■姜清霞

淺談我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制改革

■姜清霞

政府間的轉(zhuǎn)移支付主要分為專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付，目前不管是專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付還是一般性轉(zhuǎn)移支付，都存在一些會(huì)引發(fā)轉(zhuǎn)移支付政策偏離目標(biāo)的缺陷。因此，從2009年開始，我國(guó)部分省市財(cái)政創(chuàng)造性地進(jìn)行了“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”的改革實(shí)踐，其主要做法就是將原專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付調(diào)整為一般性的轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金的使用通過(guò)附加內(nèi)容予以限制。同時(shí)，在計(jì)算出省轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助額后，將一些項(xiàng)目作為一般性轉(zhuǎn)移支付的附加內(nèi)容予以明確，以確保上級(jí)政府相關(guān)政策措施的順利落實(shí)，這樣所謂的一般性轉(zhuǎn)移支付也就具有了一定的專項(xiàng)性。從實(shí)踐成效看，我國(guó)部分省市財(cái)政推行的“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”改革提高了財(cái)政資金分配的科學(xué)性和合理性，優(yōu)化了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了上級(jí)政府特定政策意圖導(dǎo)向，明晰了財(cái)政的分配主體地位，緩解了市縣財(cái)政壓力，加快了預(yù)算執(zhí)行的進(jìn)度，使改革取得了一定成效。

一、專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)

從我國(guó)部分省市財(cái)政推進(jìn)“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”改革的舉措來(lái)看，“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”并不存在與過(guò)往轉(zhuǎn)移支付不同的政策目標(biāo)，而是想要通過(guò)新的政策工具實(shí)現(xiàn)原本難以實(shí)現(xiàn)的政策目標(biāo)。因此，我國(guó)仍然可以把推行“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”改革的政策目標(biāo)明確為：既能克服專項(xiàng)性與一般性兩類轉(zhuǎn)移支付存在的問(wèn)題，又能充分發(fā)揮兩者間的優(yōu)勢(shì)，既能承繼和鞏固一般性轉(zhuǎn)移支付均衡財(cái)力、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的功能，又能維持和強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付準(zhǔn)確貫徹上級(jí)政府特定政策意圖，解決外溢性問(wèn)題、彌補(bǔ)承擔(dān)上級(jí)政府委托事項(xiàng)支付的成本等職能作用?；蛘吒苯拥刂v，就是設(shè)法找到“財(cái)盡其用”的政策工具，這包括兩個(gè)方面的含義：一是資金用到了該用的地方，二是資金的使用是有效率的。那么，是否存在一種理論上的指導(dǎo)和依據(jù)來(lái)指導(dǎo)我們更好地實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的有效使用，下面將從理論淵源與實(shí)踐探索兩方面予以考察。

二、專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付的理論基礎(chǔ)

從理論淵源上講，“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”并不是基于全新理論運(yùn)轉(zhuǎn)的一種轉(zhuǎn)移支付方式，而是基于同樣公共產(chǎn)品理論的一個(gè)實(shí)踐探索，只不過(guò)傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付方式默認(rèn)了公共產(chǎn)品的清晰邊界，而財(cái)政部門的創(chuàng)新型做法則更多地關(guān)注了公共產(chǎn)品的相對(duì)性。其之所以能夠取得良好的成效，顯然是適應(yīng)了公共產(chǎn)品的相對(duì)性本質(zhì)，具體分析如下圖1

所示：

圖1轉(zhuǎn)移支付的形式公共產(chǎn)品關(guān)聯(lián)性

公共產(chǎn)品的分類不是絕對(duì)的，它取決于當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)條件與技術(shù)狀況，在科學(xué)技術(shù)日新月異、人們社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化的今天，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品在一定技術(shù)條件下是可以相互轉(zhuǎn)化的，因此所謂公共產(chǎn)品的公共性在很多情況下更多的是一個(gè)程度問(wèn)題，所以大多數(shù)基于傳統(tǒng)理論區(qū)分的專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付與一般性轉(zhuǎn)移支付都可能隨著技術(shù)條件與環(huán)境的變化而落伍，于是將傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付類型轉(zhuǎn)化為 “專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”就是一個(gè)順理成章的選擇。當(dāng)然，公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品相互轉(zhuǎn)化所需要的“一定條件”，在現(xiàn)實(shí)中的把握并不像理論分析的那樣簡(jiǎn)單，因此，當(dāng)對(duì)“一定條件下”公共產(chǎn)品的“一定條件”難以實(shí)現(xiàn)，而公共產(chǎn)品又有必要及時(shí)提供時(shí)，或許能夠?qū)伯a(chǎn)品的邊界與提供責(zé)任進(jìn)行明確界定，使一般性轉(zhuǎn)移支付或者專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付仍不失為一個(gè)好的選擇。

理解上述理論并不困難，以教育為例來(lái)講。教育無(wú)疑是全局意義上的公共產(chǎn)品，然而問(wèn)題在于教育成為公共產(chǎn)品是有條件的，一般來(lái)說(shuō)，只有越基礎(chǔ)的教育才越具有公共品的性質(zhì)。因此，教育就成為在一定條件下 （如義務(wù)教育）是具有全局意義的公共產(chǎn)品；而且即使是基礎(chǔ)教育，其公共產(chǎn)品的“純粹”程度也是難以把握的，于是，按照上面的邏輯分析，很容易得出結(jié)論：財(cái)政部門應(yīng)該對(duì)義務(wù)教育上的不公平進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，而這種轉(zhuǎn)移支付的形式也應(yīng)該是“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”。

最后需要說(shuō)明的一點(diǎn)是，上述分析完全是基于個(gè)人主義哲學(xué)觀上的結(jié)論。事實(shí)上，社會(huì)觀念的多元性也要求人們注意到非個(gè)人主義的一些因素，因此，現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付的影響因素要遠(yuǎn)比當(dāng)前的分析復(fù)雜得多，任何一種簡(jiǎn)單的對(duì)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付的否定或者肯定都是不合適的，當(dāng)然，從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)上看，這一分析是合理的。

三、專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付的執(zhí)行環(huán)境

公共品相對(duì)性的原因就是“一定條件”，因此，對(duì)“一定條件”的理解、掌握和拿捏也就成為了保證“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”政策成效的重要內(nèi)容。然而，在轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中，受政府職能轉(zhuǎn)變不到位、政府間支出責(zé)任不清晰、政府統(tǒng)計(jì)體系不完備、既得利益剛性等因素的制約，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度還存在對(duì)規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的重要性認(rèn)識(shí)不足、事權(quán)與支出責(zé)任界定不清的情況從而增加了規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的難度、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目管理不夠規(guī)范、?？钆涮渍哂写?guī)范、轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管水平需要進(jìn)一步提高等問(wèn)題，如何處理與應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題是保證專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付能夠扎實(shí)推進(jìn)和行之有效的關(guān)鍵所在。為此，需要做好以下幾方面的工作，或者說(shuō)需要建設(shè)一個(gè)具有以下特征的改革環(huán)境。

首先，要有對(duì)稱與完善的信息交流機(jī)制。也就是說(shuō)，與轉(zhuǎn)移支付相關(guān)的政府對(duì)財(cái)政資金的支出要有同樣的理解，且轉(zhuǎn)移雙方可以無(wú)成本地交流這種信息，因?yàn)?，如果轉(zhuǎn)移支付相關(guān)方缺乏這樣的默契，那么接受轉(zhuǎn)移支付的政府就有機(jī)會(huì)利用信息不對(duì)稱而謀取利益。這樣一來(lái)，則無(wú)論是出于公平還是效率方面的考慮，轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)都是不可能實(shí)現(xiàn)的，這方面的詳盡研究已經(jīng)很多。雖然理論上可以將政府視為一個(gè)居民利益代表的“黑箱”，但現(xiàn)實(shí)中政府的目標(biāo)畢竟需要“有利益訴求”的人（官僚或公務(wù)員）來(lái)實(shí)現(xiàn)。按照Niskanen(1971)的觀點(diǎn)，官僚們關(guān)注于官僚特權(quán)、公共聲譽(yù)是一種利益訴求的正常表達(dá)，如果這種表達(dá)體現(xiàn)為使預(yù)算規(guī)模不斷擴(kuò)大的話，那么，官僚們追求預(yù)算最大化就成為了一個(gè)合理的目標(biāo)追求，如果信息是不對(duì)稱的，那么官僚就有足夠的優(yōu)勢(shì)讓居民接受任何總收益大于總成本的政府支出。很顯然，政府的這種支出規(guī)模不可能滿足邊際收益等于邊際成本這一最優(yōu)條件，因此，政府的支出規(guī)模是偏大了。而如果政府的這種支出沖動(dòng)并不需要本地居民 “埋單”，而是來(lái)源于轉(zhuǎn)移支付時(shí)，不僅當(dāng)?shù)卣?，就連當(dāng)?shù)鼐用褚矔?huì)支持通過(guò)信息不對(duì)稱來(lái)獲得更多的公共服務(wù)，這便是我們熟悉的、在政府間轉(zhuǎn)移支付時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)的“沾蠅紙效應(yīng)”。因此，不僅是專項(xiàng)性和一般性轉(zhuǎn)移支付需要對(duì)稱和完善的信息，專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付同樣需要對(duì)稱和完善的信息，充足的信息有利于正確的決策，任何一種經(jīng)濟(jì)行為莫不如此。

其次，要有規(guī)范與透明的運(yùn)行環(huán)境。轉(zhuǎn)移支付過(guò)程中政府間對(duì)稱與完善的信息為財(cái)政資金在政府間的合理分配提供了基礎(chǔ)，但并不能阻止政府部門間合謀對(duì)財(cái)政資金使用的扭曲，這在上述Niskanen模型中已有述及，克服政府間合謀將會(huì)對(duì)居民福利的影響，構(gòu)筑一個(gè)規(guī)范與透明的運(yùn)作環(huán)境是一個(gè)行之有效的政策措施，這是因?yàn)橥该鞯男畔⒂欣谝种普g轉(zhuǎn)移支付而形成的利益共同體。盡管此時(shí)居民與當(dāng)?shù)卣即嬖跔?zhēng)取更多轉(zhuǎn)移支付的動(dòng)力，從而可能形成新的利益共同體，但公開透明的信息與嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的程序，將會(huì)使他們的這種行為受到社會(huì)其他利益群體的關(guān)注，進(jìn)而會(huì)大大壓縮其爭(zhēng)取“額外”收益的圖謀。這樣，一個(gè)公開透明與運(yùn)作規(guī)范的環(huán)境就為了社會(huì)各理性利益集團(tuán)通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)公平效率的結(jié)果打好基礎(chǔ)，這在許多國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付實(shí)踐中都有體現(xiàn)。比如，美國(guó)《憲法》第1條第8款規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付管理和監(jiān)督的決策、過(guò)程和結(jié)果都要公開。

第三，要讓公平與效率權(quán)衡并重。上述分析表明，在轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)當(dāng)中，無(wú)論是彌補(bǔ)財(cái)政缺口還是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的基本均等化，都是轉(zhuǎn)移支付基于公平性的考慮，然而公平與效率往往需要在此消彼長(zhǎng)中尋得均衡，轉(zhuǎn)移支付也不例外，公平與效率依然是其制度設(shè)計(jì)的依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)的效率包括兩個(gè)方面的含義：一是轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率，也就是要求轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)能夠保證接受轉(zhuǎn)移支付資金的政府能夠有效地組織并運(yùn)用上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資源，使之發(fā)揮最大效用，避免浪費(fèi)。二是“資源配置效率”，這是一種更高層次的效率，是指財(cái)政轉(zhuǎn)移支付主體如何在不同財(cái)力缺口、或不同政府層次之間分配既定的資源，使每一種資源能夠有效地配置于最適宜的項(xiàng)目上，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化的均衡效果?；蛘吒苯拥刂v，轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率保證了既定的資金支出實(shí)現(xiàn)了最大的產(chǎn)出，而轉(zhuǎn)移支付資金在配置上的效率，要求保證以有限的財(cái)政資金實(shí)現(xiàn)了更高效的分配。因此，如果再考慮到對(duì)公平性關(guān)注，那么，對(duì)公平與效率的并重本質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金能夠最大限度地提高全體國(guó)民的福利水平。

第四，要讓激勵(lì)與監(jiān)督雙管齊下。即使具備了本文上述三條要求的運(yùn)行環(huán)境，如果沒(méi)有以激勵(lì)與監(jiān)督為核心的制度保證，轉(zhuǎn)移支付仍然可能是無(wú)效的，一種最有可能的情況是爭(zhēng)取轉(zhuǎn)移支付資金的政府可以通過(guò)消極征稅來(lái)擴(kuò)大自身的財(cái)政缺口，這種看似與轉(zhuǎn)移支付無(wú)關(guān)的行為，卻是影響轉(zhuǎn)移支付結(jié)果的重要因素，如果這種消極征稅是沒(méi)有成本的，那么接受轉(zhuǎn)移支付的政府就會(huì)利用它。因此，對(duì)接受轉(zhuǎn)移支付政府進(jìn)行必要的激勵(lì)與監(jiān)督，確保地方政府能夠獲得的轉(zhuǎn)移支付還與其努力程度呈正相關(guān)，那么，結(jié)合上述三條要求，轉(zhuǎn)移支付資金就從確定、轉(zhuǎn)移、運(yùn)用與效果的整個(gè)全過(guò)程上實(shí)現(xiàn)了有效配置與使用。

從理論與實(shí)踐層面看，財(cái)政部門所進(jìn)行的改革與探索是正確、有效的，但改革方向的正確確立并不代表改革目標(biāo)的已然實(shí)現(xiàn)。因此，在進(jìn)一步推進(jìn)“專項(xiàng)性一般轉(zhuǎn)移支付”的過(guò)程中，不存在所有公民一致認(rèn)同的靜態(tài)最優(yōu)。因此，適應(yīng)財(cái)政分權(quán)改革的不斷變化，轉(zhuǎn)移支付也只能在改革中不斷完善。

青島市中級(jí)人民法院）