董 申

(淮北市委黨校 法學與管理教研室，安徽 淮北235000)

當前我國政府績效管理的難點、關(guān)鍵點和著力點

董 申

(淮北市委黨校 法學與管理教研室，安徽 淮北235000)

政府績效管理對行政管理體制改革，提高政府執(zhí)行力具有十分重要的意義。通過對推行政府績效管理的現(xiàn)狀的分析，提出政府績效管理的難點在于評估主體與客體的確定、績與效的確定以及厘清多元主體評價權(quán)，關(guān)鍵點在于深化行政管理體制改革破除行政壟斷，著力點在于降低政府行政成本。各級政府應從難點入手，抓住關(guān)鍵點和著力點，不斷改善公共資源的配置，從而提高政府公共服務的執(zhí)行力和公信力。

績效管理;績效評估;行政壟斷;行政成本

隨著政府績效管理試點工作的逐步開展，政府績效管理作為一種有效的管理工具與手段也越來越引起廣泛關(guān)注。深入研究政府績效管理的難點、關(guān)鍵點和著力點問題，加強和改善政府績效管理，不僅是改革政府行政方式的重要環(huán)節(jié)，而且對于提升我國政府的行政效率、服務質(zhì)量和水平，都具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、政府績效管理難點

政府績效管理是指運用科學的方法、標準和程序，對政府機關(guān)的業(yè)績成就和實際工作做出盡可能準確的評價，在此基礎(chǔ)上對政府績效進行改善和提高。2011年6月，經(jīng)國務院批準，由監(jiān)察部牽頭的政府績效管理試點工作已在個別省(市、區(qū))和國務院個別部委進行，為全面推行政府績效管理制度探索積累經(jīng)驗。

高效推行政府績效管理制度，其前提是要建立一套科學民主的政府績效管理指標體系，而該體系的核心要素——評估主體必須明確。但是，在我國政府績效管理實踐中，評估主體的確定必然涉及多方利益相關(guān)者，評估主體模糊是政府績效管理的難點。主要表現(xiàn)在:

一是評估主體與客體的難以確定。任何管理都有管理的主體和客體構(gòu)成，任何管理都離不開人，人是管理的實施者、執(zhí)行者和主要對象，是管理主客體的統(tǒng)一。在政府績效管理中，管理主客體是互動的，政府績效管理的過程就是主客體互動的過程。主體與客體的雙重性和主客體管理系統(tǒng)的非線性，決定了主客體管理博弈的多樣性與復雜性。

在我國各級政府績效管理是政府管理部門根據(jù)政府每一年度的目標任務分解，具體到每一個單位年終的完成情況及其結(jié)果進行績效考評，管理者從行政管理和控制的目的出發(fā)，組織人員通過量化的形式，對各個單位和部門進行業(yè)績評定，體現(xiàn)的是一種自上而下的社會性權(quán)力。這種評價從評價的主體與評價客體的關(guān)系來看，是嚴格按照“主體—客體”的模式展開的，即政府管理主體是當然的評價主體，對評價的客體—即所屬的各個部門單位進行評價，各個部門和單位是被考核、被評判的對象。在考評的過程當中，管理客體一般很少甚至完全沒有對考核的目標、內(nèi)容、標準和程序的話語權(quán)。我們暫且不論這種評價由于指標以及評價標準整齊劃一無法兼顧各個單位的工作性質(zhì)，由于政府所屬部門和單位主動參與權(quán)缺失，事實上這種評價已經(jīng)很難調(diào)動管理客體和評價對象的積極性，導致評估結(jié)果失真，難以達到預期目的。從一個單位和部門內(nèi)部來看，也是如此。這里更談不上主客體之間的互動，客體無法評價主體的績效。因此，建立健全公民參與機制，實現(xiàn)評估主體多元化是保證績效評估結(jié)果更加客觀、真實、公正，滿足不同利益相關(guān)者需求的重要前提條件，也是改善政府績效管理的有效途徑之一。

二是績效管理的績與效難以確立。政府績效管理最終要根據(jù)效率確立業(yè)績或成績，從理論上講，政府管理系統(tǒng)構(gòu)成的最大目的就是提高效率，通過管理過程實行績效管理。目前，絕大多數(shù)政府各級管理者都接受了這一理念，而且有越來越多的地方政府已經(jīng)建立或正在建立績效管理體系。但是，在政府績效管理實踐中，還存在一些不容忽視的問題，如績效評估技術(shù)較為粗放，缺乏精細化工具;過分強調(diào)定量而績效評估很難做到完全量化，等等。這些問題不僅對政府重大決策、績效管理難以產(chǎn)生積極作用，還影響了政府管理的運行效率，挫傷了部門和單位的積極性，給當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來不安定因素。這樣的績效管理既沒有“績”，又沒有“效”。

另外，績效指標作為部門或個人業(yè)績水平的直觀體現(xiàn)，它在績效管理中的重要性不言而喻，所以各級政府管理者對績效指標的設(shè)置往往非常重視。然而，政府的績效管理考評的績效指標不可能向企業(yè)那樣過于全面和細致，統(tǒng)統(tǒng)量化為績效指標進行考評。政府績效管理指標體系，只能根據(jù)各單位、各部門職能分工、工作性質(zhì)以及政府每一年重大任務的目標分解。在政府績效考評中，當一些部門和單位履行了自己的職能和分工，而且是以優(yōu)異的成績完成了任務，無論“績”還是“效”都超出了以往的水平;但是，由于沒有完成政府當年重大工作任務的某一項分解，在考核中，雖然效率很高，但成績不佳，喪失了評優(yōu)評先的資格。于是人們開始懷疑績效管理的科學性，對績效管理制度開始不認同，管理者也陷入了是否繼續(xù)執(zhí)行績效管理的掙扎之中。

三是績效責任難于分辨，績效管理的最終評價權(quán)尚未厘清。近年來，我國一些地方政府通過“政務公開”、“承諾制”、“政風行風測評”等形式實施對政府的績效評價，在提高政府部門的責任意識，加強政府與公眾的交流與溝通，優(yōu)化服務效果等方面取得了一定成效。但總體分析，績效評估依然具有強烈的政府主導色彩，體現(xiàn)著政府為本的價值傾向，沒能真正發(fā)展成為“民眾本位”的評價過程。原因之一，就是在績效管理中對績效責任的認定和績效評估的最終評價權(quán)難于確立。

我國的績效評估尚處于一個不成熟的探索階段，但近幾年，在政府主導下，取得了迅速的發(fā)展。目前“目標責任制”“效能建設(shè)”、“黨政群團一體化”評估模式，都是在政府系統(tǒng)內(nèi)的自上而下的層層推進，主要由當?shù)攸h政一把手統(tǒng)領(lǐng)，少量吸引社會公眾參與。雖然，“社會服務承諾制”、“公民評議政府”、“民評官”的評估模式，隨著公民意識的覺醒應運而生，評估的內(nèi)容以公眾關(guān)注問題為主，但公民的參與，只是被當作調(diào)查的對象，形成對政府滿意度評價，公眾并沒能以評價主體的身份參與到評價的具體實際過程。受到大家普遍關(guān)注的“第三方”模式，相對比較中立，以項目委托關(guān)系而成立，主要圍繞非公有制企業(yè)管理過程所關(guān)注的問題，形式上相對獨立，因受政府委托，最終仍是一種社會對政府的滿意度評價。

政府績效評估是政府主導的一種內(nèi)部行為，地方政府評估實踐說明，地方政府開展的績效評估形式多樣，但仍屬政府主導下的績效評價活動。雖然很多地方的政府為了保持工作的連續(xù)性，成立了績效評估委員會和專門的績效辦。但當評價的結(jié)果和政府的領(lǐng)導或組織發(fā)生利益沖突時，仍難擺脫從屬的命運。因此，如何建立多元評價主體，厘清多元主體的評價權(quán)構(gòu)成績效管理的理論和實踐的難點。

雖然國內(nèi)有學者提出了:“構(gòu)建人大核心主體基礎(chǔ)上的多元化評估主體結(jié)構(gòu)、要求各評估之間必須形成一種互動關(guān)系。作為評估主體的人大、社會公眾、公民社會組織、政協(xié)、執(zhí)政黨以及政府自身、從各自特定的角色身份、知識經(jīng)驗、利益需求和動機態(tài)度出發(fā)，表達對政府管理的意見，不僅能形成優(yōu)勢互補的合理格局，拓寬民主民意表達渠道，而且還會減少評估誤差。”[1]然而實踐中，地方政府績效評價活動未能將評價中的“三權(quán)”問題理清楚，缺乏界限清晰的評價管理者、評價組織者和具體評價者，常常混為一談。由于缺乏法定程序的約束，將導致評價隨意，評價者的權(quán)力放大，超出職權(quán)范圍等后果，尤其是某些評價組織者本身就是被評價對象，評價結(jié)果難以保持公正。這些情況的存在，嚴重地影響到評價結(jié)果的科學性和可信度，影響到政府績效評價的深入開展。因此，厘清地方政府績效評價的管理權(quán)、組織權(quán)和評價權(quán)的歸屬及“三權(quán)”之間的關(guān)系問題對推動我國地方政府績效評價活動健康有序地運行具有極其重要的意義。

二、政府績效管理關(guān)鍵點

績效管理是已經(jīng)被西方發(fā)達國家行政改革實踐證明了的，在改良傳統(tǒng)的官僚制、減輕財政壓力、回應民眾訴求，提高政府的服務意識和服務能力方面的有效管理方式。要把這種方式運用于我國行政管理的實踐中，達到政府績效管理最終所要追求的效果，必然會遇到制度性的障礙。另一方面，隨著新體制的建立健全，必然會對政府主導地位的行政行為起到規(guī)范和約束作用，更會遇到來自觀念的障礙。因此，將政府績效管理納入法制化軌道，使政府績效管理制度化、法制化，成為各級政府一項常規(guī)性工作，既是破解困境的出路，也是當前我國政府績效管理的關(guān)鍵點。

首先，體制變革過程中原有體制的慣性。政府績效管理制度的推行是一個復雜的系統(tǒng)工程，是不斷建立健全制度的過程。我國推行績效管理制度，必須充分認識到我國行政管理體制的現(xiàn)狀。我國行政管理體制改革經(jīng)過30多年的歷程，發(fā)生了巨大變化，取得了巨大的成就，但仍有待于深化。政府“經(jīng)濟調(diào)節(jié)，市場監(jiān)管，社會管理，公共服務”的職能定位已在理論上確立，但在實踐中還沒能完全轉(zhuǎn)變。政府的組織結(jié)構(gòu)，包括部門職責建立，層級劃分，資源配置、設(shè)置是否合理尚在進一步的調(diào)整中。處于轉(zhuǎn)軌時期的行政管理體制，對政府績效管理制度的建立和健全會有一定的制約作用，在客觀上會弱化新制度帶來的效果，會給政府績效管理制度的推行帶來一些障礙。因此，必須深化行政管理體制改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變和推動政府組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，為推行績效管理、轉(zhuǎn)變政府行為方式，建立行為規(guī)范，運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，公正透明，廉潔高效的政府提供制度性的保障。另一方面，我們推行政府績效管理的過程中，要結(jié)合我國的經(jīng)濟社會發(fā)展和政府公共管理現(xiàn)狀，研究如何使西方國家政府管理的經(jīng)驗更加符合我國現(xiàn)有的體制的現(xiàn)狀，并將其本土化。這是在我國推行績效管理制度的雙向選擇過程，否則很難達到政府績效管理最終所要追求的效果。因此，我們在規(guī)劃改革方案和推進政府績效管理的試點工作時，務必要保持清醒的頭腦，嚴防運動式的績效管理和績效評估，要把績效管理和績效評估作為一種學習的動力和激勵的因素，融入到政府管理的活動中。從完善制度的角度來講，應當把完善相關(guān)制度和加強日常管理結(jié)合起來。除此以外，還要制定一些配套性的文件，尤其是要以實現(xiàn)政府績效管理最終要追求的效果為目的。

其次，行政壟斷影響績效管理的內(nèi)生動力。行政壟斷通常是指政府通過法律、行政法規(guī)或規(guī)定的形式，維護一些企業(yè)的市場壟斷地位，阻止競爭市場形成的行為。行政壟斷通常表現(xiàn)為兩種形式:地區(qū)壟斷和行業(yè)壟斷，又稱“塊塊專政”和“條條專政”。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，行政壟斷往往以國家壟斷的形式而出現(xiàn)。社會主義市場經(jīng)濟體制建立以后，由于行政體制改革落后于經(jīng)濟體制改革，行政壟斷嚴重妨礙了公平、公正市場秩序的形成和資源配置效率的提高。目前，我國的行政壟斷仍趨膨脹趨勢。行政行為的壟斷性的特點使政府很少感受到競爭的壓力，政府提供的公共服務可以是強制性的項目，也可以是投資巨大、回收周期長的項目，由于沒有形成像企業(yè)那樣來自外部競爭的壓力，所以也形成不了提高服務質(zhì)量、降低行政成本的內(nèi)生動力。

再次，政府在績效管理活動中主觀選擇性。政府機關(guān)從來都是以社會管理者的身份出現(xiàn)在社會生活中的，政府履行職責的政策性、強制性特點，使政府習慣居主體地位進行管理。即社會組織和個人的行為必須服從來自政府的政策、文件的約束。而政府及其公務人員所受到的行為約束不僅有限，而且實際上是自我約束。所以，績效管理，一方面，使政府自身很難自覺自愿地接受全方位的績效管理和評估，這樣對自身行為構(gòu)成約束，從而給他們的工作帶來壓力。另一方面，處于主導地位的政府仍擁有主動權(quán)，他們可以根據(jù)自己的意愿來選擇做或不做、或做到什么程度。為此，鑒于西方國家政府績效管理方面的改革經(jīng)驗，為了確保政府能夠真正履行其對公眾的責任，保證政府績效管理和評估工作的持續(xù)有效，必須用剛性的法律、規(guī)章及各種制度加以固化。剛性的立法手段使政府實行績效管理和績效評估不再是政府自身可以隨意選擇做或不做或自由決定做到什么程度的高度自主性的內(nèi)部工作。實際上，正是公民社會的日漸成熟與公眾民主意識的不斷強大使得體現(xiàn)政府公共責任的政府績效管理逐漸走向法制化的剛性軌道。

最后，在中國實行政府績效管理還會遇到觀念的障礙。這主要表現(xiàn)在中國傳統(tǒng)的、根深蒂固的“官本位”思想形成的障礙。所謂“官本位”就是以做官和升遷作為衡量一個人生存價值的基本標準。這種思想在某種程度上使一些政府及其官員難以平常心態(tài)面對下屬或百姓的評價、監(jiān)督，這就給政府績效評估的實施帶來不少困難。同時，也使廣大人民群眾“畏官”、“敬官”，不敢去監(jiān)督政府及其官員。更重要的是，評價監(jiān)督政府及其官員的標準、方式、程序以及評價結(jié)果的使用等，幾乎全部工作由官員他們自己制定、執(zhí)行。

三、政府績效管理著力點

為進一步加強政府機關(guān)自身建設(shè)，有效推行政府績效管理工作，其著力點就是降低“政府行政成本”。政府行政成本是指政府向社會提供一定的公共服務所需要的行政投入或耗費的資源。[2]長期以來，我國政府行政成本一直居高不下，造成公共資源的巨大耗費，直接損害納稅人的利益，這不僅影響了政府形象，也凸顯了當前加強政府績效管理的必要性。

首先，我國政府行政成本呈現(xiàn)不斷增長趨勢。改革開放以來，我國的行政管理體制經(jīng)歷了六次較大的改革，政府的職能正由“全能型”向“服務型”轉(zhuǎn)變。特別是十七大開始了“加大機構(gòu)的整合力度，探索實行大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制。精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門問題。統(tǒng)籌黨委、政府和人大、政協(xié)機構(gòu)設(shè)置，減少領(lǐng)導職數(shù)，嚴格控制編制。”隨著大部制在實踐中的探索和開展，政府的行為方式越來越向“高效、廉潔”發(fā)展。但是伴隨著經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，行政成本過高，仍然沒有得到有效遏制。我國政府的行政成本大幅度增長，目前已經(jīng)成為全世界行政成本最高的國家之一。1978－2008年間，行政管理支出從1978年的52.9億元增長到9795億元，年平均增長 19.83%;與世界上其他國家相比，我國的行政成本不但遠高于歐美發(fā)達國家，而且高出世界平均水平25%。[3]行政眾多的官員不僅加大了財政負擔，影響了經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，而且損害了人民群眾的切身利益。

其次，政府行政成本不斷提高容易滋生腐敗。隨著我國政府行政成本的不斷上升，滋生腐敗的機會大大增加。公款招待費和公車消費在我國政府行政成本中占有很高的比例。據(jù)中央電視臺爆料，在經(jīng)濟不景氣的情況下，2008年全國公款吃喝、公車消費、公費出國的“三公”開支一年仍高達9000億元人民幣相當國家財政支出的三成，比財政部正式公布的29億多出310倍，人均負擔700元。[4]比如公務接待在公務活動中不可避免，是行政成本的重要組成部分。但是，在不少地方、部門，公務接待明顯已經(jīng)超出了“合理”范疇，成為腐敗的一種重要表現(xiàn)。突出表現(xiàn)在以下兩個方面:一是公務接待耗費巨大，超標嚴重。近年來，公務接待支出驚人，消費超標的現(xiàn)象已經(jīng)見怪不怪，許多無實際內(nèi)容的參觀學習、培訓考察和會議以及以各種名義發(fā)放的補助、津貼導致了財政資金的嚴重浪費;二是公務接待呈現(xiàn)出惡性發(fā)展勢頭。一些單位和個人公務接待違規(guī)消費日趨公開化，接待金額不斷提升，違規(guī)公務接待牽涉人員和范圍較廣，具有一定的普遍性。

再次，降低行政成本，推行政府績效管理意義重大。一是在政府管理的眾多模式和方法中，績效管理由于對政府部門效率和責任的強調(diào)，成為政府部門有效配置資源、提高效率的重要管理模式。其重要意義在于為政府的運作和管理增加了成本——效益的考慮，有助于政府組織科學的設(shè)定目標，并根據(jù)效果來配置資源，減少政府部門的浪費。政府績效管理制度的建立，有利于在政府內(nèi)外形成重業(yè)績、重考評的行政氛圍，有效推動了政府及公務人員為提高績效改進管理方式和工作方式的積極性和創(chuàng)造性。二是政府在履行自己的職責時盡可能降低行政成本，推行政府績效管理有利于轉(zhuǎn)變政府管理理念?！敖档托姓杀?，建立廉潔政府”，除了制度的約束外，更重要的是公務人員從思想上對降低成本的重視。在我國行政管理實踐中，存在著“重業(yè)績、淡化政府成本”現(xiàn)象，在當前經(jīng)濟社會發(fā)展中，存在著“形象工程”、“政績工程”，為了業(yè)績，投入再多也在所不惜。在地方政府的招商引資過程中，投入大量的人力、物力和財力，甚至不惜犧牲國家資源和人民群眾的利益為代價“造假”。因此，降低行政成本是提高政府行政管理績效水平的重要任務之一。把低成本作為績效管理工作的切入點，增強政府工作的針對性和實效性。三是我國政府投入成本過高，市場作為資源配置的手段作用沒有得到充分合理的發(fā)揮，從根本上來說，還是體制上的原因，政府職能的“越位”、“缺位”、“失位”現(xiàn)象仍沒消除，計劃經(jīng)濟時的行政管理方式制約了市場經(jīng)濟的發(fā)展。政府成本要想從根本上控制，必須深化行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，通過公共服務市場化，通過引入競爭機制，才能打破由行政壟斷帶來的公共服務的低效率。

總之，推動政府績效管理對深化我國行政管理體制改革，提高政府執(zhí)行力和公信力具有十分重要意義。深入研究政府績效管理過程中的問題，是為了能使問題得到有效破解，各級政府從難點入手，抓住關(guān)鍵點和著力點，不斷改善公共資源配置，從而提高公共服務的執(zhí)行力和公信力。

[1]高洪成.“異體評估”視域下的政府績效評估研究[M].沈陽:東北大學出版社2009:155.

[2]羅晶晶.政府行政成本應該怎么看?[N].中國會計報，2010－03－18.

[3]王平，劉志國.政府行政成本增長過快的原因分析－－基于1978－2008年數(shù)據(jù)的實證分析 [J].北方經(jīng)貿(mào)，2010(10).

[4]梁麗芝，韋朝毅.地方政府奢侈行政現(xiàn)象探析[J].理論探討，2010(6).

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2095－0683(2012)03－0052－04

2012－04－20

董申(1956－ )，女，安徽滁州市人，淮北市委黨校法學與管理教研室副教授。

責任編校劉正花