沙龍·秦暉

最近，歐洲福利國家鬧危機。希臘福利開支太大，老百姓也沒感謝政府，他們認為這是理所當(dāng)然的，政府借債太多，支撐不了，老百姓就抗議。但是，很多人由此說“可見福利國家搞不得，搞福利就造成大問題”，卻值得辨析。這事到底怎么造成的？

福利國家vs“強權(quán)國家”

在現(xiàn)在的西方語境中，“福利國家”和“自由放任”是對立兩極：左派主張福利國家，右派主張自由放任。但最早的“福利國家”，反義詞不是“自由放任”，而是強權(quán)國家。

1920年代，福利國家作為德語名詞出現(xiàn)，Wohlfahrstaat，是貶義詞。當(dāng)時德國極右翼分子，后來成為納粹基礎(chǔ)的一些人，用這個詞來罵魏瑪共和國的社會民主黨政府：你們只懂討好老百姓，搞虛偽的婦人之仁。不懂讓老百姓為偉大的德國而奉獻，你們搞的是福利國家，我們要的是偉大的德國。這些批評福利國家的人，并不主張自由放任，而是搞納粹那一套。

1930年代，“福利國家”概念傳到英語國家，成了褒義詞。1930—1937年，在政治學(xué)、經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域都有人用這個概念形容民主國家，“福利國家”的反面是什么？這時也沒說是“自由放任”，而是“強權(quán)國家”。

這概念能在二戰(zhàn)中廣泛普及，1940年代的英國宗教領(lǐng)袖坎特伯雷大主教威廉?坦普爾扮演了重要角色。他年輕時是工黨成員，信奉民主社會主義，主張搞社會福利。二戰(zhàn)期間，他寫了《教徒與公民》一書，影響很大。其中提到兩個概念：Welfarestate與Warfarestate，這在英語中是一個語言游戲，Welfare與Warfare發(fā)音相近，但按他的說法，意思完全相反。Welfarestate是福利國家，他解釋是“民主國家要為老百姓提供福利”。Warfarestate是戰(zhàn)爭的意思，指的是軍國主義，1940年代正是二戰(zhàn)時期，指的是意大利、德國、納粹法西斯專制獨裁的國家。他說福利國家和軍國主義國家是對立的，沒提到福利國家和自由放任的對立。

走向“問責(zé)型福利觀”

盡管這位大主教說Welfare state是搞福利的，Warfare state是搞軍國主義，讓老百姓當(dāng)戰(zhàn)爭炮灰的，可當(dāng)時的納粹和意大利都有相當(dāng)高的社會福利水平，也不是光打仗。同時，當(dāng)時英國和其他民主國家在二戰(zhàn)特殊時代也在全力以赴地打仗。這兩者的區(qū)別到底在哪里？坦普爾沒說得很清楚。在我看，有三個區(qū)別非常明顯。

第一，現(xiàn)在講的福利國家都是民主國家，搞福利是老百姓要求的，搞了老百姓不感謝，不搞老百姓要問責(zé)，這和統(tǒng)治者喜歡不喜歡搞福利無關(guān)，不喜歡也得干。在憲政制度下，福利是一種責(zé)任。瑞典主要是社會民主黨執(zhí)政，但政黨輪替，也有很多次是自由黨或右翼政黨執(zhí)政，它們不喜歡福利國家，但也得做，因為這是由老百姓決定的。

斯大林搞福利是皇恩浩蕩，搞一點老百姓就高呼萬歲，不搞也不能要求他。福利不是責(zé)任，而是恩情。這種觀念，當(dāng)然主要是由專制主義造成的，但有時一些“卸責(zé)右派”也幫了忙，他們再三講國家不必盡這種責(zé)任，老百姓應(yīng)該“不找市長找市場”，什么教育呀醫(yī)療呀都不能麻煩政府。既然他沒這個責(zé)任，他還給了你這不就是額外恩賜了嗎？所以你要感恩。

第二，公共福利是一種二次分配手段，在民主國家由多數(shù)決定。一般都是正向分配，指向平等。區(qū)別只在于，一些國家比較傾向于（注意是選民傾向于，并非統(tǒng)治者喜歡）自由放任，實行低福利制度。另一些國家的選民選擇了高福利制度，平等的功能就很強。所謂低福利，一是覆蓋率低，只照顧那些最窮的。比如美國有福利房，但通常只給失業(yè)者，一般人沒申請資格。而高福利國家的福利覆蓋率很高，義務(wù)教育、全民醫(yī)保全民共享，在有些國家任何人都可申請住房福利，但在有些國家條件很苛刻。然而沒有一個民主國家只給官員分房，窮人反倒沒份，這不可想象。二是同樣受照顧的窮人，低福利國家照顧得少一點，高福利國家照顧得多一點。北歐高福利國家二次分配后基尼系數(shù)往往會下降一半。美國這樣的低福利國家下降得很少。但沒有一個國家二次分配后基尼系數(shù)是上升的。

可另外一些國家福利和特權(quán)掛鉤，具有非常強烈的等級性。在這些國家，福利往往被理解為一種待遇。包括用車、住房、醫(yī)療。這種福利的最大特點是，強勢者初始分配占了一次便宜，二次分配再占一次便宜，弱勢者初始分配受損失，二次分配再受損失。這是福利反向調(diào)節(jié)，這種國家面臨的不是高福利與低福利的問題，而是“負福利”的問題。

假如福利有平等的功能，在最差的情況下平等功能等于0，是“零福利”，即自由放任。但負福利國家是擴大不平等，豈止零福利而已。自古以來，我國的強勢者就主要不是靠初始分配，而是靠特權(quán)“待遇”來顯示地位的。歷史上，誰知道皇帝領(lǐng)多少工資？皇帝往往根本無所謂工資，在“初始分配”上他與乞丐幾乎是“平等”的。但乞丐餓死沒人管，而皇上“從搖籃到墳?zāi)埂倍伎癯試业?，還包三宮六院，享受“供給制”下的奢侈生活?；噬线€發(fā)福利，當(dāng)然是論功行賞，先發(fā)給一定級別的權(quán)貴。

奧巴馬上臺后就要搞醫(yī)改，很多人批評美國醫(yī)療，這么富的國家還是有人看不起病。但在美國誰看不起?。渴歉F人嗎？不是。美國是低福利國家，覆蓋面很窄，按現(xiàn)在看到的數(shù)字（各州情況不一樣），美國聯(lián)邦財政提供的福利性醫(yī)療保險覆蓋面只有18%，有些州還有州提供的。這18%主要包括兩個項目：一個醫(yī)療保險，這個項目標準是對65歲以上的老人全部負責(zé)；另外一個是醫(yī)療補貼，專門針對貧困線以下的窮人，其他人國家基本不管。

歐洲國家不一樣。比如英國不僅國民全覆蓋，學(xué)生在英國待半年以上就可享有。而美國沒有，所以多數(shù)人只能買商業(yè)性醫(yī)療保險，但比較貴。如果有些人仗著身體好不買醫(yī)療保險，一旦有病去看醫(yī)生，的確是奇貴，以致有人看不起病。但這些人不是美國最弱勢的群體，而是中下階層。這些人沒窮到可以享受國家醫(yī)療福利的地步，又不愿買商業(yè)保險。

奧巴馬推行醫(yī)改，要贏得多數(shù)人支持不是很容易。富人不愿，因為從他們口袋里掏錢，富人也沒有看不起病的問題。美國窮人也不愿意，因為那18%的人已經(jīng)有了保障，他們也不需要什么醫(yī)改。只有中下階層是奧巴馬醫(yī)改的支持者。

第三，既然民主國家的福利是國民要求政府提供的服務(wù)，這種福利就顯然是公民的權(quán)利、政府的責(zé)任，而不能反過來變成是政府的權(quán)力、公民的責(zé)任。似乎類似的事，如果是老百姓要求于政府那就是福利，假如是政府強加于百姓，那就不是了——當(dāng)然，不是說政府不能要求于百姓，只是這種事不能叫福利而已。

例如同樣是老百姓干活兒，如果是老百姓要求政府保障就業(yè)、搞培訓(xùn)、增加崗位等等，當(dāng)然帶有福利含義。但官家抓老百姓去干活，就像秦始皇把孟姜女老公抓去修長城，那就不是福利了。窮人要求政府以廉租房與福利公屋來改造“貧民窟”，那是福利，而政府用鐵腕“城管”拆掉窮人的“違章建筑”并趕走窮人來“消滅貧民窟”就不是?！跋雭砭蛠?，想走就走”的流浪者救濟是福利，強制性抓捕流浪漢的“收容遣送法”就不是。國家承擔(dān)責(zé)任提供養(yǎng)老保險是福利，國家把農(nóng)民束縛在土地上令其自耕終老而不許留在城里“給政府添麻煩”就不是。

以上三條歸根結(jié)底，福利國家首先必須是民主國家。而反過來講，爭取福利問責(zé)就是通向憲政民主的一條重要道路。改變我們的福利觀念，從“感恩型福利觀”走向“問責(zé)型福利觀”，這對我們走向憲政民主非常重要。

買多少菜給多少錢

有人把福利國家和專制主義混為一談，或者說搞福利會導(dǎo)致專制，或者說不專制就會失去福利。兩者似乎一“右”一“左”，其實作用卻是一樣的。

而我們知道所謂憲政機制，實際上就是通過限權(quán)問責(zé)而實現(xiàn)權(quán)責(zé)對應(yīng)的機制。

在權(quán)大責(zé)小的舊體制下，“為福利而問責(zé)”與“為自由而限權(quán)”實際上是從兩個方面在向憲政走近，其意義決不下于擴大直接選舉等等。在權(quán)力不受制約、責(zé)任不可追問的情況下，走向憲政得通過制度上的改變，但首先要有觀念上的改變，要在每件事情上為自由而限權(quán)，為福利而問責(zé)。

憲政制度是統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間關(guān)于權(quán)力和責(zé)任的契約，在憲政條件下統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者之間的關(guān)系就像我和保姆之間的契約，我希望他買多少菜就給他多少錢。

當(dāng)然，我家兩口子對此會有分歧：太太要求保姆多買點菜，因此要多交給他錢。而先生不愿讓他處置這么多錢，也就不能要求他買太多的菜。那么保姆怎么辦？等你們吵出個結(jié)果來，給多少錢我買多少菜就是了。

國家也是一樣，有人愿要大政府，要求它多服務(wù)，就愿意多授它一點權(quán)力；有些人愿意要更多自由，不愿給它太大權(quán)力，也不能要它承擔(dān)太多責(zé)任。高稅收高福利或低稅收低福利。到底怎么辦？競選出個結(jié)果，誰贏就照誰的辦就是。這是一種制度安排。與之相對的非憲政制度，或者說是專制制度則相反，權(quán)力不受限，統(tǒng)治者想橫征暴斂就可橫征暴斂，責(zé)任不可問，皇上給你點福利你就得感謝，不給你不能問他要。

問題在于怎么才能走出這種狀態(tài)呢？

很多人說，憲政制度是一種財政體制，財政公開、預(yù)算透明，這是漸進民主?？烧畱{什么愿意搞預(yù)算公開？動力從何而來？從憲政制度的歷史看，從最早英國、法國出現(xiàn)憲政一直到后來的波蘭、匈牙利率先走出鐵幕，有個共同點：這些國家都是被赤字逼出憲政的。政府在什么條件下愿意向公眾晾賬本？如果想收多少錢就收多少，想不給你就不給你，錢都留下我自己花，他愿意晾賬本嗎？不可能。只有在一種情況下他會主動晾：他向你收錢，你大聲埋怨，使他收不到多少錢，你又逼他花很多錢，必須從搖籃到墳?zāi)苟钾撠?zé)。這樣兩頭逼，總有一天他受不了就會晾出賬本。

有人說高福利國家不好，老百姓對政府的要求太高等等。他們的確是有這個問題。但是限制責(zé)任的前提是限制權(quán)力，權(quán)力無限責(zé)任就該無限。一個經(jīng)濟自由主義者，在憲政體制下，不應(yīng)提出從搖籃到墳?zāi)苟家獓邑撠?zé)，但在非憲政國家就可以提出這樣的要求。同樣，一個社會主義者在憲政國家可以為了搞福利支持高稅收，但在非憲政國家他能支持皇上橫征暴斂嗎？笑話！你去看看19世紀歐洲非憲政國家與向憲政過渡中國家的社會主義者，他們抗議高稅收比自由主義還積極！自由主義者最核心的觀念是權(quán)責(zé)對應(yīng)：不要求你負那么大的責(zé)任，前提是不希望你有那么大的權(quán)力。社會主義者對這個核心觀念并無不同，只是推出的訴求相反：給你多授點權(quán)，前提是我要更嚴厲地向你問責(zé)。

很多國家在走向民主化過程中，啟蒙的作用并不像想象的那么大。英國、法國最早出現(xiàn)憲政，不是因為啟蒙思想家寫了很多文章，而是皇上需要很多錢，財政虧空一塌糊涂，實在沒辦法讓老百姓納稅，不得不開國會跟納稅人商量，在時而暴烈時而溫和的討價還價中，憲政就出來了。東歐也一樣，波蘭、匈牙利率先走向憲政，共同的特點是這兩國的赤字在東歐最高，非常重要的杠桿是老百姓對政府實行福利問責(zé)，政府必須提供這、提供那，提供了不感謝，不提供就抗議。

福利要求的力量

現(xiàn)在有人常把憲政民主和自由主義相聯(lián)系，如果這里說的是政治自由主義，那么問題不大，因為所謂政治自由主義其實就是主張憲政民主，民主社會主義者在政治上也屬于政治自由主義者。但是，“經(jīng)濟自由主義”也就是市場自由競爭、國家不干預(yù)的思想，卻并非憲政民主體制在經(jīng)濟上的等值對應(yīng)物。盡管這種思想因其在邏輯上的限權(quán)取向，應(yīng)該屬于推動憲政的一翼，但卻因缺乏問責(zé)取向而需要另一翼的互補，這另一翼就是民主社會主義或稱社會民主主義。

事實上，幾乎所有典型的憲政國家都是這兩翼共同的舞臺，當(dāng)然也是兩者博弈和互滲的場所，卻沒有一個憲政國家是只有“自由放任”論者唱獨角戲的。已有的憲政平臺是如此，這一平臺的建立同樣是兩者共同之功。過去的論者探討東歐轉(zhuǎn)軌的成就，政治上多強調(diào)政治自由主義對民主化的作用，經(jīng)濟上多強調(diào)“經(jīng)濟自由主義”對市場化的作用。而對于社會民主主義只是肯定其政治自由主義傾向?qū)椪淖饔茫瑢ζ浣?jīng)濟上的福利問責(zé)主張推動憲政進程的重要性，則很少提及。這是很大的缺陷。

甚至可以說，至少在東歐民主化的幾個先行國家（現(xiàn)已加入歐盟的波、捷、匈和前東德），福利問責(zé)的社會民主思想對于憲政民主的推動力甚至大于經(jīng)濟自由主義。歐洲國家在二戰(zhàn)前有過社會民主黨執(zhí)政的時代，比如捷克、東德、波蘭這樣的國家都有過社會黨執(zhí)政，那個時候老百姓就有了一種社會主義觀念：政府是為我們服務(wù)的，提供福利理所當(dāng)然，給了不用謝，不給可以要。

現(xiàn)在很多人講福利國家是左派思想，不應(yīng)該有，老百姓就該不找市長找市場，就應(yīng)自生自滅。如果這樣，東歐國家不可能有民主制度。民主制度就是問責(zé)問出來的。

在東歐，民眾的限權(quán)問責(zé)在經(jīng)濟上表現(xiàn)為，向我橫征暴斂我抗議，向你要公共服務(wù)理直氣壯，而且公共服務(wù)越要越厲害。那時的波蘭人既沒有主張私有化，也沒有主張市場經(jīng)濟，而是不斷向政府進行福利問責(zé)，市場上沒肉，就抗議為什么沒有了，肉的價格高了抗議價格為什么高了。1956年的波茲南事件后，波蘭民眾一直對政府進行福利問責(zé)。政府不斷講，老百姓應(yīng)該知道政府的苦衷，應(yīng)該懂得不找市長找市場。

不斷問責(zé)造成一個現(xiàn)象：赤字越來越高。高到波蘭不可能有余錢供養(yǎng)貪官污吏，因此那些人就覺得當(dāng)官太沒意思，整天被老百姓追在后面找麻煩，自己撈不到任何好處。

波蘭從1980年雅羅謝維奇總理在問責(zé)聲中辭職后，就沒有一個穩(wěn)定的內(nèi)閣，9年間換了7個總理，從雅羅謝維奇、巴比烏赫、平科夫斯基、雅魯澤爾斯基、梅斯內(nèi)爾、拉科夫斯基到基什查克。人人無心戀棧，“圓桌會議”的出現(xiàn)也就順理成章了。談判是被逼出來的，這時財政公開、預(yù)算透明不要求也有了，因為統(tǒng)治者比你更著急財政公開，急不可待地給你晾賬本：“只有這么一點錢，你的要求滿足不了，要么你給我多一點，要么不要向我要那么多?！蹦菚r候不但有了財政公開、預(yù)算透明，而且我敢說那時的財政公開、預(yù)算透明是真的。

漫天要價，就地還錢

話說回來，如果老百姓問責(zé)慣了，民主化以后怎么辦？民主化以后老百姓仍然要求福利無窮大，就變成希臘那樣，就會出現(xiàn)財政不可持續(xù)的福利病。

但這些國家都有個非常有趣的現(xiàn)象：憲政前老百姓的福利訴求沒有邊際，可以從搖籃問責(zé)到墳?zāi)?。一旦實行了憲政，老百姓就變得很自覺，開圓桌會議，政府跟你討論，你給多少權(quán)力替你承擔(dān)多少責(zé)任，這時社會有不同的聲音，有人說“我愿當(dāng)奴才，只要有低價的肉吃”，有人說“我上臺物價肯定要漲，肯定不能保你那么多，但條件是可以給你自由?！痹诙喾N權(quán)力、責(zé)任的契約組合中，老百姓既然作出了某種選擇，當(dāng)然就會遵守契約。

于是，正如當(dāng)年英法國王征稅，國民以“無代表不納稅”相抗拒，但憲政后民選國會征稅更多，國民卻樂于繳納一樣，東歐的憲政也使國民痛快地撤銷了福利上的漫天要價。波蘭圓桌會議后，國民的“過度福利”病一下就消除了，以前肉價上漲30%就上街，1990年后上漲500%也是理所當(dāng)然，原因就是有了一個權(quán)責(zé)對應(yīng)的契約，政府和百姓只能簽訂一個權(quán)責(zé)對應(yīng)的契約。

既要馬兒跑又要馬兒不吃草是做不到的，但相反的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，即馬兒既要吃山珍海味但又不肯跑。這種情況怎么辦？兩種訴求都可以提，而且應(yīng)該提：第一抗議你吃那么多山珍海味，第二逼得你不能不跑。而兩種訴求的“契約前”形式，恰恰就是“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”。

促使雙方走向契約的談判過程，通常都會是一個“漫天要價施加壓力、就地還錢達成妥協(xié)”的過程。既要馬兒跑又要馬兒不吃草，實際上做不到，可以做到的是迫使這匹馬要跟你談它吃多少草，就跑多少路。但在達成妥協(xié)之前當(dāng)然是可以漫天要價的。這與契約達成后的過分需索是兩回事。

今天的希臘人糟就糟在，他們在憲政完成38年后真的追求起“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”這個不可能的結(jié)果，而昨天的波蘭人高就高在憲政之前他們進行了“既要馬兒跑又要馬兒不吃草”的漫天要價。沒有一個合理的要價策略，不提出這個要價，就沒有還價的空間。這完全是漸進的、和平的改革，和任何暴力沒有關(guān)系。如果最后就吃多少草跑多少路的問題達成契約，那就是憲政成型的一天了。