□李鴻雁 鐘京濤

土地產(chǎn)權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)
——美國華盛頓州土地產(chǎn)權(quán)管理制度借鑒

□李鴻雁 鐘京濤

美國沒有全國統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)管理模式，各州都有自己的法律制度。其中，華盛頓州的土地產(chǎn)權(quán)立法和制度模式有一定的代表性，其制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行也體現(xiàn)出自身的特色。以之為借鑒，可以從提高土地產(chǎn)權(quán)成果社會(huì)化應(yīng)用水平，規(guī)范征地程序，加快產(chǎn)權(quán)立法等方面統(tǒng)籌推進(jìn)我國的土地產(chǎn)權(quán)制度改革。

土地產(chǎn)權(quán)成果服務(wù)社會(huì)

美國由于沒有全國統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)管理部門和相關(guān)立法，華盛頓州的土地產(chǎn)權(quán)管理職能分散在不同機(jī)構(gòu):地理信息服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)地籍信息處理、測(cè)繪等工作，審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)土地登記工作。

土地調(diào)查測(cè)繪成果社會(huì)化應(yīng)用充分。華盛頓州和所屬各縣都設(shè)有地理信息服務(wù)辦公室，負(fù)責(zé)為州和市政委員會(huì)及各政府部門提供圖件、地籍信息和測(cè)繪等產(chǎn)品或服務(wù)。提供的主要產(chǎn)品是全行政區(qū)域的電子地圖，內(nèi)容全面，實(shí)用性強(qiáng)。例如，華盛頓州斯卡吉特縣的電子地圖包含了道路信息、地塊所有權(quán)信息、水域信息、植被信息、海拔和其他土地相對(duì)信息等六方面內(nèi)容，縣域內(nèi)任一地塊都載有權(quán)利人、面積、地上物情況、稅費(fèi)、價(jià)格及交易記錄等信息。服務(wù)內(nèi)容主要包括四項(xiàng):提供地址定位服務(wù)，為病人急救、火災(zāi)和犯罪現(xiàn)場(chǎng)定位;測(cè)定每一宗土地的地址及利用狀況，制作并更新行政區(qū)電子地圖;提供電子地圖使用等培訓(xùn);火災(zāi)等災(zāi)害發(fā)生后，開展實(shí)地測(cè)量。此外，還為行政區(qū)域內(nèi)非本地大企業(yè)提供有償測(cè)繪等服務(wù)。

土地登記程序簡(jiǎn)單，信息公開透明。華盛頓州各縣政府審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)交易登記，并將土地登記備案資料提供給州務(wù)卿辦公室。該州土地登記內(nèi)容全面完整，程序簡(jiǎn)潔，查詢方便。美國土地登記實(shí)行的是登記對(duì)抗主義，雙方交易后到土地所在縣登記，登記內(nèi)容包括:雙方簽字的交易協(xié)議，涉及土地的法院判決，納稅、銀行貸款及還款后的免除債務(wù)證明，以及家庭內(nèi)部財(cái)產(chǎn)分配協(xié)議等。當(dāng)事人可當(dāng)面提交或通過郵件提交登記申請(qǐng)，政府不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而是形式審查，只要文件形式上符合規(guī)范要求就可以登記。所有地塊交易、文件和納稅信息都在政府網(wǎng)站公開，任何人都可以憑借交易日期、簽名、地塊序列號(hào)等查詢文件內(nèi)容。

土地產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度嚴(yán)格

華盛頓州各項(xiàng)土地管理政策和制度出臺(tái)前，公眾會(huì)通過參加議會(huì)會(huì)議、聽證會(huì)和研討會(huì)等形式參與決策。一經(jīng)通過，公民都會(huì)自覺遵守，即使有異議，也會(huì)通過正當(dāng)途徑去表達(dá)和申訴。

土地征收程序規(guī)范，補(bǔ)償?shù)轿?，救?jì)充分。美國《憲法》對(duì)征地作了兩個(gè)限制:一是公益目的，二是合理補(bǔ)償。對(duì)于什么是公共利益，主要通過法院判例明確，目前已有5O%的州在法律上明確經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能作為公共利益。征收私人土地要通過嚴(yán)格的征收程序，并按市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償。征收前，政府要與土地所有者協(xié)商補(bǔ)償價(jià)格;無法達(dá)成協(xié)議的，市政委員在舉行聽證會(huì)后作出征收決議;不服征收決議的，可以到法院起訴。法官有權(quán)對(duì)征地是否出于公益目的作出認(rèn)定，具體賠償金額由陪審團(tuán)(由律師、估價(jià)師等12名成員組成)決定。

限制土地權(quán)利要予以合理補(bǔ)償。在美國法律中有一個(gè)“政策性土地征收”的概念(又稱“管制性征收”)，是指政府雖然不直接占有或征收私人的土地，但是為了公共利益的需要，對(duì)私人土地的使用進(jìn)行了限制，導(dǎo)致該土地的價(jià)值或有用性大大降低，土地的所有者因此可以獲得補(bǔ)償。這主要適用于兩種情況:一是政府法令規(guī)定可以隨時(shí)進(jìn)入的土地，例如設(shè)定土壤監(jiān)測(cè)儀或氣象觀察點(diǎn)的地塊;二是規(guī)劃限定用途的土地，或過分嚴(yán)格的分區(qū)規(guī)則限制其有效使用的土地。

農(nóng)地保護(hù)激勵(lì)措施完善美國農(nóng)地保護(hù)政策體系比較完整，既有強(qiáng)制性的土地利用分區(qū)規(guī)劃管控，也有激勵(lì)性的自愿保護(hù)措施，二者都突出對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)格保護(hù)，賦予了土地產(chǎn)權(quán)人充分的權(quán)利行使空間和意愿表達(dá)途徑。

規(guī)劃管控充分考慮土地所有者和公眾的意愿。華盛頓州通過地方法案劃定了農(nóng)業(yè)指定保護(hù)區(qū)和城市擴(kuò)張邊界，限制和禁止對(duì)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地的非農(nóng)開發(fā)。政府在出臺(tái)農(nóng)地管制措施前都要進(jìn)行充分論證，所有利益相關(guān)方都會(huì)直接參與。在規(guī)劃管控中有小區(qū)細(xì)分措施，將一塊土地分成幾塊以便在單塊土地上建住宅或其他單體建筑物。在細(xì)分審批之前要舉行聽證會(huì)，物業(yè)所有者可以就規(guī)劃土地用途變更向立法機(jī)構(gòu)提出異議，聽證會(huì)決議通過后，受影響的當(dāng)事人還可以向上訴委員會(huì)提出上訴。如果變更影響的物業(yè)所有者或土地的數(shù)量較大，還可能就這一問題進(jìn)行地方公投。

充分運(yùn)用行政激勵(lì)措施引導(dǎo)農(nóng)地所有者自愿保護(hù)農(nóng)田。一是州政府事先確定城市化發(fā)展的優(yōu)先區(qū)域，在基礎(chǔ)設(shè)施方面提供額外的政府資助，從而促使城市增長集中于現(xiàn)有的城市中心，以達(dá)到重點(diǎn)保護(hù)農(nóng)田區(qū)的目的。二是土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓。政府通過專項(xiàng)資金或支持其他機(jī)構(gòu)出資購買農(nóng)地所有者的土地開發(fā)權(quán)，將該土地永久用于農(nóng)業(yè)目的，保證核心的農(nóng)地資源能夠得到長久保護(hù)。三是提供稅收優(yōu)惠。為保證農(nóng)田農(nóng)用，經(jīng)農(nóng)戶同意，政府按土地當(dāng)前的農(nóng)業(yè)使用價(jià)值而不是市場(chǎng)價(jià)值征稅，通過稅收優(yōu)惠達(dá)到減少農(nóng)地轉(zhuǎn)用的目標(biāo)。農(nóng)戶如果改變土地用途，稅收部門會(huì)作相應(yīng)的稅收追償。例如華盛頓州斯卡吉特縣規(guī)定，享受稅收優(yōu)惠的農(nóng)戶改變土地用途，則按照土地用途轉(zhuǎn)變前七年的市場(chǎng)價(jià)值計(jì)稅，并處以20%的罰金。

對(duì)我國土地產(chǎn)權(quán)管理的建議

在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化不斷加速的時(shí)期，土地產(chǎn)權(quán)管理制度的不健全無疑會(huì)助長城市不合理擴(kuò)張，影響土地權(quán)利人的合法權(quán)益。美國華盛頓州在土地產(chǎn)權(quán)管理制度方面的一些先進(jìn)理念，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

首先，應(yīng)提高土地產(chǎn)權(quán)成果的社會(huì)化服務(wù)水平。完善土地產(chǎn)權(quán)成果管理制度，提高土地調(diào)查、土地登記等成果的公開程度，讓公眾能夠便捷地查詢有關(guān)信息;加強(qiáng)部門間的溝通聯(lián)系，建立成果共享機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮土地產(chǎn)權(quán)成果在產(chǎn)權(quán)交易、抵押、稅收等方面的社會(huì)監(jiān)督作用。

其次，加快土地產(chǎn)權(quán)管理立法進(jìn)程。通過立法，進(jìn)一步明確土地所有權(quán)特別是集體土地所有權(quán)的權(quán)能，細(xì)化不同性質(zhì)的土地使用權(quán)內(nèi)容，促進(jìn)建立以土地為核心的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，為城鄉(xiāng)統(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)市場(chǎng)制度的建立奠定基礎(chǔ)。

再次，改革完善耕地保護(hù)制度。強(qiáng)化規(guī)劃約束功能，提高規(guī)劃的法律地位和執(zhí)行力度;充分發(fā)揮稅收、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、立法等部門的政策優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)社會(huì)各方面力量，從生態(tài)環(huán)境、糧食安全等多角度開展工作，努力構(gòu)建多部門、多手段相互配合的完整的農(nóng)地保護(hù)責(zé)任制度體系。

最后，還應(yīng)加快完善征地制度。在確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，引入第三方專業(yè)評(píng)估制度，做到補(bǔ)償合理;在程序上，通過公告、調(diào)查、聽證會(huì)等方式，不斷提高農(nóng)民的參與度，增強(qiáng)公眾對(duì)政府部門的信任度，盡可能地避免糾紛;在糾紛解決機(jī)制上，積極與司法機(jī)關(guān)銜接，在司法處理上更多地保護(hù)農(nóng)民的利益。

（原載8月17日《中國國土資源報(bào)》，作者單位:中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心）