王旭東

（山西省人民政府防汛抗旱指揮部辦公室，山西 太原 030002）

1 概況

山西省地處黃土高原，溝壑縱橫、坡陡谷深，全省國(guó)土總面積15.6萬km2，其中山丘區(qū)面積占80%，且多由風(fēng)化嚴(yán)重的石灰?guī)r、黃土組成，易沖蝕。山西屬溫帶暖溫帶大陸性氣候，全年降雨主要集中在汛期，且以7—8月份為最多。獨(dú)特的地理環(huán)境和氣候條件，決定了我省山洪災(zāi)害多發(fā)、頻發(fā)，特別在中條山、歷山、黑茶山、石膏山、太行山中南段等地，由地形造成的局地性山洪及由此引發(fā)的滑坡、泥石流十分常見。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，新中國(guó)成立以來，全省共發(fā)生山洪災(zāi)害2243次，因洪災(zāi)死亡人數(shù)達(dá)7000多人，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)300億元。從歷次山洪災(zāi)害事件看，我省山洪災(zāi)害的特點(diǎn)是覆蓋面廣、發(fā)生頻次高、破壞性強(qiáng)、歷時(shí)短、防御難度大，已成為威脅人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的突出隱患，迫切需要加快防治步伐，加大防御力度。2010年7月，國(guó)務(wù)院作出了《加快實(shí)施山洪災(zāi)害防治規(guī)劃，提高山洪災(zāi)害防御能力》的決定，全國(guó)山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)全面啟動(dòng)。2011年中央一號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議也都強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治工作，山洪災(zāi)害防治工作迎來了前所未有的歷史機(jī)遇。

2 建設(shè)成效

根據(jù)山西省山洪災(zāi)害發(fā)生特點(diǎn)和防御現(xiàn)狀的研究可以看出，單純地通過修建高標(biāo)準(zhǔn)的防御工程不僅投資大，而且實(shí)施難度大。只有科學(xué)認(rèn)識(shí)山洪特點(diǎn)，把握山洪發(fā)生規(guī)律，在重視工程措施的同時(shí)，建立完善的非工程措施體系，充分貫徹“以防為主，以避為上”的方針，才能有效減少山洪災(zāi)害造成的損失。

山洪災(zāi)害防治非工程措施建設(shè)是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更是一項(xiàng)費(fèi)省效宏的民心工程，而縣級(jí)非工程措施建設(shè)是整個(gè)系統(tǒng)的基礎(chǔ)與核心,其建設(shè)內(nèi)容包括運(yùn)用現(xiàn)代化手段建立的監(jiān)測(cè)預(yù)警體系和依靠傳統(tǒng)方法建立的群測(cè)群防體系。監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)是通過覆蓋山洪易發(fā)區(qū)的雨量站和布設(shè)在主要行洪溝道的水位站進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，當(dāng)水雨情信息達(dá)到預(yù)警條件時(shí)，發(fā)出預(yù)警信號(hào)，通知村民轉(zhuǎn)移到安全區(qū)。群測(cè)群防系統(tǒng)包括建立責(zé)任制及組織體系、科學(xué)編制預(yù)案和組織宣傳、培訓(xùn)、演練等。兩者相互依托，缺一不可。

近年來，山西省全面完善“防、撤、搶”防洪保安體系，實(shí)行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)聯(lián)防機(jī)制，采取“以群制快、以細(xì)制快、以快制快”的方針，充分發(fā)動(dòng)廣大人民群眾，做到了“防有法、撤有序、搶有力”，山洪災(zāi)害防御能力有了明顯提高。特別是近兩年來，山西省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)取得了顯著成效。中央共安排我省105縣的建設(shè)，建成后，監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和群測(cè)群防系統(tǒng)將覆蓋全省山洪易發(fā)區(qū)。其中，前期安排的71縣中，2010年度8個(gè)縣的建設(shè)任務(wù)已完成，正在組織初步驗(yàn)收工作；2011年度18個(gè)縣的建設(shè)任務(wù)項(xiàng)目主體已基本完成，正在組織系統(tǒng)的測(cè)驗(yàn)測(cè)試工作；2012年度45縣的《實(shí)施方案》初稿已編制完成，正在組織初審工作，預(yù)計(jì)年底前完成；氣象內(nèi)容建設(shè)共完成127個(gè)加密氣象觀測(cè)系統(tǒng)自動(dòng)氣象站的任務(wù)，其余精細(xì)化氣象預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)、氣象信息共享平臺(tái)等軟件正在研發(fā)中。截至目前，全省共建設(shè)完成自動(dòng)雨量站538個(gè)，自動(dòng)水位站149個(gè)，自動(dòng)雨量水位站32個(gè)，簡(jiǎn)易雨量站1676個(gè)，簡(jiǎn)易水位站154個(gè)。已經(jīng)完成的項(xiàng)目將在2012年汛期發(fā)揮效益。

3 主要做法

3.1 高度重視，全力推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)

山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目關(guān)系到人民群眾的根本利益，山西省委、省政府和各級(jí)水利部門高度重視。省政府專門將防治項(xiàng)目列入全省重點(diǎn)建設(shè)工程。2011年底，省防指召開項(xiàng)目建設(shè)推進(jìn)會(huì)，安排部署全省項(xiàng)目建設(shè)工作，并結(jié)合山西實(shí)際，于2012年初制定下發(fā)了《山西省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)管理實(shí)施細(xì)則（試行）》。

為了確保項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)，我們主要采取了以下措施：一是省水利廳專門成立工作領(lǐng)導(dǎo)組，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)中招投標(biāo)、監(jiān)管、驗(yàn)收、運(yùn)行等方面的重大問題及時(shí)研究解決。二是與省財(cái)政廳多次溝通協(xié)商，使省級(jí)配套資金全部落實(shí)到位。三是同氣象部門及時(shí)交流。我省氣象內(nèi)容投資占總投資的9%，是項(xiàng)目建設(shè)的重要組成部分，省防辦定期就建設(shè)進(jìn)展情況、軟件招投標(biāo)、后期監(jiān)督與管理、項(xiàng)目驗(yàn)收等事項(xiàng)與氣象部門協(xié)商，同步開展工作。四是市、縣水利部門積極配合。項(xiàng)目實(shí)施以來，各市、縣水利局抽調(diào)專人負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)與監(jiān)督，各市防辦主任親自帶隊(duì)到項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)巡回檢查，及時(shí)協(xié)調(diào)和處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題。五是加大監(jiān)管和稽查力度。省水利廳稽查處對(duì)各縣項(xiàng)目進(jìn)行稽查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)整改，省防辦定期派工作組到各地檢查，要求各市定期上報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)的動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

3.2 規(guī)范管理，全面保證建設(shè)質(zhì)量

山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)采用先進(jìn)技術(shù)與傳統(tǒng)手段相結(jié)合、集中統(tǒng)一與因地制宜相結(jié)合的方法，嚴(yán)把建設(shè)過程中的每一個(gè)環(huán)節(jié)。

一是前期嚴(yán)把設(shè)計(jì)關(guān)。明確編制《山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施建設(shè)實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）的單位，必須具有乙級(jí)（水利）以上相關(guān)資質(zhì)，要求市級(jí)防辦要對(duì)各縣的《實(shí)施方案》進(jìn)行初審方能上報(bào)省防辦。省防辦組織財(cái)政、水利、氣象、計(jì)算機(jī)等方面專家對(duì)各縣《實(shí)施方案》進(jìn)行審查，并報(bào)海委進(jìn)行審核。

二是嚴(yán)把招標(biāo)關(guān)。項(xiàng)目建設(shè)中的監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)和縣級(jí)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)由省防辦統(tǒng)一組織招標(biāo)工作，確保全省項(xiàng)目招標(biāo)的有序進(jìn)行。同時(shí)，對(duì)投標(biāo)單位明確其準(zhǔn)入資質(zhì)，杜絕了不合格企業(yè)的進(jìn)入。整個(gè)招標(biāo)過程在省水利廳監(jiān)督下公開進(jìn)行。

三是嚴(yán)把施工建設(shè)關(guān)。要求各縣成立項(xiàng)目建設(shè)管理辦公室，項(xiàng)目建設(shè)實(shí)行工程建設(shè)監(jiān)理制，監(jiān)理單位必須具有水利信息化或計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)工程建設(shè)監(jiān)理資質(zhì)。同時(shí)，嚴(yán)格實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督制度，由各市水利工程質(zhì)量監(jiān)督站負(fù)責(zé)工程質(zhì)量監(jiān)督。如有重大變更要由原批復(fù)單位批復(fù)，一般變更由設(shè)計(jì)、監(jiān)理、承建、建設(shè)四單位共同簽字認(rèn)定。

四是嚴(yán)把驗(yàn)收關(guān)。山西省專門出臺(tái)了《山西省山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)驗(yàn)收規(guī)程（試行）》，對(duì)合同驗(yàn)收、專項(xiàng)驗(yàn)收、初步驗(yàn)收、竣工驗(yàn)收等都做了詳細(xì)規(guī)定，保證了驗(yàn)收工作的規(guī)范性和統(tǒng)一性。目前已完成的項(xiàng)目都嚴(yán)格按照規(guī)程進(jìn)行了合同驗(yàn)收，專項(xiàng)驗(yàn)收和初步驗(yàn)收正在進(jìn)行中。

五是強(qiáng)化運(yùn)行管理。為保證系統(tǒng)長(zhǎng)期發(fā)揮效益，建立良性運(yùn)行維護(hù)管理機(jī)制，省防辦要求每縣不得少于2名管理人員，由承建單位進(jìn)行培訓(xùn)，并頒發(fā)培訓(xùn)上崗合格證。因地方財(cái)政一時(shí)難以解決系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)，省防辦將軟件研發(fā)費(fèi)20萬元改為竣工驗(yàn)收后3年的運(yùn)維費(fèi)（軟件研發(fā)由省里統(tǒng)一政府采購(gòu)），保障了系統(tǒng)建成后的正常運(yùn)行。

3.3 狠抓群測(cè)群防體系建設(shè)，提出村級(jí)“九個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

群測(cè)群防體系是山洪災(zāi)害防治項(xiàng)目的重要一環(huán)，是最大限度保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的基礎(chǔ)。山西省主要從五個(gè)方面推進(jìn)這項(xiàng)工作。

一是提出“九個(gè)一”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)內(nèi)容。即在山洪災(zāi)害易發(fā)區(qū)內(nèi)的每個(gè)行政村，要做到：必須有一個(gè)簡(jiǎn)易雨量監(jiān)測(cè)報(bào)警站，明確一名報(bào)警員，配備一套簡(jiǎn)易報(bào)警設(shè)備，編制一個(gè)村級(jí)應(yīng)急撤避預(yù)案，確定一處避災(zāi)安置點(diǎn)，制作一個(gè)宣傳告示欄，每戶發(fā)放一張明白卡，至少搞一次培訓(xùn)，至少搞一回演練。

二是專門制定指導(dǎo)性文件。山西省專門出臺(tái)了《關(guān)于山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施群測(cè)群防體系建設(shè)內(nèi)容的指導(dǎo)意見》，從責(zé)任制及組織體系、防御預(yù)案、宣傳、培訓(xùn)、演練等方面對(duì)群測(cè)群防內(nèi)容提出了具體要求，并下發(fā)各縣執(zhí)行。

三是建立五級(jí)責(zé)任體系。根據(jù)省防辦要求，各縣的山洪災(zāi)害防治防御工作納入各縣防汛抗旱指揮部的常規(guī)工作，同時(shí)建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街辦）、村、組、戶五級(jí)山洪災(zāi)害防御責(zé)任體系，明確各級(jí)責(zé)任人的職責(zé)和任務(wù)，形成“橫向到邊、縱向到底”的全覆蓋體系。

四是統(tǒng)一制作宣傳品。山洪災(zāi)害防御宣傳是群測(cè)群防的核心，為保證整體宣傳內(nèi)容的一致性，省防辦統(tǒng)一制作并下發(fā)了山洪災(zāi)害防御知識(shí)掛圖、山洪災(zāi)害防御知識(shí)宣傳手冊(cè)、明白卡和山洪災(zāi)害防御宣傳片等。同時(shí)，對(duì)縣、鄉(xiāng)、村的宣傳欄、標(biāo)語、口號(hào)、指示路標(biāo)等宣傳內(nèi)容提出了詳細(xì)要求。真正做到讓每個(gè)人都熟悉各戶明白卡的內(nèi)容，牢記撤離路線和轉(zhuǎn)移安置地點(diǎn)。

五是防御預(yù)案編制到村。根據(jù)編制大綱要求，省防辦要求所有劃定在山洪災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、行政村都要編制山洪災(zāi)害防御預(yù)案，預(yù)案要編制到村，從而形成縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)防御預(yù)案體系。為保證預(yù)案的可操作性和實(shí)用性，省防辦還組織專人編寫了范本供各地參考。

4 思考及建議

隨著人口的增加和城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，加之人類對(duì)大自然的破壞和氣候環(huán)境的不斷惡化，山洪災(zāi)害呈多發(fā)之勢(shì)。雖經(jīng)過多年的積極防治，積累了一些寶貴經(jīng)驗(yàn)，但由于涉及面廣，投入不足，目前所面臨的形勢(shì)仍不容樂觀，引發(fā)我們思考：第一，雨水情監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)設(shè)施和監(jiān)測(cè)點(diǎn)布設(shè)不足，預(yù)警手段跟不上，災(zāi)害預(yù)警信息傳遞和人員轉(zhuǎn)移較為困難。第二，基層群測(cè)群防體系還不完善，需要繼續(xù)加強(qiáng)責(zé)任體系建設(shè)和預(yù)案體系建設(shè)。第三，一些地方山洪災(zāi)害防治宣傳教育、培訓(xùn)、演練力度不夠，基層干部群眾防災(zāi)減災(zāi)意識(shí)淡薄，自防自救能力不足等，需要盡快改變被動(dòng)局面，加大防治力度。

針對(duì)山洪災(zāi)害防治縣級(jí)非工程措施項(xiàng)目建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題，特別提出三方面建議：第一，由于山西地處半干旱半濕潤(rùn)的北方地區(qū)，地形地貌復(fù)雜，加之小流域洪水資料缺乏，各地預(yù)警指標(biāo)的確定難度大。山西省已開展了典型小流域預(yù)警指標(biāo)試點(diǎn)研究工作，研究成果將作為各地確定預(yù)警指標(biāo)的參考依據(jù)，并要求各地在今后運(yùn)行中進(jìn)一步修正和完善。第二，為保證上級(jí)部門能及時(shí)接收到各地的水雨情信息，建議國(guó)家防辦能出臺(tái)省、市平臺(tái)建設(shè)的相關(guān)政策和技術(shù)要求。第三，生態(tài)破壞是山洪頻發(fā)的根本原因，政府要嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，做好發(fā)展規(guī)劃和社會(huì)宣傳，嚴(yán)禁侵占行洪河道、非法采砂，嚴(yán)禁盲目開山、開礦、修路、架橋，嚴(yán)禁亂砍濫伐、毀林開荒，只有主動(dòng)給洪水留出路，積極改善生態(tài)環(huán)境，保護(hù)水土資源，才能從根本上減少山洪災(zāi)害的發(fā)生。