■婁樹(shù)旺

省管縣體制：縣級(jí)政府行政監(jiān)督機(jī)制研究

■婁樹(shù)旺

省管縣體制在減少管理層級(jí)、擴(kuò)大縣級(jí)政府管理權(quán)限、理順行政管理關(guān)系、提高管理績(jī)效的同時(shí)，也使省級(jí)政府的管理幅度予以增大，對(duì)縣級(jí)政府的管理力度、行政監(jiān)督力度也易受到削弱，而縣級(jí)政府是聯(lián)系群眾與政府的橋梁，其一舉一動(dòng)直接影響政府在公眾中的形象，其開(kāi)展工作力度直接影響著省級(jí)政府的績(jī)效。為此，筆者認(rèn)為在行政體制上為縣級(jí)政府松綁的同時(shí)，必須創(chuàng)新行政監(jiān)督機(jī)制，以便有效地監(jiān)督和約束自主權(quán)不斷擴(kuò)大、行為自主性不斷提升的縣級(jí)政府的行為，從而確保省管縣體制的健康發(fā)展。

一、問(wèn)題的提出

所謂省管縣體制，是指省市縣行政管理關(guān)系由原來(lái)的 “省—市—縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?縣)”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由原來(lái)的“省—市”、“市—縣”模式改革為省對(duì)縣直接實(shí)施管理的“省—縣”模式，目的是通過(guò)采取省市縣財(cái)政體制改革、社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放、人事管理制度改革等方面的措施，從而達(dá)到改善縣級(jí)財(cái)政狀況，減少管理層級(jí)、提高管理效率，擴(kuò)大管理權(quán)限，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)。但是隨著省管縣體制的全面推進(jìn)，對(duì)縣級(jí)政府的行政監(jiān)督也提上了重要議程。

行政監(jiān)督理論告訴我們，行政監(jiān)督是一種權(quán)力對(duì)權(quán)力的制衡，是對(duì)行政機(jī)關(guān)的整體配置效益的監(jiān)督。行政監(jiān)督的對(duì)象是指行政過(guò)程中的行政主體及其公務(wù)員的行為和與其相關(guān)聯(lián)的機(jī)制。既監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的組織、職責(zé)、程序、措施、資源和行政主體的施政行為，同時(shí)也監(jiān)督管理對(duì)象的行為；既督導(dǎo)行政機(jī)關(guān)對(duì)其組織、職責(zé)、程序、措施與資源做出的相應(yīng)改進(jìn)，推動(dòng)管理進(jìn)程，又對(duì)違法違紀(jì)人員實(shí)施懲戒。監(jiān)督主體的多樣性特點(diǎn)，決定了對(duì)縣級(jí)政府行政監(jiān)督主體的多樣性。因此，對(duì)縣級(jí)政府的行政監(jiān)督，是指縣級(jí)政府的活動(dòng)受到省級(jí)監(jiān)督的同時(shí)，還要受到來(lái)自縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督以及立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和利益集團(tuán)、公眾輿論的監(jiān)督，行政監(jiān)督作為行政管理具有的獨(dú)特職能，是其他行政管理環(huán)節(jié)不能代替的。尤其是在省管縣體制下，省級(jí)政府管理幅度增大到一定程度，對(duì)縣級(jí)政府管控相對(duì)較松弛的情勢(shì)下，對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督更能彰顯出其他行政管理環(huán)節(jié)所不能代替的功能。

一是能夠有效地促進(jìn)縣級(jí)政府行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政；二是彌補(bǔ)管理環(huán)節(jié)的漏洞，激勵(lì)縣級(jí)政府行政工作人員牢固樹(shù)立公仆意識(shí)，成為名副其實(shí)的人民勤務(wù)員；三是促進(jìn)縣級(jí)政府本身民主政治發(fā)展、進(jìn)一步維護(hù)人民群眾合法權(quán)益的重要途徑；四是加強(qiáng)縣級(jí)政府行政監(jiān)督能夠更為有效地懲治縣級(jí)政府由于權(quán)力“膨脹”而帶來(lái)的腐敗和官僚主義；五是加強(qiáng)行政監(jiān)督有助于支持縣級(jí)行政機(jī)關(guān)及其工作人員正確行使法定權(quán)力，保障憲法、法律、法規(guī)的規(guī)范實(shí)施；六是加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的行政監(jiān)督是建設(shè)服務(wù)型政府，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的迫切需要。

二、省管縣體制彰顯了可觀的政府績(jī)效

從全國(guó)實(shí)施省管縣的試點(diǎn)省份來(lái)看，隨著省管縣體制的實(shí)施，“省”越過(guò)“市”這一中間環(huán)節(jié)直接對(duì)縣進(jìn)行調(diào)控，從行政成本、行政效率、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)發(fā)展、服務(wù)型政府建設(shè)等六個(gè)方面取得明顯成效。

（一）行政成本得到有效降低

從試點(diǎn)縣市來(lái)看，隨著省管縣體制的實(shí)施，“省”越過(guò)“市”這一中間環(huán)節(jié)直接進(jìn)行調(diào)控，從成本上取得明顯成效。

1、經(jīng)濟(jì)成本得以降低。通過(guò)省直接管理縣的體制，相應(yīng)調(diào)整市所屬機(jī)構(gòu)的規(guī)模和職能，在人力、物力上運(yùn)行成本降低。尤其是一些區(qū)域性的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，省級(jí)政府從全省范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌安排，有效地避免重復(fù)建設(shè)而導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)資源浪費(fèi)。從全國(guó)現(xiàn)有280多個(gè)地級(jí)市來(lái)看，降低的這筆費(fèi)用將會(huì)更為可觀。

2、人力資源成本得以降低。“省管縣”體制下，市屬機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)調(diào)整工作人員充實(shí)到基層或通過(guò)其他途徑安排，都將為社會(huì)提供一批有用的人才，使地級(jí)市原來(lái)因?yàn)轶w制性的因素而出現(xiàn)的人浮于事現(xiàn)象得到有效緩解。

3、信息成本得以降低。省管縣減少“市”級(jí)參與者，縣可以及時(shí)向省反映問(wèn)題，并獲得以準(zhǔn)確快速方式執(zhí)行省級(jí)指令的動(dòng)力機(jī)會(huì)，避免信息的失真，提高信息效率，使管理者的成本得以有效降低。

（二）行政效率得到大幅度提高

針對(duì)市場(chǎng)信息瞬息萬(wàn)變的社會(huì)環(huán)境，省直接管縣體制促進(jìn)縣級(jí)政府把握機(jī)遇能力的增強(qiáng)，有利于迅速抓住稍縱即逝的發(fā)展機(jī)遇。尤其是對(duì)一些需要報(bào)省級(jí)政府批準(zhǔn)的時(shí)間上要求急的重大項(xiàng)目、重要工作能夠及時(shí)抓住不放，有效地提高了縣級(jí)搶抓發(fā)展機(jī)遇的能力。湖北省潛江市主抓經(jīng)濟(jì)工作的人大常委會(huì)主任劉明曾經(jīng)提到，潛江曾經(jīng)有一個(gè)高效連鑄保護(hù)渣的工業(yè)項(xiàng)目，在直管前經(jīng)過(guò)上報(bào)荊州地委、經(jīng)報(bào)省直部門(mén)、再報(bào)到國(guó)家經(jīng)貿(mào)委，僅申報(bào)工作就花去了半年多的時(shí)間，而2008年實(shí)行省管縣體制后，一個(gè)規(guī)模大得多的同類(lèi)項(xiàng)目只走了1個(gè)多月的程序就被批下來(lái)了。如2008年2月，天源化工在湖北省陽(yáng)新縣投資一個(gè)3億元項(xiàng)目，該縣一周內(nèi)辦妥相關(guān)審批手續(xù)，當(dāng)月開(kāi)工建設(shè)，7個(gè)月后順利投產(chǎn)。大大節(jié)省了項(xiàng)目層層上報(bào)審批所帶來(lái)的時(shí)間干耗，有利于企業(yè)及時(shí)抓住發(fā)展機(jī)遇。在信息溝通的常態(tài)機(jī)制上，中央精神和省級(jí)要求都在地方得到更迅速的落實(shí)。

（三）縣域經(jīng)濟(jì)得到長(zhǎng)足發(fā)展

省管縣為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展清道除障，賦予縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以充沛的活力、動(dòng)力和能力。使公共行政權(quán)力和社會(huì)資源得到重新分配，使“留利于縣”得到落實(shí)。明確劃分省、市、縣固定收入的主體稅種及共享收入分成比例，增加省對(duì)縣的定額補(bǔ)助基數(shù)，將上劃中央“兩稅”返還、所得稅返還、出口退稅返還數(shù)額核定到縣，專項(xiàng)撥款、專項(xiàng)資金和轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助直接分配到縣?！笆」芸h”改革避免了多層次行政干預(yù)對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的扭曲。一方面，“省管縣”體制減少了管理層級(jí)和政策傳遞環(huán)節(jié)，政府間財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系得到理順，使縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展行為和管理方式上能夠按照縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在要求實(shí)施。另一方面，“省管縣”體制將相關(guān)事權(quán)下放到縣，促進(jìn)了縣級(jí)政府功能完善，及時(shí)處理縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)有效地與省政府進(jìn)行溝通、匯報(bào)，省一級(jí)出臺(tái)的相關(guān)政策在縣級(jí)落實(shí)得更為迅速。如項(xiàng)目資金直接下達(dá)，項(xiàng)目信息直接獲取，有利于縣級(jí)政府獲得省級(jí)財(cái)政、政策的扶持。

（四）城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有力

“省管縣”體制實(shí)現(xiàn)了省對(duì)縣實(shí)行直接轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)了省級(jí)財(cái)政的直接調(diào)控能力和各種公共資源的有效分配。縣級(jí)政府發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的資源投入、發(fā)展各種社會(huì)事業(yè)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改善農(nóng)村環(huán)境面貌、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民生活水平的能力進(jìn)一步增強(qiáng)?？h級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到全面提升，有效發(fā)揮了縣城對(duì)周?chē)r(nóng)村地區(qū)的直接輻射帶動(dòng)，促進(jìn)了縣域內(nèi)的城鄉(xiāng)聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（五）夯實(shí)了服務(wù)型政府構(gòu)建的基礎(chǔ)

省管縣體制，通過(guò)省對(duì)縣（市）的直接管理，確保戰(zhàn)略 （包括城市化戰(zhàn)略）政策貫徹更加徹底，增強(qiáng)了戰(zhàn)略引導(dǎo)的有效性。政府宏觀調(diào)控的相關(guān)手段（如區(qū)域規(guī)劃、公共產(chǎn)品供給、轉(zhuǎn)移支付等等）通過(guò)財(cái)政杠桿作用使縣級(jí)財(cái)政能力相對(duì)增強(qiáng)，特別是省一級(jí)在區(qū)域規(guī)劃實(shí)施、重大基礎(chǔ)設(shè)施與公共設(shè)施供給和轉(zhuǎn)移支付方面的力度加大，有力地促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享、區(qū)域規(guī)劃的順利實(shí)施和區(qū)域發(fā)展目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。

三、省管縣體制下對(duì)縣級(jí)政府實(shí)施行政監(jiān)督面臨的挑戰(zhàn)

（一）省級(jí)政府直接監(jiān)督縣級(jí)政府的難度增大

省管縣體制在提高行政效率的同時(shí)，也使得省級(jí)政府直接履行行政監(jiān)督的幅度增大。一般行政管理學(xué)原理認(rèn)為管理幅度與管理層次成反比，管理幅度越大，則管理層次越少；相反，管理幅度越小，則管理層次越多。一般來(lái)說(shuō)，公共組織應(yīng)控制管理層次，應(yīng)盡量減少信息傳遞的中間環(huán)節(jié)。各級(jí)政府和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都明白，管理層次過(guò)多會(huì)增加信息的流失率，降低政策執(zhí)行力，便于弄虛作假、陽(yáng)奉陰違、暗權(quán)行動(dòng)。領(lǐng)導(dǎo)層和執(zhí)行層縮短行政距離，便于領(lǐng)導(dǎo)和溝通，便于監(jiān)督和考察。但當(dāng)超過(guò)一定幅度后，這一優(yōu)勢(shì)就不存在了。法國(guó)早期管理顧問(wèn)格雷庫(kù)納斯（V.A.Graicunas）的研究結(jié)果表明，當(dāng)管理者的下屬人員數(shù)以算術(shù)級(jí)數(shù)增加時(shí)，其相互影響的總數(shù)量，將以幾何數(shù)增加。用C來(lái)表示管理幅度，則計(jì)算管理幅度的公式為：

上述公式中n為直接向一位管理者匯報(bào)的下屬數(shù)。管理幅度以多少為宜，國(guó)外有人主張有效的管理幅度為3-9個(gè)或4-12個(gè)。我們知道，行政組織可變因素多，很難確定標(biāo)準(zhǔn)，只能根據(jù)工作性質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)水平、部屬素質(zhì)、空間距離、信息溝通手段等因素而定。按此公式要求，省直接監(jiān)督縣的數(shù)量以40個(gè)左右為宜。根據(jù)各省市政府官方網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，我國(guó)現(xiàn)在的許多省份擁有的縣市行政區(qū)域數(shù)在100多個(gè)，如河北省有172個(gè)，山東省也有139個(gè)，河南省有159個(gè)，四川省有181個(gè)。而全面實(shí)施省管縣后，雖然現(xiàn)代化的辦公條件為行政監(jiān)督工作提供了不少便利，但是由于管理半徑的增大，省級(jí)政府要直接派往縣級(jí)政府監(jiān)督的人員數(shù)量、頻次要增多，在現(xiàn)有編制人員數(shù)量不變的情況下，無(wú)疑是增加了省級(jí)政府直接監(jiān)督縣級(jí)政府的難度。

（二）縣級(jí)政府的自我行政監(jiān)督能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

“省管縣”體制在賦予縣級(jí)政府大量權(quán)力的同時(shí)，也對(duì)縣級(jí)政府的自我行政監(jiān)督能力提出了更高的要求。一方面，改革后縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限得到擴(kuò)大，具有一定的投資沖動(dòng)，極易導(dǎo)致為追逐政績(jī)而搞地區(qū)分割的“諸侯經(jīng)濟(jì)”，另一方面，試點(diǎn)縣擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，如果政府約束不力，容易出現(xiàn)投資沖動(dòng)和重復(fù)建設(shè)。缺乏有效的約束或監(jiān)督不力，極易產(chǎn)生政府的行為短期化或扭曲。

（三）縣級(jí)政府工作人員的自我監(jiān)督素養(yǎng)面臨新的考驗(yàn)

省管縣后，進(jìn)行強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)?？h級(jí)政府的權(quán)力必然擴(kuò)大，對(duì)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和具體工作人員的權(quán)力掌控、政策把握等都提出新的考驗(yàn)，對(duì)縣級(jí)工作機(jī)構(gòu)、人員素質(zhì)提出了更高的要求。

從試點(diǎn)的省份看，不少省份反映，一方面縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)后，不同程度存在著人員素質(zhì)難以適應(yīng)，業(yè)務(wù)銜接不夠順暢的問(wèn)題，影響了部分職權(quán)的有效運(yùn)行。另一方面縣一級(jí)政府擁有了大量經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限后，“一把手”的權(quán)力進(jìn)一步增大，普遍面臨著“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督太弱、下級(jí)監(jiān)督太難”的問(wèn)題。這就為縣級(jí)政府工作人員的素養(yǎng)提出了新的要求。

（四）市對(duì)縣的監(jiān)督面臨空洞化的困境

省管縣改革后，雖然地級(jí)市與縣的行政關(guān)系沒(méi)有改變，省仍然將部分監(jiān)管權(quán)放在地級(jí)市，地級(jí)市仍然對(duì)縣級(jí)負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，但隨著財(cái)權(quán)、人事管理權(quán)的上收，地級(jí)市缺乏有力的指導(dǎo)和監(jiān)督手段，監(jiān)管形同虛設(shè)，其統(tǒng)籌縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力將會(huì)大打折扣。

四、強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)政府行政監(jiān)督機(jī)制的對(duì)策措施

（一）合理定位省、市、縣級(jí)政府職能

國(guó)家行政學(xué)院公共管理教研部主任薄貴利表示，省、市、縣的矛盾，只能通過(guò)法律手段和民主手段加以解決，最根本的則是要依法明確省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限。目前我國(guó)對(duì)省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限的劃分并不是很明確。例如，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》有這樣一條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府行使下列職權(quán)?！边@一條規(guī)定就包含了三級(jí)半政府，即省級(jí)政府、副省級(jí)政府、地市級(jí)政府和縣級(jí)政府。管理最忌諱上下一般粗，容易權(quán)責(zé)不清，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)權(quán)奪利和推諉扯皮同時(shí)并存。這就需要明確規(guī)定省、市、縣三個(gè)行政單位的職權(quán)責(zé)，這可以參照1999年中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于地方政府機(jī)構(gòu)改革的意見(jiàn)》中對(duì)省、市、縣的職能的如下規(guī)定。

省一級(jí)政府要切實(shí)履行區(qū)域經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和社會(huì)管理的職能，按照國(guó)家法律、法規(guī)和方針、政策，制定區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)社會(huì)主義精神文明建設(shè)和物質(zhì)文明建設(shè)，創(chuàng)造公平、公正、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)市場(chǎng)秩序，打破地區(qū)、條塊分割；解除政府主管部門(mén)與國(guó)有企業(yè)的行政隸屬關(guān)系，主管部門(mén)不再直接管理企業(yè)，切實(shí)落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，深化企業(yè)改革，加快企業(yè)改組；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)與協(xié)調(diào)。

市一級(jí)政府要逐步管理從企業(yè)分離出來(lái)的社會(huì)事務(wù)，實(shí)行屬地管理；進(jìn)一步改善投資環(huán)境，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，搞好社區(qū)服務(wù)，充分發(fā)揮城市的中心作用和輻射功能。

縣一級(jí)政府要切實(shí)把職能轉(zhuǎn)向服務(wù)與協(xié)調(diào)，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，逐步發(fā)展小城鎮(zhèn)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的專業(yè)化、市場(chǎng)化、現(xiàn)代化。

以上規(guī)定劃清了各級(jí)政府的職責(zé)，明確了地方各級(jí)政府的職能和側(cè)重點(diǎn)，進(jìn)一步規(guī)定省、市（地）、縣的職責(zé)權(quán)限：市對(duì)縣（市）財(cái)政的管理職能要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)指導(dǎo)、督促檢查、報(bào)表匯總等方面，對(duì)所屬縣市財(cái)政困難繼續(xù)給予幫助。因此，實(shí)行“省管縣”體制后，省對(duì)市縣實(shí)行“扁平式”管理。市對(duì)縣的管理職能基本上是軟約束，縣級(jí)能否做到正常運(yùn)轉(zhuǎn)、工資是否兌現(xiàn)，主要責(zé)任在省級(jí)而不在市級(jí)，市也不再對(duì)省出臺(tái)縣級(jí)增支政策和項(xiàng)目資金給予配套。從而達(dá)到市縣分治，市和縣不再具有隸屬關(guān)系，構(gòu)建三者之間新的體制結(jié)構(gòu)和運(yùn)行模式，形成省、市、縣職責(zé)分明又相互協(xié)作的良性循環(huán)。市縣分治的同時(shí)，也要加強(qiáng)市縣間經(jīng)濟(jì)協(xié)作力度，在市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)市和縣的經(jīng)濟(jì)合作關(guān)系，加大基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)作力度，推進(jìn)資源優(yōu)化配置，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同體。

（二）創(chuàng)新政府管理體制擴(kuò)大縣域

解決省級(jí)政府管理幅度過(guò)大的途徑，有兩種方式可以選擇：一種是促進(jìn)各級(jí)政府創(chuàng)新；另一個(gè)方式就是擴(kuò)大縣域，減少縣的數(shù)目。

促進(jìn)各級(jí)政府管理創(chuàng)新。在行政管理上，要“積極發(fā)展電子政務(wù)管理、信息化辦公，將社會(huì)事務(wù)扁平化解決”，逐漸形成比較成熟的行政成本低、行政效率高的新型服務(wù)型政府。縣級(jí)政府要多利用現(xiàn)代科技手段，普及電子政務(wù)。電子政務(wù)使政府縱向結(jié)構(gòu)扁平化，高層管理者能夠迅速準(zhǔn)確地掌握來(lái)自基層的信息，同時(shí)，電子政務(wù)也加快政府管理的變革，借助技術(shù)手段，更快地為公眾服務(wù)。電子政務(wù)發(fā)展將最終構(gòu)造出一個(gè)與省管縣體制相適應(yīng)的政府組織形態(tài)。

擴(kuò)大縣域，減少縣的數(shù)目?？梢钥紤]調(diào)整縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，確定部分縣升格為地級(jí)市，也可以適當(dāng)合并過(guò)小的縣，逐步減少鎮(zhèn)鄉(xiāng)建制并創(chuàng)建新市制來(lái)減少行政層級(jí)。

（三）加強(qiáng)對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督管理力度

一是縣級(jí)政府要加強(qiáng)理論政策的學(xué)習(xí)，引導(dǎo)廣大干部正確認(rèn)識(shí)對(duì)省管縣體制下縣級(jí)政府職權(quán)的變化，尤其對(duì)擴(kuò)大的權(quán)力有清醒的認(rèn)識(shí)，科學(xué)理性地運(yùn)用權(quán)力來(lái)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。

二是從根本上提高干部素質(zhì)能力，提高縣級(jí)政府綜合服務(wù)水平，達(dá)到提供公眾滿意服務(wù)的要求。

三是縣級(jí)政府也要善于自我監(jiān)督、自我約束，還要有意識(shí)地培育基層群眾的公民意識(shí)，鼓勵(lì)他們主動(dòng)參與改革，讓他們與政府組織內(nèi)的決策團(tuán)體形成制度創(chuàng)新的合力，相互以政策輸出和民間反饋的互動(dòng)方式彼此促進(jìn)和溝通、糾偏和磨合。

（四）國(guó)家要盡快出臺(tái)政策法規(guī)，對(duì)縣級(jí)政府的監(jiān)督管理做出規(guī)定，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的縣級(jí)管理體制和運(yùn)行機(jī)制

第一，對(duì)擴(kuò)權(quán)的縣（市）實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，制定具體的考核目標(biāo)。第二，明確省和市的監(jiān)管責(zé)任。“省管縣”并不意味著“地級(jí)市”責(zé)任缺失。省級(jí)政府由于管轄范圍過(guò)大，在強(qiáng)化對(duì)縣級(jí)財(cái)政的直管上也很有可能力不從心，從而導(dǎo)致“地級(jí)市”和省級(jí)這兩個(gè)上級(jí)政府對(duì)縣的監(jiān)督和約束力度都被削弱。因此，“地級(jí)市”絲毫不能放松對(duì)縣級(jí)財(cái)政的指導(dǎo)力度，并要警惕由于“省管縣”體制改革之后可能產(chǎn)生的縣級(jí)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）