劉炎迅

單曉鳴穿著紅色的外套，坐在辦公室里，看起來很有精神。接受《中國新聞周刊》記者的采訪時，這位1964年出生的中共海安縣委書記，語速平緩，臉上帶著和善的笑容，就像個普通的鄰家大嬸，沒有一點縣委書記的官架子。

海安是江蘇長江北岸的一個縣級市，2004年以來，該縣一直強(qiáng)調(diào)依法治縣，大力推進(jìn)行政訴訟相關(guān)制度建設(shè)，成為各方關(guān)注的焦點。單曉鳴是在2006年底調(diào)任該縣擔(dān)任縣長，她上任不久，就親自出庭應(yīng)訴一起土地糾紛案件，成為該縣行政訴訟案件歷史中，第二任出庭的縣長。

她繼承了前任的做法，并把行政負(fù)責(zé)人出庭推向深處。在海安，發(fā)生行政訴訟，政府行政部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，已成為一種普遍現(xiàn)象。最近幾年，該縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。今年10月，海安縣這一做法入選，江蘇省“十大法治事件”。最高人民法院副院長江必新稱贊這一舉動為：“海安樣本、南通現(xiàn)象、江蘇經(jīng)驗，具有標(biāo)本意義?！?/p>

“百姓不找縣長找院長，是社會的進(jìn)步”

單曉鳴是江蘇如東人，擁有工商管理碩士學(xué)位。從1991年開始，她歷任南通市轄下的縣級市如皋市和如東縣等黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，一直以來，被外界視為學(xué)者型官員，做事冷靜又不乏果敢。

2006年12月，她調(diào)任海安縣縣委副書記，代縣長，次年1月起，擔(dān)任縣長一職?；貞洰?dāng)初，她笑著說，走馬上任伊始，就聽說海安的法治氛圍不一般。

她的前任書記章樹山，曾在1997年時，與她同在鄰縣如皋市任職，當(dāng)時章樹山任如皋市常務(wù)副市長，單曉鳴是副市長。

2001年，章樹山調(diào)任中共海安縣委副書記，次年開始擔(dān)任海安縣縣長。

單曉鳴回憶說，那時的海安，曾經(jīng)是全省的信訪戴帽子縣，信訪特別多，“信訪最多的時候，是江蘇省第二?！焙０部h委宣傳部長王煒在一旁說。

除了信訪，那幾年的行政訴訟案件也很多，老百姓因為各種事情，頻頻將政府部門告上法庭，2002年、2003年，海安行政訴訟共受案96件，卻無一例行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政案件受案難、審理難、執(zhí)行難，上訴率、申訴率、信訪率居高不下。怎么解決？從章樹山開始，海安縣的主要領(lǐng)導(dǎo)共同認(rèn)為“還是回到法治”。

當(dāng)時，海安人民法院曾做過專項調(diào)研，居高不下的行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人普遍存在“三怕”心理：怕當(dāng)被告、怕出庭應(yīng)訴、怕敗訴。

2004年，國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》和江蘇省《法治江蘇建設(shè)綱要》先后出臺。這給了章樹山一個契機(jī)。也就在此時，縣法院遞交了一份司法建議書，期望將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴列入業(yè)績考核。

章樹山立即同意，并著手制定相關(guān)政策，他當(dāng)時說：“老百姓不找縣長找院長，標(biāo)志著社會的進(jìn)步。”

當(dāng)年7月，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民張某夫婦，因不服縣人民政府建設(shè)用地行政許可，將縣政府告上法庭，章樹山毫不猶豫地坐在了法庭的被告席上。三個月后，海安縣委就下發(fā)了《法治海安建設(shè)實施綱要》，將行政首長出庭應(yīng)訴制度作為法治海安建設(shè)活動的一項重要考核內(nèi)容。

“做被告，我感覺沒有損失什么”

2006年底單曉鳴到海安縣做縣長時，章樹山升任該縣縣委書記。上任伊始，當(dāng)?shù)氐耐啪透嬖V單曉鳴，在海安，縣長也可能做被告，請做好準(zhǔn)備吧。

次年5月，單曉鳴就遇上官司了。當(dāng)時該縣海安鎮(zhèn)鳳山村某村民，因宅基地權(quán)屬糾紛，與大兒媳婦吵翻，老人認(rèn)為，糾紛的根源，在于縣政府曾經(jīng)將集體土地使用權(quán)證頒發(fā)給她大兒媳，她覺得這不公平，于是老人一氣之下把縣政府告上了法庭。

“有人告政府，那我就去唄?！?月14日，到任僅半年的單曉鳴，出庭應(yīng)訴。

出庭前，單曉鳴連著幾晚“做了一些功課”，她說：“這個過程是非常好，也是對群眾事情的一種關(guān)心，一種了解，一種理解。”

“出庭時我還是很從容的，但走出這一步很不容易。”單曉鳴對《中國新聞周刊》說，當(dāng)時許多媒體把她的照片登載出來，前面一塊牌子“被告”，她的很多外地朋友就來問，怎么做被告了？

“一開始，大家讓我出個庭，具體的事讓法制辦去應(yīng)對。我認(rèn)為，我法制觀念還是比較強(qiáng)的，對法律也懂一些，有必要自己來表達(dá)?！彼f，出庭也是重要的公務(wù)。

一開始，單曉鳴并沒有對外透露自己會親自出庭，后來那家人很意外地說，你縣長親自出庭了，很感動，還有啥事不好說的。

庭審后，單曉鳴把那家人召集在一起說自己的想法，“我認(rèn)為作為一個家庭，沒有必要為了利益上的事，犧牲親情，對簿公堂。你們多商量商量，多談?wù)動H情。”

“一把手也得調(diào)整心態(tài)。”在單曉鳴看來，社會上對“被告”有一種習(xí)慣思維，認(rèn)為當(dāng)被告不好，更何況作為縣長，在法庭上要放下架子，聽法官說“對了”“錯了”“你不要講了，讓他講”這些話，是不容易的。

在前后兩任縣長的帶動下，越來越多的行政負(fù)責(zé)人在庭審中出庭應(yīng)訴。不但有案必到，還到庭必辯。

2010年3月，海安縣委、縣政府出臺《2010年度目標(biāo)績效考核辦法》，有“四種情形”，一把手必須出庭應(yīng)訴：重大、群體性行政訴訟；行政賠償?shù)男姓V訟案件；行政機(jī)關(guān)當(dāng)年在行政訴訟中敗訴的；行政案件比較多的行政機(jī)關(guān)。而且被告行政單位負(fù)責(zé)人出庭情況與所在部門年終考核獎掛鉤。

后來，最高人民法院聽說后在海安開了—個現(xiàn)場會，副院長江必新也到現(xiàn)場說，海安樣本值得全國推廣。

“做被告，我感覺沒有損失什么，我們海安也有行政負(fù)責(zé)人應(yīng)訴敗訴的，該怎么樣就怎么樣。在法律的框架里解決問題，相反，可以樹立政府部門的一種形象?！眴螘曾Q說。

“制度面前，人人平等”

與全國大規(guī)模的城市化建設(shè)一樣，海安縣近年來拆遷量巨大。

但在以行政訴訟為抓手的依法治縣要求下，每年近百萬平方米拆遷，動遷近萬戶人家，卻沒發(fā)生過一起大規(guī)模的上訪事件。

“有的地方采用暴力方法，用地痞、流氓天天騷擾被拆遷戶，讓他們不得安寧，然后才把房子拆掉，這種犧牲了政府的公信力，犧牲干群關(guān)系，要不得。”單曉鳴說，“我堅決不允許暴力拆遷，堅定不移地依法拆遷?！?/p>

“有的媒體盯著一個釘子戶，表揚這個釘子戶。事實上，沒有一個釘子戶不是漫天要價的。99%拆遷了，你說政策不對，那99%怎么簽字了。釘子戶有時也是對法律和政策的一種踐踏?！眴螘曾Q說。

“在制度面前，人人平等?！闭胤ǎ习傩詹皇胤?；老百姓守法，政府不守法，都不行，市場經(jīng)濟(jì)的主體都必須守法。

有時候，這位信奉法治的女書記會站在辦公室的窗邊，望一望樓下的那片廣場。海安縣委大樓沒有圍墻，門前廣場寬闊，向四周延伸，任何人都可以走過來，散步，聊天，夜幕降臨之后，廣場上音樂悠揚，市民跳舞健身，都沒有拘束。

“在這里辦公這么多年了，從來沒有哪個老百姓沖進(jìn)來鬧事?！眴螘曾Q說，我用行動告訴他們，這不是解決問題的辦法。