毛軍吉

構建有深圳特色的網(wǎng)絡化社會管理體系

毛軍吉

網(wǎng)絡化治理理論是20世紀90年代興起于美國的公共治理理論，該理論適應了現(xiàn)代社會公共管理生態(tài)環(huán)境變遷的要求，因而成為美國、英國、新加坡、香港等發(fā)達國家和地區(qū)開展社會管理創(chuàng)新的理論路徑。作為全國率先改革開放引入市場體制的新興城市，深圳多年來始終堅持改革與創(chuàng)新精神，在取得巨大經(jīng)濟成就的同時，各種社會問題也逐漸凸顯，如何創(chuàng)建“快樂生產(chǎn)力”、“民生幸福城市”成為政府和公眾普遍關注的問題。筆者針對深圳經(jīng)濟特區(qū)的實際情況，在總結深圳多年來社會管理經(jīng)驗、借鑒西方網(wǎng)絡化治理理論的基礎上，以深圳社會管理網(wǎng)絡化治理為視角，探討構建以信息化、智能化和科學化為特征的有深圳特色的社會管理體系。

一、深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式的緣起

社會管理是社會建設的重要組成部分，其本質(zhì)是對人的管理和服務，是對社會成員具體的利益訴求，被理解、被關懷的情感訴求，公平、正義的價值訴求的滿足。①深圳經(jīng)濟特區(qū)建立30多年來，高度重視發(fā)展社會事業(yè)，不斷創(chuàng)新社會管理體系，建立了全國領先的公共服務體系、全面覆蓋的社會保障體系，較為完整的社會管理組織體系和制度體系等，初步探索出一條具有深圳特色的社會管理之路。在不到2000平方公里的空間上，打造了一個承載著1400萬人口的國際化都市。然而，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和改革的不斷深入，各種社會矛盾、社會問題也日益突出。

（一）人口結構特殊，社會管理面臨挑戰(zhàn)

深圳人口總量急劇膨脹，從1980年的31.41萬人，到2011年深圳市常住人口達到1046.78萬人，其中戶籍人口267.9萬，非戶籍人口778.85萬，而實際管轄人口超過1400萬人；②并形成了“五湖四?！钡娜丝诮Y構，呈現(xiàn)出“三高”特點：一是高密度。深圳市每平方公里平均承載7200人，人口密度居全國第一、世界第五。人口密度的空間分布格局呈現(xiàn)出原特區(qū)內(nèi)高于原特區(qū)外，原特區(qū)內(nèi)中間高、兩翼低的特征。二是高倒掛。深圳是典型的移民城市，自90年代以來，暫住人口占常住人口的比例基本上在70%以上。三是高流動。年均流入、流出深圳及市內(nèi)遷徙住所的人口在60%以上。

獨具特色的人口結構給深圳的城市建設、公共服務設施配置、治安管理、政府資源和公共管理等造成了嚴峻的挑戰(zhàn)。雖然深圳一直秉持“市民化”的治理理念，試圖讓非戶籍人口感受到“深圳是我家”的脈脈溫情，并且在教育、社保、居住證登記、增容費制度等多方面都進行了改革，但巨大的生活壓力與城市化進程中不同的身份標簽，使很多非戶籍人口無法真正融入“深圳生活”，逐漸被邊緣化、孤立化，只能在類群體中尋找認同感，獲得情感支持和社會認同，排解內(nèi)心的孤寂與落寞。目前深圳“同鄉(xiāng)村”的大量存在正是這種“半城市化”心理的真實寫照，這一方面增加了社會管理的潛在不穩(wěn)定因素，另一方面也阻礙了“幸福深圳”和“質(zhì)量深圳”的實現(xiàn)。

（二）利益格局調(diào)整，社會矛盾調(diào)解困難

深圳市委書記王榮在市委五屆六次全會上指出，與經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)辦之初相比，深圳“也許少了一分突破計劃經(jīng)濟舊體制的難度，但可能多了一分調(diào)整既有利益格局的阻力”。在深圳30多年高速發(fā)展的過程中，不可避免地出現(xiàn)了貧富差距拉大、社會分配不公等利益格局失衡現(xiàn)象。由于征地拆遷、勞動爭議、企事業(yè)單位改制等關系到公眾切身利益的因素，導致社會矛盾有所增加，多數(shù)人選擇通過信訪或者訴諸法律，來表達自身的利益訴求、解決利益糾紛。然而仍有很多矛盾未及時解決，即使最終得以解決，政府及個人所付出的成本也相當驚人。這表明，在法律調(diào)節(jié)機制與人民調(diào)節(jié)機制中，因為缺少第三方調(diào)節(jié)部門的參與，調(diào)解雙方無法在短期內(nèi)達成共識，最終導致效率的降低與成本的增加，社會矛盾進一步激化。

（三）管理主體單一，社會活力難以激發(fā)

現(xiàn)代化社會管理的重要特點之一，即社會管理的內(nèi)涵已由過去的維系社會秩序、促進和諧穩(wěn)定延伸到更加注重激發(fā)社會活力，更加注重調(diào)動社會各方積極參與社會管理的熱情。在現(xiàn)代社會，無論是政府、社會組織還是公民個人，都無法擁有足夠的信息和知識來支撐單獨行動，“公共事務的良好治理有賴于多個治理主體各司其職，各盡所能”。③

特區(qū)建立以來，深圳不斷加大對社會組織登記管理的改革力度，建立社會組織孵化平臺，探索先孵化后登記的管理模式。至2011年6月份，全市社會組織已達4200家，其中專業(yè)的社會工作服務機構已有38家，社工崗位數(shù)達到820多名。社會組織較為廣泛地參與到公共服務、學術建設、行業(yè)管理等多個領域，為深圳的社會管理注入了新鮮活力。然而，部分黨政官員受傳統(tǒng)管理方式的影響，不愿放權、不敢放權和不會放權，在調(diào)節(jié)社會矛盾、共享社會資源等關鍵性領域依然存在管理主體單一化問題，沒有充分利用深圳特有的、強大的非政府組織資源。

（四）部門聯(lián)動性弱，管理信息統(tǒng)籌率低

我國現(xiàn)有的政府管理模式基本為科層制模式，“科層制模式是指一種由訓練有素的專業(yè)人員依照既定規(guī)則持續(xù)運作的行政(管理)體制”，④該體制具有專門化、等級化、規(guī)則化、非人格化和技術化的特點，為現(xiàn)代社會組織管理提供了有效的工具。然而，嚴格的分工造成了部門之間“壁壘森嚴”，難以溝通合作，組織內(nèi)部的層層授權，使整個系統(tǒng)呈現(xiàn)出“金字塔式”結構，部門之間只有在金字塔頂端才能相遇，容易形成一種高度分散的隔離組織。如深圳現(xiàn)有的治安管理體系，每個政府管理部門、企業(yè)、社會組織在網(wǎng)絡建設方面都有很大投入，大都擁有自身的視頻監(jiān)管系統(tǒng)，然而各部門和單位之間缺少溝通與共享，一旦發(fā)生公共危害事件，無法在第一時間準確掌握相關信息，并及時提出聯(lián)動的應對策略。尤其是當普通公眾遭遇個人突發(fā)事件時，連調(diào)看相關資料都不容易。而及時有效地獲取信息和及時溝通協(xié)作，是實現(xiàn)多元主體合作的基本條件之一。因此，如果全市的社會管理各部門聯(lián)動性弱、管理信息統(tǒng)籌率低的問題依然得不得重視和解決，那么社會治安的維護和民生困難的及時解決都會越來越滯后和被動。

（五）大眾傳播拓展，網(wǎng)絡輿情突發(fā)難控

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術的快速發(fā)展，博客、微博等成為新興的大眾傳媒方式，公眾獲取信息的渠道更加及時化、多樣化、便捷化和國際化，網(wǎng)絡逐漸成為社會事件的“放大器”和社會情緒的“發(fā)泄器”。如果無法將大眾傳媒有效地納入社會管理體系之中，只會使社會問題的解決局限于點對點、面對面，而無法適應裂變式的信息傳播速度。作為改革開放前沿陣地的深圳資訊更為發(fā)達，人們的民主維權意識更強，加之全國和世界對深圳的高度關注，所以，如何更為妥當?shù)爻浞掷酶鞣N傳統(tǒng)媒介和新媒介，更好地服務于全市的社會管理就顯得更為重要。

二、深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式的構建

近年來，深圳市委市政府大力推進社會管理創(chuàng)新，努力營造和諧有序的城市環(huán)境。如南山區(qū)嘗試建立了“一核多元”的社區(qū)管理體制，將小區(qū)業(yè)主委員會、義工組織、物業(yè)管理公司、駐社區(qū)共建單位、中介機構、老年團體、民間服務組織、民間文藝團體、農(nóng)城化股份公司等納入社區(qū)服務體系，社區(qū)建設不再只有政府這一權利中心，在政府與市場以外，一些其他的社會組織參與到了社區(qū)治理中來，逐步形成了具有南山特色的多元、多層公共行動系統(tǒng)。此外，深圳市還推出社區(qū)建設“織網(wǎng)工程”，通過內(nèi)網(wǎng)與外網(wǎng)的有效對接，為社區(qū)居民提供“一站式”的社區(qū)管理服務，使其足不出戶，便可辦理相關業(yè)務。這種有益探索推動了深圳社會管理改革事業(yè)的發(fā)展，但在實踐中也暴露出覆蓋面不足、部門配合不夠、專業(yè)服務欠缺等問題，因此構建一種更具廣泛性、專業(yè)性、科學性的社會管理模式成為深圳社會發(fā)展的客觀要求。

（一）治理主體——政府、非政府組織、企業(yè)、公民個人多元化治理主體

在深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式下，政府與其他社會力量共同構成相互依存的網(wǎng)絡體系，該體系內(nèi)保持平等開放的合作關系。政府主要扮演引導者的角色，促進網(wǎng)絡化治理模式的建構，提供制度、政策、財務方面的支持，為其正常運行提供方向性指導，由“劃船”變?yōu)椤罢贫妗?。非政府組織，特別是專業(yè)社工機構，主要扮演協(xié)調(diào)者的角色，動員各部門積極參與該系統(tǒng)，協(xié)調(diào)各部門的溝通、協(xié)作，為公眾提供預防性、治療性的專業(yè)服務、為政府提供實踐性的政策倡導、為管理部門及其他社會組織提供社會治理信息。企業(yè)與公民個人則主要扮演參與者角色，企業(yè)一方面向該系統(tǒng)提供治理信息，另一方面獲得共享信息回饋，有效減弱信息不對稱的弊端。公民個人一方面可以通過該系統(tǒng)查詢相關信息，解決自身實際困難，另一方面當自身遭遇社會生活或情感心理困擾時，主動求助該系統(tǒng)，獲得所需服務。

（二）治理工具——社會管理信息系統(tǒng)平臺

深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式以社會管理信息系統(tǒng)為載體，通過構建一種發(fā)散式的信息交流平臺，實現(xiàn)信息的多方向搜集與傳遞，從而改變各個治理主體因信息缺失、信息量不足而造成的理性判斷失誤。該系統(tǒng)平臺主要包括三部分：業(yè)務數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、業(yè)務數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)及信息檢索系統(tǒng)。通過構建統(tǒng)一的、動態(tài)的、綜合性和智能化的信息平臺，實現(xiàn)對深圳市各人群、各場域的全面監(jiān)控，實現(xiàn)各社區(qū)、企業(yè)、治安部門、交警部門、大眾傳媒等社會部門的各類監(jiān)測資料的全面共享，實現(xiàn)單位網(wǎng)、局域網(wǎng)、社會網(wǎng)的全面聯(lián)動。通過各類監(jiān)測資料的智能化處理，準確而全面地掌握個人相關信息，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)準確的定位與追蹤，甚至能夠為社會救濟、心理輔導等具體個案提供預警和預防性信息。

（三）治理機制——“四重維度”的合作機制

構建深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式，需要實施“四重維度”的合作機制。一是信任機制。由于網(wǎng)絡化治理模式具有“嵌入性”、“聯(lián)動性”等特點，信任機制的構建是必要的前提，也是網(wǎng)絡化治理得以形成和發(fā)揮作用的關鍵因素。信任機制可以推動各治理主體的合作，有效解決彼此間的分歧，減少共同行動中的障礙。二是協(xié)調(diào)機制。面對各種復雜的治理環(huán)境，需要網(wǎng)絡治理結構中每個節(jié)點都有能力和動機相互配合，有效減低系統(tǒng)內(nèi)部由于利益與期望的沖突而產(chǎn)生的不和諧因素，彼此共享資源，達到治理目的。三是整合機制。整合機制就是在治理過程中實現(xiàn)資源、信息、權力和組織的整合。該機制可以在水平和垂直兩個方向上整合、運作，從而更精準更高效地開展工作。四是互動機制?；訖C制是網(wǎng)絡治理的內(nèi)生機理，能促進整個體系的交流、溝通及演化⑤。通過互動機制，個體或團體能獲得進入其他個體或團體資源的機會與實施對隱性資源或知識的交流。

（四）組織結構——構建“1+1+3”的組織管理結構

構建“1+1+3”的組織管理結構，為深圳社會管理網(wǎng)絡化治理模式的運行提供組織基礎?！?+1+3”組織管理結構，即1個主管部門——市委；1個監(jiān)管部門——市社會工作委員會（以下簡稱“市社工委”）；3個運作部門——技術支持部、社會團體部、紀律監(jiān)察部。市委、市社工委、各運行部門角色定位不同，職責分工明確。具體而言，市委：制定有關全市社會管理網(wǎng)絡化治理的政策、文件，明確要達到的整體要求與目標；協(xié)調(diào)撥付?？铋_展相關工作。市社工委：具體負責規(guī)劃、指導、管理并監(jiān)督各部門的工作；負責工作人員的選拔、任用、培訓與考核等工作；定期向市委匯報相關工作的開展情況。3個部門：技術部——負責開發(fā)社會管理信息系統(tǒng)，不斷完善業(yè)務數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、業(yè)務數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)及信息檢索系統(tǒng)的功能。社團部——其實就是執(zhí)行部門，負責協(xié)調(diào)各社會管理部門收集相關數(shù)據(jù)信息；就潛在問題及公眾求助問題，及時聯(lián)系相關部門或社會機構開展調(diào)研、預防和處置工作。監(jiān)察部——評估各部門工作成果；接受公眾反饋與投訴；信息保密工作；紀律檢查等工作。如圖所示：

“1+1+3”組織管理結構圖

三、結語

上述社會管理網(wǎng)絡化治理模式是一種自上而下與自下而上相結合的多中心治理模式、是一種平行發(fā)展的網(wǎng)絡組織結構，是一種分權化與分割化相結合的公共政策過程、是一種共享多樣化社會資源的治理系統(tǒng)⑥。該模式主要具有以下特征：1.多元化。存在多元行為主體，政府作為其中一個主體并不是權威中心，而是構建一個讓各方合作的平臺。2.聯(lián)動性。所有行為主體整合進入網(wǎng)絡內(nèi)，在平等自由的基礎上，進行共享與互助。3.智能化。智能化信息系統(tǒng)的構建，為各項功能的實現(xiàn)提供技術保障?？傊?，網(wǎng)絡化治理在新的社會歷史條件下為眾多的行動主體彼此合作、做好社會服務工作，構建和諧社會提供了一種具有啟發(fā)性的理論視野和一個具有可操作性的實踐框架。

注釋：

①杜飛進、裴智勇、廖文根：《和諧社會的中國智慧——探索中國特色社會主義社會管理體系（下）》，《人民日報》2011年7月30日。

②深圳市統(tǒng)計局：《深圳市2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://news.gd.sina.com. cn/news/20120412/1274808.htm l。

③田星亮：《論網(wǎng)絡化治理的主體及其相互關系》，《學術界》2011年第2期。

④王春娟：《科層制的涵義及結構特征分析——兼評韋伯的科層制理論》，《學術交流》2006年第5期。

⑤⑥陶丹萍:《網(wǎng)絡治理理論及其應用研究——一個公共管理新途徑的闡釋》，《上海交通大學》（網(wǎng)絡版）2010年第7期。

（作者：深圳市委黨校副研究員）

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