jù)其調(diào)整的對(duì)象劃分為公法和私法兩大類(lèi)，現(xiàn)根據(jù)新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)又出現(xiàn)了社會(huì)法這一新的部門(mén)法。但這樣的劃分方式有一前提條件，即該國(guó)法律屬大陸法系。對(duì)于屬于英美法系的美國(guó)法律，對(duì)其進(jìn)行法律性質(zhì)的界定似有不妥，但是為了闡述美《瀕危物種法》對(duì)政府行為的規(guī)制，在此借鑒法律性質(zhì)這一概念來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。目前的行政法已由傳統(tǒng)的“授權(quán)—管理”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾怼O(jiān)督”模式，即行政法既有行政管理的性質(zhì)，更具有監(jiān)督行政行為，控制行政權(quán)的內(nèi)涵。美《瀕危物種法》對(duì)瀕危物種和受威脅物種的保護(hù)，很大程度上依賴(lài)政府在作為，而非對(duì)違法當(dāng)事人的懲處。ESA第1536條第5款規(guī)定成立“瀕危物種委員會(huì)”，由官方機(jī)構(gòu)認(rèn)定瀕危物種，通過(guò)規(guī)定委員會(huì)的組成、經(jīng)費(fèi)、公務(wù)活動(dòng)的補(bǔ)助等詳細(xì)措施來(lái)限制政府及其公務(wù)人員的行為，使其行為限制在法律的范圍內(nèi)。美國(guó)屬于英美法系國(guó)家，其法律體系龐雜，無(wú)明顯的法律部門(mén)劃分，法律無(wú)公私性質(zhì)明確界定，但從美《瀕危物種法》的相關(guān)條款分析，該法既有對(duì)個(gè)人、組織的刑事處罰同時(shí)也有對(duì)政府行為的規(guī)定，在該法第1540條“懲罰與執(zhí)行”中，分為8款，分別就民事處罰、刑事犯罪和強(qiáng)制執(zhí)行、民事訴訟以及司法機(jī)關(guān)的權(quán)限做了規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)對(duì)政府行為的規(guī)制，防止聯(lián)邦政府濫用職權(quán)，禁止各部門(mén)之間相互推諉責(zé)任。是一部高水平的環(huán)境行政法，規(guī)范了政府的職權(quán)行為，既防止政府部門(mén)間相互推諉責(zé)任又防止自由裁量權(quán)過(guò)大。

五、美《瀕危物種法》的法律調(diào)整手段

在普通法系的大背景下，美《瀕危物種法》也體現(xiàn)出了強(qiáng)烈的的程序性。由于歷史和文化背景等原因，美國(guó)的法律并不明確區(qū)分公法和私法，因此相應(yīng)的法律制裁也并不明確的區(qū)分其行為性質(zhì)是違法還是犯罪，而是重視對(duì)于的行為的具體處理以及處理時(shí)涉及的相關(guān)程序。這對(duì)于我國(guó)國(guó)內(nèi)的法律工作者來(lái)說(shuō)在思維上有一個(gè)理解和適應(yīng)的過(guò)程。

概括地來(lái)看，美《瀕危物種法》第1540條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)違法本法或本法頒布的任何許可或證書(shū)的懲罰及執(zhí)行，其法律調(diào)整手段融行政處罰和刑事處罰于一體，強(qiáng)調(diào)程序性。ESA第1540條第1款規(guī)定的民事處罰，可以比照我國(guó)的行政處罰中的罰款來(lái)理解，它規(guī)定“任何人、任何進(jìn)口貨出口魚(yú)、野生動(dòng)植物、植物的進(jìn)口商和出口商，如有意地違反 了本章里的任何規(guī)定，違反了任何許可的規(guī)定、證書(shū)的任何規(guī)定……部長(zhǎng)將給予這些進(jìn)口商或出口商每次違法最多25萬(wàn)美元的民事罰款?！?，同時(shí)要求“只有違反規(guī)定的當(dāng)事人得到通知并有機(jī)會(huì)舉行違法行為的聽(tīng)證會(huì)后才給予民事處罰，否則不能給予罰款”。ESA第1540條的第2款是對(duì)嚴(yán)重違法的行為的制約，稱(chēng)為刑事犯罪：“有意違反了本卷第1538條關(guān)于本章的任何規(guī)定以及許可、證書(shū)中的規(guī)定的個(gè)人，……，根據(jù)定罪給予最多5萬(wàn)美元的罰款，或者不超過(guò)1年的監(jiān)禁。”，同時(shí)在第2款“刑事犯罪”中規(guī)定了吊銷(xiāo)許可證照的處罰措施：“如果聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人向某人頒發(fā)了租約、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證或其他協(xié)定，授權(quán)該人從事魚(yú)類(lèi)、野生動(dòng)植物、植物的進(jìn)口/出口，或經(jīng)營(yíng)進(jìn)口野生動(dòng)物檢疫站，或者使用聯(lián)邦土地，而此人因違法了本章規(guī)定或依據(jù)本章簽發(fā)的許可證、證書(shū)而被宣布為刑事犯罪，那么聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人將立即修正、吊銷(xiāo)或撤回上述租約、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、許可證或其他協(xié)定。”

在執(zhí)行方面，ESA第1540條的第4款“報(bào)酬和伴隨的花費(fèi)”和第5款“強(qiáng)制執(zhí)行”做出了具體的規(guī)定。如ESA第1540條的第4款規(guī)定“部長(zhǎng)或財(cái)政部部長(zhǎng)應(yīng)利用因違反本章規(guī)定或下文的規(guī)定二收取的罰款、沒(méi)收的財(cái)產(chǎn)”，可以用于獎(jiǎng)勵(lì)提供了相應(yīng)信息的公民（但不能獎(jiǎng)勵(lì)執(zhí)行職責(zé)的公務(wù)人員）和受理對(duì)魚(yú)、野生動(dòng)植物或其他植物的違法案件提供臨時(shí)照顧而產(chǎn)生的合理、必要的成本。

此類(lèi)規(guī)定的最大優(yōu)勢(shì)在于強(qiáng)調(diào)行為的違法性及其懲處措施，而不是拘泥于對(duì)行為的定性分析，通過(guò)設(shè)置靈活有效、行政處罰與刑事制裁相融合的法律調(diào)整手段來(lái)打擊違法犯罪，保護(hù)瀕危物種。我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法普遍存在的問(wèn)題是過(guò)分強(qiáng)調(diào)違法或犯罪行為的法律要件，在定性上面花了大量的工夫，而對(duì)違反犯罪行為的制裁不足、不力。

六、結(jié)語(yǔ)：美《瀕危物種法》對(duì)我國(guó)動(dòng)植物保護(hù)立法的借鑒意義

美《瀕危物種法》的立法原則體現(xiàn)了前瞻性的立法理念，擺脫了單純從經(jīng)濟(jì)利益的角度看待問(wèn)題、解決問(wèn)題的模式，輔以靈活有效的法律調(diào)整手段和美國(guó)健全的司法體制，為美國(guó)瀕危物種保護(hù)全面實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)固的基石。反觀(guān)我國(guó)的環(huán)境立法，正是因?yàn)槿狈ο冗M(jìn)的立法思想指導(dǎo)，在法的實(shí)際運(yùn)行中，都會(huì)受到現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)利益左右而無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。使得環(huán)境法律顯現(xiàn)相當(dāng)?shù)能浫酢?/p>

然而，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)家發(fā)展、公民生活質(zhì)量和后代福利的一件嚴(yán)肅的事情，近年我國(guó)雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)迅猛，但在全球的競(jìng)爭(zhēng)力方面反而不如印度的排名靠前，究其原因，在于《全球競(jìng)爭(zhēng)力》報(bào)告對(duì)經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力的研判主要包括兩個(gè)方面，一是增長(zhǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，二是微觀(guān)競(jìng)爭(zhēng)力。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)雖快，但是增長(zhǎng)后勁不足，為了追求GDP效應(yīng)，破壞環(huán)境、污染空氣、耗盡資源，并未做到可持續(xù)發(fā)展。最可悲也最為令人痛心的是，中國(guó)社會(huì)從政府到公民，社會(huì)方方面面的環(huán)保意識(shí)還急需提高?，F(xiàn)實(shí)是大家為了追求經(jīng)濟(jì)利益或疏于管理而造成的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染，面對(duì)損害往往是責(zé)罰了事。可是，責(zé)，不一定到位；罰，對(duì)已造成的污染和損害無(wú)濟(jì)于事。汪勁在《環(huán)境正義》一書(shū)中寫(xiě)道：人們趨向于將自己所做的在道德上合理化，而習(xí)慣是有強(qiáng)大的心理力量，于是行為塑造了思想。這是中國(guó)環(huán)境保護(hù)舉步維艱，難以全面打開(kāi)局面的根本癥結(jié)。

在這里分析簡(jiǎn)介美國(guó)的瀕危物種保護(hù)法的立法特色，希望以此為鑒，喚醒中國(guó)各階層的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，使環(huán)境立法活動(dòng)能得到進(jìn)一步的重視，科學(xué)立法；使環(huán)境執(zhí)法能夠得到切實(shí)的執(zhí)行。

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