■ 金文莉 中南財經(jīng)政法大學武漢學院

歐洲主權(quán)債務危機帶給“中國式主權(quán)債務”的思考

■ 金文莉 中南財經(jīng)政法大學武漢學院

主權(quán)債務是指一個國家以自己的主權(quán)為擔保向國際貨幣基金組織、世界銀行或者其他國家借來的債務，因為是以主權(quán)為擔保，所以主要體現(xiàn)為政府負債。而當一個國家政府不愿意或者無力繼續(xù)履行債務職責，也就是政府負債總額接近或超過國內(nèi)生產(chǎn)總值，國際收支逆差比重升高，政府赤字居高不下時，就可能引發(fā)主權(quán)債務危機，甚至導致政府破產(chǎn)。

一般而言，國際上對主權(quán)信用風險采用六個評價指標：一是財政赤字率，即赤字占GDP比重，一般以不超過3%為警戒線；二是債務負擔率，負債余額占GDP比重，一般以不超過60%為警戒線；三是經(jīng)常項目赤字占GDP比重，一般以不超過8%為警戒線；四是由利率水平和經(jīng)濟增長率決定的未來債務負擔和償付能力；五是財政債務依存（當年國債發(fā)行額/當年財政支出與當年到期債務還本付息之和），一般以不超過30%為警戒線；六是國債償還率（當年國債還本付息/當年財政支出），一般以不超過10%為警戒線。這其中分別反映財政可持續(xù)能力、債務規(guī)模、債務融資能力的財政赤字率、債務負擔率和經(jīng)常項目赤字占GDP比重這3項指標最為重要。如果這些指標急劇惡化，發(fā)生主權(quán)債務危機的風險就非常大。

一、歐洲主權(quán)債務危機演變過程

2007年7月的美國次貸危機直接導致全球許多相關(guān)金融機構(gòu)破產(chǎn)、投資基金關(guān)閉、股市劇烈下滑，伴隨著全球金融市場的全面緊縮，危機也很快由美國迅速波及世界其他國家。歐洲國家的主權(quán)債務危機首先在冰島爆發(fā)，接著是愛爾蘭，進而陸續(xù)蔓延到地中海沿岸的希臘、西班牙、葡萄牙和意大利。到2009年12月，當以上四國相繼公布的財政赤字和公共債務占GDP的比率遠遠高于歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》所規(guī)定的3%和60%的上限時，歐元區(qū)國家主權(quán)債務危機全面爆發(fā)。

冰島受美國次貸危機影響，外債規(guī)模超過1383億美元，而其國內(nèi)生產(chǎn)總值僅為193.7億美元，以冰島大約32萬人口計算，這大致相當于包括兒童在內(nèi)的每名冰島公民身負43萬美元債務。冰島國內(nèi)三大銀行由于資不抵債，被迫由政府接管，銀行的債務也就升級為主權(quán)債務，國家長期主權(quán)信用被全球三大評級公司降低至“垃圾級”，至此冰島瀕臨“破產(chǎn)”。

希臘政府在2009年11月對外宣布其財政赤字與GDP之比高達13.7%，對即將到期的200億歐元國債可能無法實現(xiàn)再融資；12月惠譽評級機構(gòu)將希臘主權(quán)信用評級由“A－”降為“BBB+”。投資者由于擔心政府對總額為3000億美元到4000億美元的國債無力償還，開始大規(guī)模拋售國債，希臘主權(quán)債務危機全面爆發(fā)，并且至今繼續(xù)惡化。

西班牙、葡萄牙、意大利、愛爾蘭四國占歐盟GDP總量的37%左右，在2008年底四國財政赤字占GDP的比值從平均不足4%飆升至9%，公共債務占GDP的比值從平均65%上升至90%；在2009年12月主權(quán)信用被遭受置疑，信用評級從“穩(wěn)定”下調(diào)至“負面”。

愛爾蘭2010年和2011年的政府財政赤字占GDP比值接近15%，國家銀行的壞賬損失比例更是高達32%，公共債務占GDP比值從2010年的95%上升至2011年的96%。標準普爾評級機構(gòu)將愛爾蘭的長期主權(quán)信用從“AA－”下調(diào)至“A”。

東歐國家由于國內(nèi)經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的需要，負債水平一直較高，在美國次貸危機的沖擊下，政府財政赤字進一步擴大。穆迪評級機構(gòu)在2009年就降低了烏克蘭的評級，后來又有匈亞利、羅馬利亞等國降低了評級，東歐國家的事實上也存在主權(quán)債務問題。

按歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定：歐元區(qū)成員國必須將赤字控制在GDP的3%以下，負債余額占GDP比重一般以不超過60%為警戒線。從表1和表2可以清楚地看出，正是在2008年遭受金融危機之后，無論此前其財政狀況如何，歐元區(qū)五國的政府債務都嚴重超出了GDP的60%的參考“警戒線”，政府赤字都超過、甚至遠超過GDP的3%的參考“警戒線”。

表1 2006～2011年歐元區(qū)五國債務占GDP比例（單位：%）

表2 2006～2011年歐元區(qū)五國政府赤字占GDP比例（單位：%）

二、歐洲主權(quán)債務危機形成機理及其原因分析

從上面歐洲主權(quán)債務危機演變過程來看，其最直接的表象就是各國的財政赤字、公共債務占GDP的比值均超過歐盟《馬斯特利赫特條約》和《穩(wěn)定與增長公約》規(guī)定的3%和60%水平。而歐洲主權(quán)債務危機發(fā)生的實質(zhì)在于政府負債規(guī)模遠遠超過其財政負擔能力與調(diào)控能力，從而引發(fā)赤字節(jié)節(jié)攀高、債臺高筑的惡性循環(huán)，進而深刻影響國家經(jīng)濟復蘇和深入發(fā)展。

（一）主權(quán)債務危機形成機理

宏觀經(jīng)濟學認為政府行為是促進市場有效運轉(zhuǎn)和經(jīng)濟平穩(wěn)運行所不可缺少的因素，凱恩斯主義的政府行為所包含的假設(shè)條件就是政府行為正確且有效，認為政府應通過財政政策和貨幣政策來刺激消費需求和投資需求，在消費方面，政府可以采用稅收、利率、收入分配等手段對消費傾向施加導向性的影響，提高消費傾向；在投資方面，凱恩斯主張，國家一方面采取措施刺激私人投資的積極性，另一方面由國家直接組織投資，通過對消費需求和投資需求的雙管齊下的導向性刺激，以實現(xiàn)整個社會接近充分就業(yè)。而且，凱恩斯還主張赤字財政政策，他認為政府擴大支出時，不應增加政府收入，而應采取舉債支出的辦法，舉債支出可以使社會致富。在凱恩斯看來，擴大政府的上述職能是避免危機的唯一切實可行的辦法。

從上世紀80年代以來，資本主義國家經(jīng)濟快速發(fā)展，已由國家壟斷資本主義階段進入國際金融資本主義階段，資本的增值方式也通過傳統(tǒng)的貨幣——商品——貨幣的方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐载泿拧泿诺姆绞絹韺崿F(xiàn)資本家財富的快速增長，財富和價值的增長越來越偏離實體經(jīng)濟，經(jīng)濟體系日益趨于非理性化，經(jīng)濟泡沫越來越大，一旦泡沫破裂，就會引發(fā)大規(guī)模的金融危機，2007年7月發(fā)生在美國的“次貸危機”就是這樣。當金融危機出現(xiàn)時，各國政府為了避免金融上層建筑的崩潰，被迫介入，投放大量的資金以挽救脆弱的金融體系，最終就會造成政府債務不斷的增長。

政府職能與作用的發(fā)揮必然需要財力的大力支持，政府大量投入資金，財政收入就會陷入捉襟見肘的困境。從上世紀80年代南美、1998年俄羅斯、2001年阿根廷和2008年歐洲各國發(fā)生的主權(quán)債務危機來看，財政赤字已經(jīng)成為世界各國政府抵御金融危機、擴大內(nèi)需的重要手段，在全球金融市場出現(xiàn)顯著的流動性失衡與經(jīng)濟衰退時，市場越來越把應對危機的期望寄托在政府身上，期望政府的注資能夠有效地穩(wěn)定金融市場和擴大國內(nèi)需求，以刺激經(jīng)濟復蘇和快速增長，這就必然加重了政府的負擔，形成經(jīng)濟危機——政府干預——財政赤字——經(jīng)濟危機的惡性循環(huán)，最終導致主權(quán)債務危機的發(fā)生。

（二）歐洲主權(quán)債務危機形成原因分析

1.美國金融海嘯直接導致歐洲各國經(jīng)濟重創(chuàng)。美國作為全球經(jīng)濟的霸主，2007年7月的一場次貸危機引發(fā)了全球金融海嘯。在此大背景下，全球經(jīng)濟衰退，各國為防止美國金融危機的蔓延、振興本國經(jīng)濟，紛紛采取經(jīng)濟刺激舉措，因而扭曲了資源配置，加上財政收入銳減，財政赤字和政府債務水平普遍大幅上揚，成為美國次貸危機的延續(xù)。政府的刺激計劃其實質(zhì)就是各國政府借新債還舊債，以債治債，借債投資。表面上使得經(jīng)濟回暖，但是并未解決其核心問題，反而造成財政赤字攀升，同時政府的過分干預使得資源配置不合理的局面最終以債務危機的形式表現(xiàn)出來。政府的舉動激發(fā)了全國大罷工，不僅使得原本就不足的民眾信心更加銳減，還進一步影響了社會穩(wěn)定，形成惡性循環(huán)，加劇了危機的產(chǎn)生。

2.歐洲各國經(jīng)濟發(fā)展不平衡，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在缺陷。歐盟各個國家經(jīng)濟差距較大，區(qū)域間發(fā)展極不平衡。德國、意大利、法國等經(jīng)濟較為發(fā)達，他們利用地區(qū)意識和價值優(yōu)勢，享受著統(tǒng)一貨幣政策帶來的好處；而希臘、愛爾蘭等經(jīng)濟較為落后，資源配置不合理及配置效率低下，使之受美國次貸危機影響較大。希臘、西班牙、愛爾蘭等國進入工業(yè)化時間較短，受自然資源的限制，整體結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一：希臘以旅游、造船業(yè)為主，西班牙以房地產(chǎn)、旅游業(yè)為主，愛爾蘭以農(nóng)業(yè)為主，他們對工業(yè)品進口依賴度較大，對外出口基本被德國、法國壟斷，出口缺少附加值較高的技術(shù)密集型產(chǎn)品。自美國次貸危機以來，投資者對歐美等國的信心普遍下降，相反的，由于新興市場國家有著良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，加上廉價的勞動力成本、土地成本及優(yōu)厚的稅收政策等吸引了大批投資者，再加上歐元升值也打擊了其出口，導致貿(mào)易赤字逐年擴大。以希臘為例，希臘的經(jīng)濟基礎(chǔ)主要是以海運、旅游等外需型產(chǎn)業(yè)作為自己的支柱產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)都具有較高的周期性。隨著全球制造業(yè)不斷向新興市場轉(zhuǎn)移，歐洲制造業(yè)不斷失去自己在世界經(jīng)濟中的份額，希臘海運市場急劇萎縮，航運業(yè)2009年的年收入下降了27.6%，旅游收入快速下滑。2009年赴希臘旅游的美國游客減少了24.2%，同時歐盟成員國進入希臘的游客也銳減了19.3%，來自兩地的旅游業(yè)收入分別減少16.2%和14%。這些支柱產(chǎn)業(yè)的萎縮直接導致了希臘財政收入銳減。

3.高福利，加之人口老齡化，財政支出負擔過重。歐洲一向以高福利聞名于世，包括高工資、高津貼、高補助等。較高的福利待遇導致了社會勞動效率低下，使得政府支出過大，加重了政府負擔，進而導致了經(jīng)濟發(fā)展速度緩慢。美國次貸危機以后，歐洲各國的產(chǎn)業(yè)競爭力顯著削弱，政府為維持國民福利，避免引起公憤，一般都通過增加赤字或負債解決問題，這為危機的爆發(fā)留下了諸多隱患。加之人口老齡化問題日益突出，導致政府財政赤字不斷增大、政府債務日益加大，已經(jīng)達到足夠引發(fā)危機的程度了。

4.各自為政的財政政策，單一的貨幣政策，缺乏有效地風險管理機制。歐元區(qū)是目前世界上區(qū)域貨幣合作的最高形式，歐元區(qū)的統(tǒng)一貨幣具有降低成本、增加貿(mào)易便利性、促進區(qū)域經(jīng)濟一體化的優(yōu)勢。雖然歐元區(qū)的貨幣政策是統(tǒng)一的，掌握在歐洲中央銀行手中，但是伴隨而來的則是各歐元國放棄了貨幣政策的獨立性和自主性，其財政政策取決于各國政府。統(tǒng)一的貨幣政策與分散的財政政策，是歐盟統(tǒng)一貨幣制度的內(nèi)在矛盾。歐洲中央銀行以保持價格穩(wěn)定為首要任務，這就意味著，聯(lián)盟內(nèi)的各國無論本國經(jīng)濟發(fā)展如何，必須以穩(wěn)定物價作為核心目標。這種歐元區(qū)各成員國的實行同一貨幣制度即統(tǒng)一的貨幣政策，卻沒有統(tǒng)一的財政政策的狀況，于是就形成了政策的錯配。國家對宏觀經(jīng)濟運行調(diào)控的兩大重要手段是財政政策與貨幣政策，在遭受外來沖擊時，對于完全喪失獨立貨幣政策的歐元區(qū)國家，就無法通過貨幣貶值、降息等貨幣政策手段來刺激經(jīng)濟，而只能通過財政政策即擴大財政支出、增加預算赤字來促進經(jīng)濟增長、應對危機。另外，由于統(tǒng)一的貨幣政策，當其中任何一個國家出現(xiàn)債務危機，必定會由于金融傳染效應而使整個歐元區(qū)都面臨困境。風險管理應做到預防為主、治理為輔，而不是在風險發(fā)生后才進行事后彌補。所以當危機爆發(fā)后，雖然各成員國都拿出了救市計劃，但為時已晚，收效極低。

三、歐洲主權(quán)債務危機對“中國式主權(quán)債務”的啟發(fā)

（一）“中國式主權(quán)債務”的現(xiàn)狀及其風險

“中國式主權(quán)債務”主要表現(xiàn)為地方政府債務，包括地方債券和地方投融資平臺債務。中國在2008年為了緩解美國次貸危機對中國經(jīng)濟造成的影響，實施了4萬億元人民幣的投資計劃，同時允許地方政府發(fā)行債券來籌集資金。2011年6月國家審計署發(fā)布第35號公告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元；2010年底，有78個市級和99個縣級政府負有償還責任債務的債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%，各類政府融資平臺企業(yè)達8000多家，涉及項目3000多個，截至2010年5月底，所有地方融資平臺貸款余額已超6萬億元，在GDP中占比接近20%。雖然我國目前整體債務和財政赤字遠低于國際公認的風險臨界點，2009年財政赤字占GDP的比重低于3%，總體債務水平低于GDP的20%。但是，由于地方債務大部分投向了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，目前到期的貸款基本上都無法歸還，再加上地方債務的償還對土地出讓收入的依賴較大，隨著我國房地產(chǎn)調(diào)控的日益深入，加上目前房價下跌，地價已經(jīng)不保，以往依靠推動土地價格上漲和房地產(chǎn)泡沫形成的“土地財政”模式將可能難以為繼，這意味著未來地方政府用于償債的資金來源面臨萎縮的較大風險，即預期中的地方政府償債能力將大幅下降。一旦地方政府無法償還債務，由地方政府債務違約行為導致的“中國式主權(quán)債務危機”便會發(fā)生，最后不得不由中央財政和中央銀行兜底埋單。由于這些債務多來自于銀行貸款，因而地方政府的違約行為也將導致銀行乃至整個金融體系產(chǎn)生流動性風險。這樣，地方財政風險會傳遞為中央財政風險和金融體系風險。

（二）防范“中國式主權(quán)債務”演變?yōu)槲C的對策

1.加強地方政府債務管理，負債與收入匹配，不能過度負債。歐洲主權(quán)債務危機殷鑒不遠，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。所以要防范中國主權(quán)債務危機的發(fā)生，首先必須加強對地方政府債務的控制。要從法律上賦予地方政府適度負債的必要性和合法性，明確規(guī)定地方政府負債的最高限額，并適時根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢的變化與突發(fā)性事件做出恰當?shù)恼{(diào)整。同時各級地方政府也必須嚴格控制自身的負債規(guī)模，負債要與收入相匹配，必須依照預算法平衡預算，認真做好各級債務的測算和償債平衡工作，要對銀行及其他金融機構(gòu)的呆賬和壞賬進行及時清查，從財政和金融兩方面切實做好債務風險的防范工作。用融資平臺的方式避開法律的監(jiān)管是短視行為，將增加長期經(jīng)濟運行的系統(tǒng)性風險。地方政府要建立風險監(jiān)測預警機制，對現(xiàn)實存在的債務規(guī)模與風險要及時進行識別、定性與定量分析，風險監(jiān)控系統(tǒng)或部門依據(jù)確定的負債規(guī)模與風險控制標準，對出現(xiàn)問題的部門與機構(gòu)發(fā)出警告，追尋引發(fā)的原因并提出相應的糾正與化解措施，實現(xiàn)地方政府可持續(xù)融資的同時保證債務風險最小化。

2.改變現(xiàn)有的出口戰(zhàn)略，切實提高國內(nèi)消費水平。中國經(jīng)濟是以出口為主，GDP總額的30%以上來自于外需貢獻，所得收入的70%以上是以美元形式進入中央銀行成為國家外匯儲備。一旦國外市場發(fā)生變化或者美元資產(chǎn)貶值，都將對我國經(jīng)濟增長和外匯儲備水平產(chǎn)生巨大的影響。所以中國要改變目前這種外向型經(jīng)濟狀況，一方面要改變現(xiàn)有的出口戰(zhàn)略，將主要出口國由歐美國家逐步轉(zhuǎn)向亞洲國家及世界其他新興市場，出口產(chǎn)品應以目前的初級產(chǎn)品、勞動密集型逐漸向附加值高的出口產(chǎn)品轉(zhuǎn)變，通過區(qū)域之間的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和傳遞，實現(xiàn)中西部地區(qū)的崛起，進而帶動整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和國家的發(fā)展。另一方面，要改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟增長模式，擴大內(nèi)需，降低稅收水平，提高居民收入，改變現(xiàn)有分配模式，讓大眾真正分享經(jīng)濟繁榮帶來的成果，做到“藏富于民”。同時，鼓勵民營經(jīng)濟以內(nèi)需消費為導向，從根本上拉動內(nèi)需，這樣中國經(jīng)濟增長的內(nèi)在動力才能不“受制于人”，在國際金融沖擊中保持相對的獨立性。

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