陳惜 孫正基 馬寶玲 （天津港保稅區(qū)水處理新技術產業(yè)化基地 天津300191）

隨著中國城市化與現(xiàn)代化進程的加快，城市的公共基礎設施壓力與日倍增。與此同時，在中國加入世貿組織10年后的今天，國內與國際接軌的程度也大大提高，人民對基礎設施，包括日常生產生活用的水電煤氣軌道交通的需求及要求也有了大幅增長，這對城市規(guī)劃建設者們來說，既是機遇，也是挑戰(zhàn)。

由于基礎設施的建設一般對資金要求極高，僅憑傳統(tǒng)的融資，尤其是過度依靠政府財政，無疑會抑制其發(fā)展。國際上對此采取的做法是引進私人資本，參與城市建設投資，人們一般將此形式統(tǒng)稱為PPP，即Public-Private Partnership，通常譯為公私合作。事實上，自20世紀90年代初以來，在中國也有了許多相關案例，尤其近幾年，這種模式更是成為許多公司投資的熱點。

但國內對于這種模式的運作尚不成熟，存在一定程度的誤讀，在實踐方面產生了許多麻煩，并且由于許多名詞的內涵及外沿界定不清，在法律上也產生了不小的問題。無論對于監(jiān)管者還是被監(jiān)管者，模式分類和名詞的厘清都是非常重要的。本文即從這個角度入手，參考國外相關資料，對水務行業(yè)公私合作的類別及重要名詞進行梳理和廓清。

1 文獻綜述

盡管中國開展水務行業(yè)ppp項目的歷史可以追溯到20年前，但由于政治經濟體制的特殊性，發(fā)展軌跡與西方國家有明顯的不同。直到21世紀初，由于政策的逐漸放開甚至鼓勵，PPP項目在我國才逐漸走入了主流的視野，水業(yè)PPP甚至已經逐漸成為經濟增長的重點。然而相對于項目的五花八門，對PPP研究上，國內目前還處于比較初級的階段，大部分停留在科普簡介與可行性分析的層面，普遍側重的是PPP的績效分析與風險評估，對于PPP這個概念本身的研究并不是很多。事實上，很多研究者甚至都誤讀了PPP內涵及外延，將其與BOT、TOT等相提并論，并且用來比較，比如清華大學出版社出版的《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》、[1]《BOT、PPP與ABS三種融資模式的比較探析》[2]等。事實上，PPP是一系列模式的總和，是一個集合概念，而非某一種單一的融資模式。

國內其他對水務行業(yè)PPP項目研究比較權威的有清華大學管理學院的王守清、柯永健，北京市基礎建設投資公司的王灝等。

然而，在內涵及外延不清楚的情況下就去研究PPP，往往會造成一定程度的資源浪費，而從立法角度來看，針對PPP項目的立法體系比較混亂，很大程度上正是因為PPP項目中涉及的種種概念尚無公認的中文法律術語與之匹配。有殆于此，才會產生上文中提到的眾多研究者對PPP項目的誤讀。對于法律術語的研究，國內目前多數是從翻譯的角度提出的意見和建議，在國內外期刊上均有不少論著，大部分都不約而同地強調了其準確性、嚴肅性等特點，另外，術語的規(guī)范化和標準化是所有研究者不約而同達成的共識。國內多數的相關研究刊載在《中國翻譯》等期刊上。

針對PPP定義的比較專業(yè)的研究，較為重要的有《PPP的定義和分類研究》，[3]但多數人都將目光集中于軌道交通方面，比如關于北京地鐵4號線的論述就有數十篇之多。特別針對水務行業(yè)的分類論述則很少能夠見到。

2 PPP的一般定義

給任何事物定義，均在于揭示其本質特征與本質屬性，以便確定研究對象與研究范疇，這是確保研究工作有序、有效、正確開展的必須。尤其是在法律領域，“法律如果有大量的專門詞匯，其則會更好，而不會更糟。”[4]

PPP是英文Public-Private Partnership的縮寫，國內多數研究者將其翻譯為“公私合作”或者“公私合營”，簡而言之，是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關系共同提供公共產品的合作及融資模式。它是國際上通用的表述“基礎設施/公共產品/市政公用特許經營/民營化”的專業(yè)術語，其應用不止在于具體項目中，在相關立法中也普遍用此表述而不會產生歧義。

但事實上，PPP并不是一個確定性的邊界清晰的概念，自從其誕生以來，PPP的概念及邊界一直在發(fā)展當中。歐洲學者們普遍認為PPP是沒有標準化定義的，如David·Hall及Robin de la Motte認為“關于PPP是沒有明確定義的，私人部門這個詞的發(fā)明是試圖涵蓋所有的私人企業(yè)形式?！钡聡鴮W者Norbert Portz也曾寫道：“想要總結PPP的具體涵義是幾乎沒有意義的，因為無法為其尋找到一個固定涵義，想要考證這幾個模糊的英文的起源也是很難的，其具體涵義必須依托具體實例去分析”。

在香港，負責促成政府與私人部門合作的機構名為效率促進組，其對PPP的定義為“公營部門與私營機構合作”，并將其定義為：“一種由雙方共同提供公共服務或進行計劃項目的安排。在這種安排下，雙方透過不同程度的參與和承擔，各自發(fā)揮專長，收相輔相成之功效”。

美國的相關機構NCPPP（The National Council for Public-Private Partnerships）則沒有用定義形式，而是使用“關于PPP你必須知道的10件事”來說明PPP的運作，并在第一條中將其表述為：“PPP是一種公共部門和私營機構為使項目的資源、風險和收益對雙方都達到雙贏而事先達成的合同安排”，并在第八條中特意將PPP在水務行業(yè)中的應用單列出來。

加拿大的CCCPP（The Canadian Council for Public-Private Partnerships）則說：“公共和私人部門通過恰當地分配資源、風險和收益，充分利用雙方的專長，以更好地滿足公眾需要的一種項目合作模式”。

歐洲的PPP機構如EPPPC（European PPP Centre）和EPEC（European PPP Expertise Centre）則甚少提及定義問題（或者對其定義已經達成了不去探討的共識），而著重在每年的報告中討論PPP的現(xiàn)狀。

而作為PPP類項目最早產生的國家之一，英國到現(xiàn)在卻甚少使用PPP（雖然也會使用），而用PFI來稱呼相應的項目及模式。PFI是英文Private finance initiative（私人融資激勵）簡稱，在1982年由英國國會提出。但從本世紀初開始，PPP作為此類項目的總稱在國際上得到公認之后，PFI通常被表述為“PPP的另一種說法”。

綜上所述，盡管針對PPP的定義多種多樣，但是作為一類模式的總稱，PPP本身的存在是可以得到公認而沒有異議的。但是到了國內，情況則大大的不同。

3 水務行業(yè)PPP的外延

從語義學的角度看，外延一般指一個名詞的應用范圍，世界銀行從資產所有權、經營權、投資關系、商業(yè)風險、合同期限等方面將PPP項目分為服務外包、管理外包、租賃、特許經營、BOT/BOO和剝離6種模式，[5]加拿大PPP項目研究咨詢中心（CCPPP）則將PPP項目按照私人資本承擔的風險而分為了大致5種（見圖1）。

圖1 CCPPP分類

英國學者David Hall等人則根據運營、融資、建設、所有權4個關鍵詞來表述PPP項目的各自不同的特點（見表1）。

表1 PPP項目的各自不同的特點

水務行業(yè)的PPP項目雖然符合PPP項目的大致分類和定義，但仍有一些與眾不同的特點：

①實踐表明中國的水務行業(yè)中很少存在“租賃”這種模式。首先因為我國特殊的政治經濟體制，所有權很難界定，也很難保證；其次，水務項目往往不但是廠區(qū)，還有管網，由于管網的長度和跨度都比較可觀，其建設年代也跨越了幾十甚至數百年，產權所屬往往很不清晰。因此，水務行業(yè)往往不會存在租賃的模式。

②PFI模式在我國很難得到有效推廣。因為我國對水務行業(yè)監(jiān)管比較混亂，金融市場也尚在快速發(fā)展時期，對于私人資本對水務行業(yè)各種服務的全面參與及融資活動都得不到保障，政策也尚未放開到如此程度，因此，短期內中國很難大規(guī)模開展真正的PFI活動。

③中國的水務項目基本都會有建設的部分。由于中國目前正處于高速發(fā)展時期，舊有的水務設施早已不能滿足公眾日益增長的需求，再加上金融危機之后國務院出臺了擴大內需，提出了“四萬億”計劃用于各地建設，因此在實踐中，水務項目很少會不包含建設、升級改造、管網建設之類的計劃。

④水務項目由于包含大量的管網及相關設施的建設，比起其他類的項目，在融資渠道上有更高的需求，又由于水價上調的諸多限制，水務項目往往需要依靠政府補貼才能達到預期的基本收益。

4 我國目前水務行業(yè)PPP的常用表述

盡管我國水務行業(yè)中開展PPP建設模式的歷史可以追溯到14年前，但真正的行業(yè)起步，還要從20世紀初建設部開始鼓勵行業(yè)市場化開始。但與世界其他國家的“項目未動，立法先行”比起來，中國采用的則是“先上試點項目”的“摸著石頭過河”方式，在各地大舉興建各類水廠的同時，立法環(huán)節(jié)并沒有完全跟上，甚至針對PPP這個術語的中文對應概念，都沒有標準化的翻譯，各種名稱多達十余種。在立法領域，常用的有：

①“市政公用行業(yè)市場化”，如建設部2002年出臺的《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。

②“市政公用事業(yè)特許經營”，如建設部2004年發(fā)布的《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》及2005年出臺《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。

③“基礎設施特許經營”，如《北京市城市基礎設施特許經營條例》。

④“市政公用設施特許經營”，如《天津市市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》、《山西省市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》、《杭州市市政公用事業(yè)特許經營條例》、《湖南省市政公用事業(yè)特許經營條例》。

⑤“市政基礎設施”，如《云南省房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標評標補充規(guī)定》。

⑥“政府投資項目”，如《烏魯木齊市政府投資項目管理辦法》。

在實踐過程中，還有諸如“民營化改革”、“公共產品”、“公私合營”、“特許經營項目”等五花八門的表述方式。

由此可見，國內對于水務行業(yè)監(jiān)管之問題，從名稱的紛繁復雜即可見一斑。

5 水務PPP的標準化定名建議

在我國水務行業(yè)實踐的過程中，首先要明確的一點是，由于中國政治經濟體制的特殊性，許多PPP項目尤其是水務項目，其建設運營方都是國有企業(yè)。其中最知名的應屬首創(chuàng)股份，是北京市國資委所屬的特大型國有集團公司，其參與建設運營了數十個水務項目。從參與者的角度來說，首創(chuàng)股份和當地政府都是中國政府所有，但從項目實際來說，其本身從立項到建設運營都具有標準的PPP項目特征。因此可以說，PPP模式合作的水務項目中，“公”與“私”的劃分不應該以是否由“國家”或“公眾”所有為基準，而應該更多地考慮參與項目的一方，其目的是出于企業(yè)自身的盈利還是滿足公眾需求。從這個角度說，將PPP單純地從字面翻譯為“公私合作”在中國的水務行業(yè)中是不適合的，容易產生歧義的。

綜上所述，得出以下結論：

①將PPP定名為“特許經營”是不恰當的。如同上文所述，“特許經營”只是PPP類項目中的一種應用范圍比較廣的模式，并不能完全代表PPP本身。

②單純地用“基礎設施建設或管理”表述也是不恰當的。因為在水務PPP項目的實踐中，設施及外圍建設，以及提供包括水廠的委托運營在內的各式服務與管理，是非常重要的兩個部分，不能單純地使用其中一個部分去代替兩者，而除了建設及運營，在水務PPP實踐中，還有很多比如管網建設與升級改造、水庫及水站的建設、設備乃至水表的提供安裝等等諸多方面，應該使用范圍更大、涵義更廣的詞語才能盡可能地避免歧義。

③使用“政府投資項目”仍是不恰當的。因為政府許多時候并不參與直接投資，而且政府在水務PPP項目的實踐中也充當著包括參與者和監(jiān)管者在內的多重角色；在中國，政企不分的情況也俯拾皆是，用政府投資顯然容易帶來歧義。

④使用“民營化”亦是不恰當的。因為“民營化”這個詞的外延中無可避免帶有“私有化”的意味，而一來中國的政治經濟體制不允許完全的水務項目私有化，二來完全的私有化也已經不在PPP項目的討論范疇之中，因此使用這個詞語是非常不恰當的。

⑤使用“公私合營”是容易帶來歧義的。如同上文所述，由于中國政治經濟體制的特殊化，“私”的涵義在這里容易產生爭議，國有控股的水務企業(yè)在市場上非?；钴S，用“公私合營”是很難避免歧義的，不符合法律術語的“準確性”要求。

⑥使用“公共產品”是不利于推廣的。由于法律術語需要推廣至全國各地，使用“公共產品”這種帶有一定理論高度的詞語是明顯不利于推廣的。

因此，筆者認為，水務ppp項目的總稱定名為“水務公用行業(yè)市場化”是比較恰當且不容易帶來歧義的。

當然，如何定名只是一家之言，如果可以，應該由國家盡快建立相應的標準化名稱對照表與數據庫，將水務行業(yè)納入國家的規(guī)范化監(jiān)管當中?！?/p>

[1]王守清，柯永健.特許經營項目融資（BO T、PFI和 PPP）[M].北京：清華大學出版社，2008.

[2]蔡宇飛.BO T、PPP與A BS三種融資模式的比較探析[J].企業(yè)導報，2010（1）：166-167.

[3]王灝.ppp的定義和分類研究[J].都市快軌交通，2004（5）：23-27.

[4]戴維.M.沃克.牛津法律大辭典[M].北京：法律出版社，2003：651-652.

[5]劉葭.城市水業(yè)PPP項目的風險分擔研究[J].中國環(huán)保產業(yè)，2010（5）：35-38.