□ 孫昌民 張志彬

對(duì)依法治理河道違法采砂行為的幾點(diǎn)法律思考

□ 孫昌民 張志彬

一、河道違法采砂的嚴(yán)重危害性

（一）直觀現(xiàn)實(shí)的危害

河道采砂作業(yè)通常占地面積大，動(dòng)用設(shè)備價(jià)值不菲。一個(gè)違法行為不可避免的要侵害諸多合法權(quán)益：亂采濫挖侵害河體、亂堆亂放阻礙行洪；砂場(chǎng)占地直接侵害地表植被乃至河岸附近耕地良田；對(duì)河水污染，破壞了水生態(tài)環(huán)境。渾濁的河水、遍地的黃沙和周?chē)罋獬脸恋拇嗳跎鷳B(tài)，與哈爾濱市“以水定城、以水興城”的宏觀戰(zhàn)略根本不符。

（二）不可忽視的間接后果

在各式各樣的涉水違法行為中，河道違法采砂應(yīng)該是違法成本與違法所得比例最不協(xié)調(diào)的。通俗的講，就是違法成本過(guò)于低廉。這也是導(dǎo)致此類(lèi)案件屢禁不止的主要原因。經(jīng)濟(jì)利益越是豐厚的領(lǐng)域就越需要有法律強(qiáng)有力的嚴(yán)格管制，巨大的現(xiàn)實(shí)利益容易滋生權(quán)錢(qián)交易的腐敗，法律手段在這個(gè)環(huán)節(jié)一定要過(guò)問(wèn)到底。

二、執(zhí)法實(shí)務(wù)中的問(wèn)題與困難

（一）法律條文的適用困難，執(zhí)法裁量權(quán)較輕

《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》第四十條規(guī)定，違反本條例規(guī)定未將采砂許可證正本留存在采砂地點(diǎn)備查的，由水行政主管部門(mén)給予警告或者處以200元的罰款。警告作為行政處罰法規(guī)定的一種處罰手段，對(duì)打擊違法采砂這種運(yùn)作成本低而違法所得收益顯著的違法行為顯得裁量權(quán)較輕。

（二）關(guān)于“河道管理范圍”

河道采砂執(zhí)法經(jīng)常依據(jù)的“河道管理范圍”與農(nóng)村集體所有的土地、有關(guān)部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)草原法》等法律所管理的土地區(qū)域不可避免的形成重合，這種現(xiàn)象應(yīng)該說(shuō)是普遍存在的，個(gè)別地區(qū)甚至在行政區(qū)劃上模糊不清，這就為治理河道采砂乃至泄洪行洪帶來(lái)管理權(quán)限上的爭(zhēng)議。建議主管部門(mén)能夠下發(fā)相關(guān)指導(dǎo)性文件，督促水務(wù)部門(mén)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的河道管理范圍或及時(shí)劃定或明晰范圍，并設(shè)立醒目標(biāo)志公告范圍，徹底的理清河道管理范圍與草原管理范圍、耕地范圍等之間的土地界限，以明確我水務(wù)部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限空間。

（三）不可變通的無(wú)證開(kāi)采

《中華人民共和國(guó)水法》第三十九條規(guī)定，國(guó)家實(shí)行河道采砂許可制度；《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行相關(guān)活動(dòng)，必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門(mén)的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)；《黑龍江省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)水法〉辦法》 第二十四條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)開(kāi)采砂石、砂金和在河道灘地修建建筑物，必須報(bào)經(jīng)河道主管部門(mén)批準(zhǔn)；涉及其他部門(mén)的，由河道主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)。《黑龍江省河道管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金的單位和個(gè)人必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按河道管理權(quán)限實(shí)行管理，由河道主管機(jī)關(guān)發(fā)放準(zhǔn)采證，按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi)；涉及其他部門(mén)的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)?！豆枮I市河道管理?xiàng)l例》則用第四章專(zhuān)章規(guī)定采砂管理，在地方政府規(guī)章中則有《黑龍江省河道采砂管理辦法》。

由此可見(jiàn)，在法的位階當(dāng)中，從法律的原則性要求一直到地方政府規(guī)章的專(zhuān)門(mén)量化規(guī)定，都說(shuō)明河道采砂是需要嚴(yán)格規(guī)范并且也是有法可依的行為。但是不可否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法已經(jīng)因?yàn)槎喾N原因人為的將法律規(guī)范變通，相對(duì)人總是有很多理由和借口：證件正在辦理中、想交錢(qián)可不給辦……執(zhí)法者不能因此類(lèi)冠冕堂皇的借口而忽略表象下的真相。法律所規(guī)定的“無(wú)證開(kāi)采”在理論上絕對(duì)不可以被解釋成邊辦證邊著手準(zhǔn)備、允許邊辦證邊開(kāi)采甚至先開(kāi)采再辦證。將問(wèn)題說(shuō)得嚴(yán)重一些，這就是違法者在與國(guó)家規(guī)定討價(jià)還價(jià)。

三、從法的運(yùn)行的若干重要環(huán)節(jié)考慮堅(jiān)決打擊非法采砂

在對(duì)打擊河道非法采砂行為的思考中，決不可脫離開(kāi)法律的軌道而想當(dāng)然，這是法治社會(huì)依法治水的應(yīng)有之義。為了更好地管理河道采砂，就需要我們從法的運(yùn)行的全過(guò)程中來(lái)尋求解決之道。當(dāng)所立之法已經(jīng)表達(dá)了國(guó)家意志，那么就要求嚴(yán)格執(zhí)法來(lái)付諸實(shí)施，再配合對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督。

（一）立法上：法與勢(shì)轉(zhuǎn)則可治，治與世宜則有功

無(wú)論是一種制度還是一部法律規(guī)范，若要達(dá)到預(yù)期的治理效果，就不能面對(duì)現(xiàn)實(shí)的一日千里而自己止步不前。對(duì)于哈爾濱市水行政執(zhí)法主要適用的《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》，在執(zhí)法實(shí)踐中明顯感到的就是處罰力度弱，手段難實(shí)行。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第六十三條第二款和第七十三條的規(guī)定，哈爾濱市有權(quán)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，這就為更好地執(zhí)行國(guó)家水法律法規(guī)提供了創(chuàng)制與修改法規(guī)和規(guī)章的依據(jù)。

1.不必再執(zhí)著于警告與罰款的選擇適用

警告是行政處罰法規(guī)定的一種行政處罰措施，但如上文所述，警告已經(jīng)是被實(shí)踐檢驗(yàn)了的對(duì)治理非法采砂根本不具力度的處罰手段，因此沒(méi)有必要再繼續(xù)適用。對(duì)追求經(jīng)濟(jì)利益的違法者而言，經(jīng)濟(jì)罰才是最行之有效的行政處罰。在僅有罰款的處罰手段中，要提高上限。

2.增加適用簡(jiǎn)易程序的相關(guān)規(guī)定

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第三十三條規(guī)定，違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定。據(jù)此，《哈爾濱市河道管理?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)明確有關(guān)簡(jiǎn)易程序的適用條件、處罰額度、當(dāng)場(chǎng)收繳等規(guī)定，針對(duì)公民、法人或其他組織等不同的違法主體，細(xì)分與量化不同的處罰方式，以求做到更有成效的法律制裁。

（二）執(zhí)法上：情可順而不可徇，法宜嚴(yán)而不宜猛

1.當(dāng)罰則罰，不必矜持

執(zhí)法者被要求做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。要清楚有法必依是依哪部法律哪個(gè)條款；要懂得執(zhí)法必嚴(yán)要嚴(yán)到什么程度，如何拿捏分寸；要明確違法必究要糾正出一個(gè)什么效果。

2.集中兵力，各個(gè)擊破

違法采砂現(xiàn)場(chǎng)通常有巨大的砂堆、數(shù)量眾多的相關(guān)設(shè)備以及為數(shù)不少的從業(yè)人員，幾名水行政執(zhí)法人員是很難維持一個(gè)良好的執(zhí)法秩序的，這給整治此類(lèi)違法行為提高了難度。建議此類(lèi)案件要集中執(zhí)法力量，一查到底。只有執(zhí)法人員不怕麻煩，堅(jiān)決處理，才會(huì)產(chǎn)生由點(diǎn)及面的影響，只有對(duì)頑疾據(jù)“法”力爭(zhēng)，才會(huì)切實(shí)維護(hù)國(guó)家法律的權(quán)威與尊嚴(yán)。

（三）法律監(jiān)督

重視發(fā)揮法律監(jiān)督的作用是保障涉水法律法規(guī)能夠得到良好執(zhí)行的重要一環(huán)。針對(duì)違法采砂執(zhí)法狀況進(jìn)行法律監(jiān)督的主體包括特定國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、大眾傳媒和公民等，具有廣泛性和多元性。本文只強(qiáng)調(diào)其中兩個(gè)主體：

1.強(qiáng)化上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督

上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督、執(zhí)法機(jī)關(guān)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下級(jí)執(zhí)法人員的監(jiān)督是對(duì)行政執(zhí)法切實(shí)有效的監(jiān)督手段。其實(shí)這種監(jiān)督是普遍存在的，很明顯的例子就是各種執(zhí)法文書(shū)的審批、簽字，這里就不再贅言。

本文強(qiáng)調(diào)的上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督，突出的是主動(dòng)與制度的完善這個(gè)層面。主動(dòng)就是主動(dòng)的過(guò)問(wèn)，制度的完善就是對(duì)下級(jí)的答復(fù)不能滿(mǎn)足于口頭或是書(shū)面報(bào)告，要得到實(shí)質(zhì)性的材料以證明答復(fù)的事實(shí)。對(duì)違法采砂行為的執(zhí)法治理，需要制度的建立與完善，不同地理位置有多少個(gè)砂場(chǎng)，哪些砂場(chǎng)手續(xù)齊全，哪些砂場(chǎng)違法采砂，這樣重要的問(wèn)題不是三言?xún)烧Z(yǔ)就可以答復(fù)清楚的，因此要形成工作機(jī)制，定期匯報(bào)，附帶采砂許可證復(fù)印件以備查?？b密的制度如同一張巨大的“法”網(wǎng)，如果說(shuō)在執(zhí)法實(shí)務(wù)中要注重法律程序，那么在日常工作中就要重視完善工作制度。這既有利于對(duì)違法采砂給予堅(jiān)決打擊，也有助于對(duì)合法采砂進(jìn)行有效管理。

2.重視輿論監(jiān)督

“輿論監(jiān)督，群眾喉舌，政府鏡鑒，改革尖兵”，這是當(dāng)年朱镕基同志對(duì)新聞媒體的題詞，是期望，也是要求。治理違法采砂，遇到地方黑惡勢(shì)力、對(duì)執(zhí)法有抵制甚至牽連關(guān)系突出的案件，就應(yīng)該引入新聞媒體，將真實(shí)的情況公之于眾。將媒體引進(jìn)執(zhí)法過(guò)程不但是對(duì)違法采砂的曝光，也是對(duì)依法治水的監(jiān)督。

四、結(jié)語(yǔ)

非法采砂行為破壞生態(tài)、侵害水土、觸犯國(guó)法，甚至牽涉違法亂紀(jì)，造成社會(huì)資源分配不公，必須做到嚴(yán)格執(zhí)法、堅(jiān)決打擊。2011年中央一號(hào)文件將“興水利、除水害”視為治國(guó)安邦的大事，要求實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，推進(jìn)依法治水，這是中央的政策方向，也是我們廣大執(zhí)法人員必須領(lǐng)會(huì)的根本要求。在當(dāng)前，依法治水、打擊非法采砂并非無(wú)法可依，也不是沒(méi)有規(guī)章制度、法律程序可循，只是要認(rèn)清實(shí)際，適當(dāng)改變。在立法上做法規(guī)條文的修改，在執(zhí)法上做處罰手段的落實(shí)，在法律監(jiān)督上做制度機(jī)制的完善。下大氣力做出改變，在嚴(yán)格遵守法律程序的前提下，排除掉與法無(wú)關(guān)的干擾，為的是將法律條文有效的執(zhí)行，彰顯法律的威懾力，表達(dá)出政府的態(tài)度，維護(hù)社會(huì)主義法治的尊嚴(yán)?；蛟S我們?cè)?jīng)取得過(guò)驕人的成績(jī)，但是我們的未來(lái)更是任重而道遠(yuǎn)！