楊志明，蔚月梅，閆永文，寧智剛

林業(yè)行政執(zhí)法是自然保護區(qū)管理的重要內(nèi)容之一，事關(guān)保護區(qū)的管理成效和未來發(fā)展。長青自然保護區(qū)1995年成立以來，在自然資源和自然環(huán)境保護管理等方面進行了“社區(qū)工作三結(jié)合”、“聯(lián)合參與式保護”、“生態(tài)旅游”、“大熊貓保護”等項目的探索和實踐［1－3］，以其為中心和目標(biāo)，在林政執(zhí)法方面，也不斷總結(jié)、吸取經(jīng)驗教訓(xùn)［4］，改進林政執(zhí)法措施、辦法、制度，學(xué)習(xí)外來經(jīng)驗，探索林政執(zhí)法工作新思路，取得了一定成果，同時也面臨不少問題和困難，有必要加以梳理。

1 長青自然保護區(qū)概況

陜西長青國家級自然保護區(qū)位于秦嶺中段南坡洋縣境內(nèi)，是1995年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)建立的以保護大熊貓及其棲息地為主的森林和野生動物類型自然保護區(qū)。保護區(qū)總面積2.99萬hm2，其中核心區(qū)1.10萬hm2，緩沖區(qū)0.34萬hm2，實驗區(qū)1.55萬hm2。

長青保護區(qū)地處我國南北氣候、植物區(qū)系、動物區(qū)系的交匯過渡地帶，蘊藏著種類豐富、數(shù)量眾多的珍稀瀕危野生動植物物種，是我國生物多樣性最豐富的地區(qū)之一。保護區(qū)森林覆蓋率達97.46%，區(qū)內(nèi)有種子植物135科601屬1 556種，其中：一級保護植物有紅豆杉、獨葉草，二級保護植物25種。有野生脊椎動物29目78科213屬311種，國家重點保護動物多達40種，其中Ⅰ級有大熊貓、金絲猴、羚牛、豹、朱鹮、金雕、林麝7種，Ⅱ級有黑熊、大鯢、血雉、紅腹角雉等33種。尤其是被譽為“活化石”的秦嶺大熊貓亞種的核心棲息地帶和“當(dāng)今中國最有保護價值的大熊貓密集分布區(qū)”，大熊貓數(shù)量100余只，占秦嶺大熊貓總數(shù)的1／3，自然價值和科學(xué)價值極高。

2 林業(yè)行政執(zhí)法工作現(xiàn)狀

2.1 長青保護區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法背景

長青保護區(qū)全區(qū)邊界（水平）總長226.2km，其中與佛坪保護區(qū)、省太白林業(yè)局接壤的外邊界52.2km，占總邊界的23.1%，與洋縣社區(qū)集體林接壤的內(nèi)邊界174.0km，占總邊界的76.9%，內(nèi)邊界主要與洋縣的華陽鎮(zhèn)石塔河、紅石窯、縣壩、巖豐、板橋、吊壩河和茅坪鎮(zhèn)三聯(lián)、茅坪街、九池共9個行政村54個村民小組緊密毗鄰，接壤地段地形復(fù)雜，溝壑縱橫，犬牙交錯，大多靠近社區(qū)村莊，人為干擾頻繁，野外用火、割竹、挖藥、掰筍、采集、安夾放套、亂捕亂獵、盜伐林木等各種破壞活動屢禁不止，森林和野生動植物安全面臨巨大威脅。同時，社區(qū)華陽景區(qū)的建設(shè)和開發(fā)，周邊交通狀況的不斷改善，進入保護區(qū)的人數(shù)逐年遞增，對資源的破壞有增無減，并呈現(xiàn)多元化趨勢。

長青保護區(qū)1997年獲得了轄區(qū)所在地洋縣政府頒發(fā)的林權(quán)證書，轄區(qū)邊界四址清楚，執(zhí)法范圍明晰，建區(qū)以來未發(fā)生林權(quán)糾紛。

2.2 長青保護區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法依據(jù)

陜西長青國家級自然保護區(qū)管理局依據(jù)陜西省林業(yè)廳《林業(yè)行政處罰委托書》（陜林罰委字［2010］13號）實施林業(yè)行政執(zhí)法。除法律授權(quán)外，對本局轄區(qū)違反下列主要法律法規(guī)的行為進行行政處罰工作：

（1）《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國森林法實施細則》、《陜西省森林管理條例》；

（2）《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國陸生野生動物保護條例》、《陜西省實施＜中華人民共和國野生動物保護法＞辦法》；

（3）《中華人民共和國野生植物保護條例》；

（4）《森林防火條例》、《陜西省實施＜森林防火條例＞辦法》；

（5）《森林和野生動物類型自然保護區(qū)管理辦法》、《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》。

2.3 長青保護區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法隊伍及體制

長青保護區(qū)建立較晚，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)還處在逐步發(fā)展、完善過程之中，尚在初級階段。根據(jù)轄區(qū)具體情況，本著“執(zhí)法有效、科學(xué)實用”的原則，實行“分區(qū)、劃片、定責(zé)、負責(zé)制”，按照有關(guān)法律法規(guī)開展林業(yè)行政執(zhí)法工作。目前，執(zhí)法體系由執(zhí)法培訓(xùn)、執(zhí)法管理、林政執(zhí)法及監(jiān)督等部分組成，其中執(zhí)法培訓(xùn)和管理由管理局科研與保護科、森林防火辦公室等職能部門負責(zé)和指導(dǎo)，林政執(zhí)法由華陽、茅坪保護中心站和華陽木、茅坪木材檢查站，以及蒼耳崖、吊壩河、楊家溝、三王廟、石塔河、九池、破岔峪、石關(guān)等哨所具體實施。執(zhí)法監(jiān)督尚在完善建立之中。經(jīng)過多次培訓(xùn)后，已取得林業(yè)行政執(zhí)法資格證者23人，占一線崗位人員的85%。

2.4 林業(yè)行政執(zhí)法的目標(biāo)、對象和范圍

長青保護區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法目標(biāo)服從于保護區(qū)發(fā)展總目標(biāo)，即永久性地保護和維持長青自然保護區(qū)的整體生物多樣性，特別是維持能在特殊環(huán)境中生存的大熊貓種群，并恢復(fù)遭到破壞的生態(tài)系統(tǒng)。林業(yè)行政執(zhí)法范圍和對象是：在長青保護區(qū)范圍內(nèi)，依法制止和打擊盜伐林木、割竹、挖藥、掰筍、采集、安夾放套、亂捕亂獵、野外用火等不法行為，確保轄區(qū)自然資源和生態(tài)環(huán)境（野生動物棲息地）安全。

3 林業(yè)行政執(zhí)法中存在問題和不足

3.1 保護區(qū)自然環(huán)境與資源安全威脅因素依然存在

社區(qū)村民傳統(tǒng)的生產(chǎn)、生活、宗教、民俗等活動中，燒地邊、烤火、吸煙、用電、上墳祭祀（燒香、燒紙）、燃放鞭炮、玩火（小孩和低智人員）、宗教活動用火等，極易造成森林火災(zāi)，對資源構(gòu)成了最大威脅，執(zhí)法工作壓力大。

3.2 由社區(qū)落后生產(chǎn)方式引起的破壞或不法行為頻發(fā)

保護區(qū)周圍社區(qū)群眾長期依賴林區(qū)豐富的自然資源而養(yǎng)育、生存，形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)、生活規(guī)律短期內(nèi)很難改變與停止，加之文化素質(zhì)低，保護意識淡薄，經(jīng)濟狀況差、收入來源少，難于走出“靠山吃山”的模式圈。因此，為居住、生產(chǎn)而伐木、割竹，為生活而掰筍、砍柴、獵捕，為醫(yī)病而挖藥，受經(jīng)濟利益驅(qū)動偷獵珍貴野生動物等破壞或不法行為屢有發(fā)生，且隨著市場經(jīng)濟的活躍還在繼續(xù)加劇。

3.3 新興旅游產(chǎn)業(yè)進一步加大執(zhí)法工作量

初步興起的旅游業(yè)引發(fā)了更多人員進入保護區(qū)，各種采集、捕獲動植物、破壞環(huán)境的活動與治安事件隨之增多，保護區(qū)資源和環(huán)境威脅加重且趨于多元化和加劇化，進一步加大了林業(yè)行政執(zhí)法的難度和工作量。

3.4 林業(yè)行政執(zhí)法機制不盡完善

2008年前長青保護區(qū)執(zhí)法工作由原長青森林公安局實施，保護區(qū)管理體制變更后保護區(qū)執(zhí)法力量薄弱、執(zhí)法人員執(zhí)法水平普遍偏低、制度建設(shè)不夠完善、林政處罰法律文書不完備、行政執(zhí)法人員沒有統(tǒng)一著裝等問題更加突出，直接影響著林業(yè)行政執(zhí)法效力。

4 對策和建議

4.1 加強社區(qū)宣傳教育

在社區(qū)群眾中全面開展自然保護法律法規(guī)和資源保護意識宣傳教育，尤其對居住偏僻、交通不便、文化素質(zhì)低、法律意識淡薄的群眾，更應(yīng)加大普法和資源保護意識宣傳教育力度和頻率，同時還要利用案例，結(jié)合實際情況，采取通俗易懂、情理結(jié)合的說教宣傳，逐步提高其知法、懂法、遵法的自覺性。

4.2 社區(qū)共管與巡查防控并舉

一方面通過科技扶植，在社區(qū)開展種養(yǎng)殖綠色產(chǎn)業(yè)開發(fā)，扶助社區(qū)群眾開展其他增收項目，提供勞務(wù)就業(yè)市場，增加群眾收入，轉(zhuǎn)變利益取向，積極為社區(qū)群眾排憂解難，改變?nèi)罕娍可匠陨降穆?xí)，最大限度地減輕直接利用自然資源的強度；另一方面組織執(zhí)法人員開展“清山”巡護和稽查，開展蹲伏、堵截等專項執(zhí)法活動，及時地清理保護區(qū)內(nèi)閑散以及住廟人員，嚴(yán)格入?yún)^(qū)登記檢查管理，提高防范控制能力，遏制破壞資源的違法行為。

4.3 全面提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)和執(zhí)法水平

加強林業(yè)行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，全面提高執(zhí)法隊伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法水平。把法律法規(guī)學(xué)習(xí)和執(zhí)法實踐、集中培訓(xùn)和平時自學(xué)、思想素質(zhì)教育和業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)、執(zhí)法辦案和經(jīng)驗交流結(jié)合起來，在實踐中學(xué)，在實踐中應(yīng)用，不斷提高執(zhí)法人員業(yè)務(wù)能力，逐步培養(yǎng)和建立一支具有較高素質(zhì)的強有力執(zhí)法隊伍，達到嚴(yán)格執(zhí)法，依法行政。

4.4 建立健全林業(yè)行政執(zhí)法規(guī)章制度

應(yīng)進一步建立和完善林業(yè)行政執(zhí)法制度、林業(yè)行政執(zhí)法人員工作崗位職責(zé)、執(zhí)法辦案制度、法制審查制度、考核考評辦法等各項規(guī)章制度，規(guī)范完善林業(yè)行政執(zhí)法相關(guān)法律文書和各種票據(jù)，建立監(jiān)督審查機制，做到執(zhí)法人員內(nèi)部管理規(guī)范，有章可循。

4.5 完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制

落實執(zhí)法責(zé)任，成立林業(yè)行政執(zhí)法法制審查機構(gòu)，完善內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督機制［5］，加強執(zhí)法人員的管理，規(guī)避執(zhí)法人員超越職權(quán)、濫用職權(quán)、行賄受賄、包庇縱容、徇私舞弊、玩忽職守等違法行為，做到執(zhí)法公開、公正、公平，達到執(zhí)行案件程序合法、事實清楚、證據(jù)確鑿，使用法律法規(guī)準(zhǔn)確。

［1］ 袁朝暉，何佰鎖，孫建存，等.長青保護區(qū)周邊社區(qū)資源利用對大熊貓棲息地的影響［J］.西北大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)網(wǎng)絡(luò)版，2008，6（2）：16－19.

［2］ 賀海霞，周靈國，張曉峰，侯軍.陜西省自然保護區(qū)開展生態(tài)旅游的幾點思考［J］.西北大學(xué)學(xué)報：自然科學(xué)網(wǎng)絡(luò)版，2008，6（2）：7－10.

［3］ 任毅，楊興中，王學(xué)杰，等.長青保護區(qū)動植物資源［M］.西安：西北大學(xué)出版社，2002.

［4］ 王建新，董書文，張哲林，等.社區(qū)聯(lián)合參與式保護：一種新型集體林共管模式［J］.陜西師范大學(xué)學(xué)報，2006，34（23）：233－237.

［5］ 溫存剛.瑪柯河林區(qū)林業(yè)行政執(zhí)法現(xiàn)狀、問題和對策［J］.防護林科技，2011（5）：47－50.