姚曦亮

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花617000)

公共政策執(zhí)行系統(tǒng)的受眾主體性分析

姚曦亮

(中共攀枝花市委黨校，四川攀枝花617000)

從信息傳播的角度來(lái)看，政策執(zhí)行首先是一種特定的信息傳播活動(dòng)。在當(dāng)代民主背景和憲政框架下，它是政策執(zhí)行者與政策受眾之間就政策目標(biāo)和政策執(zhí)行手段做出的信息互動(dòng)和相互調(diào)適。在此過(guò)程中，層次有別、歸屬有別、利益有別的政策受眾借助兩類(lèi)博弈和兩大路徑，行使自身的民主權(quán)利，爭(zhēng)取并維護(hù)自身的利益。以社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，尊重政策受眾的主體性，并利用和引導(dǎo)主體性，是推動(dòng)公共政策執(zhí)行科學(xué)化、民主化、法治化的有效途徑。

政策執(zhí)行;政策受眾;主體性

在傳播學(xué)視角下的政策執(zhí)行，首先是一種特定的信息傳播活動(dòng)，即在政策制定之后，政策執(zhí)行者借助媒介，向政策受眾進(jìn)行政策宣傳、分析、解釋、溝通的信息傳播活動(dòng)。在此過(guò)程中，網(wǎng)絡(luò)媒體的興起與市民社會(huì)的現(xiàn)實(shí)存在使得政策受眾的主體意識(shí)進(jìn)一步增強(qiáng)，主體行為進(jìn)一彰顯，對(duì)于政策執(zhí)行的影響也日益重大。鑒于此，筆者力圖從政策受眾概念的提出、政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型以及輿論共振和壓力形成模型的建構(gòu)出發(fā)，對(duì)政策受眾的結(jié)構(gòu)、受眾主體性實(shí)現(xiàn)模式等多個(gè)方面進(jìn)行分析，就執(zhí)行系統(tǒng)政策受眾的主體性問(wèn)題作初步的探討。

一、政策受眾概念的提出

政策執(zhí)行作為一個(gè)系統(tǒng)而存在，它的基本特征就是運(yùn)動(dòng)。運(yùn)動(dòng)之一，即是政策信息的傳播。美國(guó)學(xué)者麥克拉夫林的執(zhí)行互動(dòng)模型，充分地展示了在政策執(zhí)行過(guò)程中，執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間的相互作用，尤其是執(zhí)行組織與受影響者之間對(duì)執(zhí)行目標(biāo)、執(zhí)行手段所做出的調(diào)適互動(dòng)，而政策執(zhí)行的有效與否取決于兩者相互調(diào)適的程度(見(jiàn)圖1)。

依據(jù)麥克拉夫林的執(zhí)行互動(dòng)模型，筆者著重對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)各要素之間的信息傳播進(jìn)行描述，得到如下的政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型(見(jiàn)圖2)。

在上述政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型中，可以看到該模型與麥克拉夫林的執(zhí)行互動(dòng)模型相比，不同之處在于:第一，政策受眾代替了受影響者。這一替代的必要性在于，媒介即訊息。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)媒體的興起和市民社會(huì)的發(fā)展對(duì)于當(dāng)代民主發(fā)展和公共政策運(yùn)作影響深刻。一是直接民主和半直接民主借助開(kāi)放、匿名的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)快速發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)發(fā)言、網(wǎng)絡(luò)參政已經(jīng)成為了越來(lái)越多政策受眾行使自身民主權(quán)利，爭(zhēng)取并維護(hù)自身利益的一種范式。網(wǎng)絡(luò)市民逐步成為市民社會(huì)中的中堅(jiān)力量。二是傳統(tǒng)公共政策運(yùn)作模式面臨新的挑戰(zhàn)。政治是行政的母體。在傳統(tǒng)民主模式的限制下，政府的政策活動(dòng)開(kāi)放不足、互動(dòng)不足，進(jìn)而民主化、科學(xué)化的程度有限，而網(wǎng)絡(luò)媒體的興起和市民社會(huì)的日趨成熟及其作用的發(fā)揮為傳統(tǒng)政策運(yùn)作模式的衍進(jìn)提供了契機(jī)。越來(lái)越多的富于市民精神的政策受眾不再滿(mǎn)足于充當(dāng)單純的“政策信息接受者”、被動(dòng)的“政策執(zhí)行受動(dòng)者”和“搭便車(chē)”的“政治沉默者”。相反，他們更熱衷于表達(dá)自己的看法，影響政策的制定和執(zhí)行，追求自身的利益。網(wǎng)絡(luò)媒體成為迄今為止最理想的媒介形式。在政策執(zhí)行中，與政策執(zhí)行者互動(dòng)的不僅僅是政策受影響者。事實(shí)上，基于多種因素，富于市民精神的政策非影響者已經(jīng)現(xiàn)實(shí)地參與到政策執(zhí)行的互動(dòng)中來(lái)，對(duì)執(zhí)行乃至決策施加影響，這是當(dāng)代民主發(fā)展在公共政策領(lǐng)域的具體表現(xiàn)。第二，政策生態(tài)環(huán)境因素的增加。政策環(huán)境論認(rèn)為，環(huán)境決定政策，政策反作用于環(huán)境。社會(huì)越開(kāi)放，越發(fā)展，越現(xiàn)代化，政策系統(tǒng)就越受制于自身系統(tǒng)以外的其他因素，而這些因素我們統(tǒng)稱(chēng)為政策生態(tài)環(huán)境，其中，輿論環(huán)境作為政策生態(tài)環(huán)境的重要組成部分是政策執(zhí)行能否有效實(shí)施的關(guān)鍵性因素。作為政策受眾而言，由于缺乏政府組織所具備的資源優(yōu)勢(shì)，他們對(duì)于政策執(zhí)行施加影響的最基本的方式之一就是制造輿論，構(gòu)建輿論環(huán)境，形成輿論壓力。因此，在上述政策執(zhí)行系統(tǒng)信息傳播模型中，政策生態(tài)環(huán)境是必要的系統(tǒng)因素。

基于上述模型，筆者提出政策受眾的概念。政策受眾，是指政策執(zhí)行中，與政策執(zhí)行者進(jìn)行信息互動(dòng)、政策調(diào)試的非官方政策活動(dòng)者。

二、政策受眾的結(jié)構(gòu)分析

政策受眾的構(gòu)成日趨復(fù)雜，就當(dāng)前而言，主要有以下幾個(gè)組成部分:

1.政策執(zhí)行的直接目標(biāo)群體。直接目標(biāo)群體，是政策受眾的核心構(gòu)成。作為政策執(zhí)行的直接受動(dòng)者，直接目標(biāo)群體不僅僅是政策信息的接受者，而且是政策行為的受動(dòng)者，政策執(zhí)行直接影響到其福利的增減。從這一意義上講，直接目標(biāo)群體是政策受眾的核心，是在整個(gè)政策執(zhí)行過(guò)程中，試圖通過(guò)信息互動(dòng)達(dá)到政策調(diào)試，爭(zhēng)取并維護(hù)其利益的最積極的非官方政策活動(dòng)者。當(dāng)然，由于政治冷漠等多種主客觀因素的存在，直接目標(biāo)群體也可能成為執(zhí)行博弈的邊緣者。

2.政策執(zhí)行的相關(guān)群體。政策執(zhí)行的相關(guān)群體是一個(gè)構(gòu)成紛繁復(fù)雜的復(fù)合體，其中，相關(guān)利益群體是其一個(gè)重要組成部分。資源是稀缺的，在資源一定的前提下，運(yùn)用政策手段對(duì)社會(huì)資源的分配與再分配，增加某一群體的福利就可能令另一群體的福利受損，“帕雷托最優(yōu)”難以實(shí)現(xiàn)。因此，政策執(zhí)行的相關(guān)利益群體就會(huì)不可避免地卷入政策活動(dòng)中來(lái)，既接受信息又制造輿論，既受政策制約又極力影響政策。該群體的政策回應(yīng)行為，直接影響到政策的執(zhí)行績(jī)效。一般而言由于“理性經(jīng)濟(jì)人”的內(nèi)在沖動(dòng)，“上有政策，下有對(duì)策”等執(zhí)行異化行為是相關(guān)利益群體中地方政府組織主體性訴求的典型表現(xiàn)形式。

3.富于市民精神的公民。富于市民精神的公民，是指市民社會(huì)的積極締造者、積極活動(dòng)者和民主推進(jìn)的中堅(jiān)力量。他們中的多數(shù)是知識(shí)性公民，既具有憂(yōu)國(guó)憂(yōu)民的傳統(tǒng)意識(shí)，又具備自由、公平、正義的人文情懷，是政策受眾中可能規(guī)避利己主義驅(qū)使，更為客觀、中立地進(jìn)行政策活動(dòng)，更為理性、務(wù)實(shí)地推動(dòng)政策科學(xué)化、民主化、法治化的重要力量。

4.大眾傳媒。大眾傳媒經(jīng)歷了長(zhǎng)期的發(fā)展，以其經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立和對(duì)于輿論權(quán)的實(shí)際掌控，成為當(dāng)今社會(huì)實(shí)施監(jiān)督、進(jìn)行制衡、推進(jìn)民主至關(guān)重要的力量，表現(xiàn)為:一方面，政府組織必須借助大眾傳媒進(jìn)行政策信息的傳播，為政策執(zhí)行鋪路;另一方面，政策受眾必須以各種方式引起大眾傳媒對(duì)于某一政策信息的關(guān)注，借助新聞?shì)浾?，引?dǎo)社會(huì)輿論，為自己的觀點(diǎn)、看法的表達(dá)，為自身利益的維護(hù)以及福利的爭(zhēng)取造勢(shì)，以輿論壓力迫使政府予以考慮并滿(mǎn)足需求。

三、政策受眾主體性實(shí)現(xiàn)模式分析

如上所述，政策執(zhí)行中，政策受眾的主體性體現(xiàn)為與執(zhí)行系統(tǒng)中諸要素之間的互動(dòng)。就政策受眾而言，互動(dòng)的目的在于主體意識(shí)的表達(dá)和主體訴求的滿(mǎn)足。在當(dāng)代民主的框架下，政策受眾的主體性實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)制度化、規(guī)范化和法治化的特征。政策執(zhí)行系統(tǒng)中政策受眾主體性的實(shí)現(xiàn)，在理想化政策的假設(shè)前提下，主要體現(xiàn)是兩類(lèi)博弈和兩大路徑:

1.兩類(lèi)博弈。一是政策執(zhí)行者與政策受眾之間的博弈。無(wú)論是政策執(zhí)行者，還是政策受眾，從本質(zhì)上講，首先是“理性經(jīng)濟(jì)人”，有著自身的利益和主體訴求。當(dāng)政策制定系統(tǒng)的輸出與政策處于理想化狀態(tài)時(shí)，政策符合政治家和政策受眾的利益，但不一定符合執(zhí)行者的利益，或者說(shuō)執(zhí)行者企圖利用手中的自由裁量權(quán)來(lái)擴(kuò)大自身的利益，那么，此時(shí)就必然存在政策執(zhí)行者與政策受眾之間就某一項(xiàng)政策所涉及的有限利益、有限資源進(jìn)行博弈。由于兩者所處的地位、所享有的資源、所具有的權(quán)力差異，使得兩者博弈的形式大相徑庭，表現(xiàn)為:執(zhí)行者更多地進(jìn)行權(quán)力尋租，而政策受眾更多地進(jìn)行非權(quán)力抗衡。二是直接目標(biāo)群體、相關(guān)利益群體、其他政策受眾之間的博弈。政策受眾不是一個(gè)抽象、空泛的概念，而是層次有別、歸屬有別、利益有別的復(fù)合體。在資源有限、福利一定的前提制約下，必然此增彼減;同一政策的執(zhí)行導(dǎo)致龐大的政策受眾獲利不平衡的現(xiàn)象必然存在，而且，政策受眾中各群體動(dòng)用各種資源，運(yùn)用各種手段使政策執(zhí)行朝著利己主義方向發(fā)展的政策活動(dòng)行為也是其主體性的具體表現(xiàn)形式。由此可見(jiàn)，政策受眾內(nèi)部的博弈在“理性經(jīng)濟(jì)人”原始沖動(dòng)的支配下不可避免，而且，這種博弈隨著資源的日益稀缺和福利鴻溝的不斷擴(kuò)大將日趨激烈。

2.兩大路徑。一是直接路徑，即官方政策活動(dòng)者與政策受眾。官方的政策活動(dòng)者，是指政治體制內(nèi)，行使公共權(quán)力的政策過(guò)程參與者，一般包括國(guó)家機(jī)構(gòu)(立法、行政、司法機(jī)關(guān))，執(zhí)政黨、政治家和官員。官方政策活動(dòng)者與政策受眾路徑，是指政策受眾直接與上述官方政策活動(dòng)者互動(dòng)，這種互動(dòng)既可能采取個(gè)體的形式，也可能采取群體的形式;既可能采取合法的制度化形式，如行政復(fù)議、司法手段、信訪(fǎng)形式，也可能采取非常形式，如靜坐、示威、游行和強(qiáng)力抵制等。二是間接路徑，即官方政策活動(dòng)者、大眾傳媒與政策受眾。在間接路徑中，大眾傳媒是至關(guān)重要的介質(zhì)，在政策受眾主體性訴求實(shí)現(xiàn)中起到了幾乎決定性的作用。當(dāng)前，由于網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，這一路徑的實(shí)現(xiàn)形式又有了新的變化，這一變化可以由以下的輿論共振和壓力形成模型進(jìn)行描述。政策受眾充分依托網(wǎng)絡(luò)媒體發(fā)言，展示自身的觀點(diǎn)、立場(chǎng)和態(tài)度，進(jìn)行主體訴求，以期用個(gè)人或群體的網(wǎng)絡(luò)言論引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，達(dá)到以網(wǎng)絡(luò)輿論引導(dǎo)主流媒體輿論，主流媒體輿論引導(dǎo)社會(huì)輿論，三者共振，形成輿論壓力，迫使官方政策活動(dòng)者回應(yīng)的目的。同時(shí)，官方政策活動(dòng)者所做出的回應(yīng)又引發(fā)與政策受眾新一輪的相互調(diào)適和互動(dòng)，這種運(yùn)動(dòng)循環(huán)往復(fù)，直至該政策所及問(wèn)題妥善解決為止(見(jiàn)圖3)。

圖3 :輿論共振和壓力形成模型

四、政策受眾主體性回應(yīng)分析

政策受眾主體性的存在具有客觀性，其釋放又具有績(jī)效的兩面性，一方面，政策受眾的主體意識(shí)的提升，主體行為的實(shí)踐和主體利益的訴求是公共政策執(zhí)行科學(xué)化、民主化、法治化的助推器，其意義重大而影響深遠(yuǎn)的;另一方面，主體性的釋放，主要是主體性的非常釋放，如靜坐、示威、游行和強(qiáng)力抵抗等形式對(duì)政策執(zhí)行可能起到消極的作用?；诖耍覀儽仨毞e極回應(yīng)，尊重政策受眾的主體性，利用主體性和引導(dǎo)主體性，進(jìn)一步有效推動(dòng)公共政策執(zhí)行的“三化”。

1.以社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略思想為指導(dǎo)，積極回應(yīng)政策受眾的主體性訴求。在當(dāng)代民主的時(shí)代背景和民主憲政的框架下，政策執(zhí)行已經(jīng)不再是執(zhí)行者單向的、強(qiáng)制性的行政權(quán)力實(shí)施行為，而是執(zhí)行者與政策受眾之間就政策目標(biāo)以及政策執(zhí)行手段相互調(diào)適的互動(dòng)過(guò)程。這一行為的實(shí)施既是多方利益的博弈，也是多方矛盾乃至沖突的化解。政策執(zhí)行就是在這樣的矛盾運(yùn)動(dòng)中實(shí)施的?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》中指出:建構(gòu)社會(huì)主義和諧社會(huì)是一個(gè)不斷化解社會(huì)矛盾的持續(xù)的過(guò)程。我們要始終保持清醒的頭腦，居安思危，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)發(fā)展的階段性特征，科學(xué)分析影響社會(huì)和諧的矛盾和問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，更加積極主動(dòng)地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧的因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷地促進(jìn)社會(huì)的和諧。這實(shí)際上就為政策執(zhí)行中如何回應(yīng)政策受眾的主體性訴求，進(jìn)一步推動(dòng)政策執(zhí)行的科學(xué)化、民主化、法治化指明了方向。

2.政策系統(tǒng)的建設(shè)和完善。一是積極推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化。為了更好地對(duì)執(zhí)行系統(tǒng)中各要素，主要是執(zhí)行者與政策受眾兩大要素進(jìn)行研討，本文的分析一直基于“理想化的政策”假設(shè)。但是，現(xiàn)實(shí)的情況是，執(zhí)行中的許多矛盾和沖突就在于政策運(yùn)作的首要環(huán)節(jié)與政策制定的非理想化的政策產(chǎn)出。在政策制定過(guò)程中，由于主客觀等多重復(fù)雜因素的作用，決策者、執(zhí)行者和政策受眾三者之間溝通不充分，利益未平衡，沖突和矛盾潛伏，導(dǎo)致在政策執(zhí)行階段，決策者與執(zhí)行者之間、決策者與政策受眾之間、執(zhí)行者與政策受眾之間，由于政策所及的利益在三方之間的消長(zhǎng)而導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生，甚至沖突的爆發(fā)，并以執(zhí)行異化、強(qiáng)力抵制等多種形式表現(xiàn)出來(lái)，直接影響到政策執(zhí)行的績(jī)效。因此，決策系統(tǒng)的建設(shè)與完善及其民主化、科學(xué)化、法治化程度的不斷提升是回應(yīng)政策受眾主體性訴求，尤其是平衡三方利益的核心路徑，也是確保既定政策順利執(zhí)行的首要步驟。二是執(zhí)行監(jiān)督的程序化、規(guī)范化和制度化的建設(shè)。鑒于理性經(jīng)濟(jì)人的內(nèi)在沖動(dòng)，對(duì)于政策執(zhí)行者的有效監(jiān)督是回應(yīng)政策受眾主體性訴求的重要手段。監(jiān)督的完善要確保權(quán)力的正確行使，要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，尤其是要尊重、激發(fā)和運(yùn)用好政策受眾的主體性，充分借助公民監(jiān)督和媒體監(jiān)督確?！皺?quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”。

3.政策受眾市民精神的培養(yǎng)。市民精神是市民社會(huì)公民個(gè)體所具備的基本品質(zhì)，即關(guān)注整體的福祉和較大的利益，更重要的是，市民精神是個(gè)人的自我意識(shí)被他的集體性自我意識(shí)部分取代時(shí)的一種行為。他的集體性自我意識(shí)的對(duì)象是一個(gè)整體的涉及公民社會(huì)的制度和機(jī)構(gòu)。毫無(wú)疑問(wèn)，政策受眾不一定具有市民精神，其主體性訴求也不一定是關(guān)注整體的福祉或最大的利益，而可能更多的還停留在利己主義的純粹階段。政策受眾的這種追求私利的個(gè)人行為，在既定的合適的法律和制度的結(jié)構(gòu)下，會(huì)無(wú)意中造成有利于全社會(huì)利益的結(jié)果。但是，政策受眾“關(guān)注整體的福祉或較大的利益”的“市民主義行為”，更能夠主觀、積極地推動(dòng)政策執(zhí)行系統(tǒng)的建設(shè)與完善，進(jìn)而推動(dòng)公共政策的科學(xué)化、民主化和法治化，實(shí)現(xiàn)善治和善政的目標(biāo)。政策受眾市民精神的培養(yǎng)，一靠教育，既包括學(xué)校教育也包括社會(huì)教育，通過(guò)教育，使之能夠“實(shí)踐道德的哲學(xué)”，具有民主、法治、公平、正義、自由的現(xiàn)代社會(huì)信念。二靠參與實(shí)踐，“對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和對(duì)公共事業(yè)的投入是公民美德的關(guān)鍵標(biāo)志”。為此，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。健全民主制度，豐富民主形式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，保障人民享有廣泛的民主權(quán)利。從各個(gè)層次擴(kuò)大公民有序的政治參與，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，擴(kuò)大基層民主，保證人民依法直接行使民主權(quán)利。

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［責(zé)任編輯 王亞偉］

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1671－6701(2012)04－0061－04

2012－04－28

姚曦亮(1980－)，女，四川成都人，碩士，中共攀枝花市委黨校講師。