張 舟，譚 榮，吳次芳，王慶日，許 實(shí)

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310029；2.中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院，北京100035）

改革開放以來(lái)，土地非農(nóng)化為城市發(fā)展提供了載體，地方政府通過(guò)低廉的征地成本攫取土地紅利[1]。時(shí)至今日，守住18億畝耕地紅線的壓力日益增大，農(nóng)地非農(nóng)化也引發(fā)了復(fù)雜的社會(huì)矛盾[2]，因此國(guó)土資源部多次表態(tài)將進(jìn)一步縮小征地范圍。然而城市的發(fā)展需要凈地的支撐，一些城市新增建設(shè)用地潛力相當(dāng)有限，但存量建設(shè)用地中卻存在著大量低效用地，若想實(shí)現(xiàn)保耕地、保增長(zhǎng)的要求，這些城市就必須提高存量土地的利用效率，土地二次開發(fā)利用成為了必然選擇[3]。深圳市是一個(gè)土地資源十分稀缺的城市，剛獲批復(fù)的《深圳市土地管理制度改革總體方案》使它再次成為全國(guó)土地制度管理改革的試驗(yàn)區(qū)，肩負(fù)著為全國(guó)其他城市解決可持續(xù)發(fā)展中土地瓶頸問(wèn)題探路的重任。深圳市已經(jīng)開展的一項(xiàng)重要工作就是以城市更新、土地整備等手段對(duì)存量建設(shè)用地中的低效用地進(jìn)行處理，為進(jìn)一步發(fā)展提供土地空間。在深圳市的實(shí)踐中，市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新近些年取得了不錯(cuò)的成效，而政府主導(dǎo)的土地整備卻面臨著較大的實(shí)踐困境。這是否意味著在土地二次開發(fā)中政府不如市場(chǎng)有效率，還是現(xiàn)行規(guī)則的設(shè)置造成了政府治理的實(shí)踐困境，即到底是治理結(jié)構(gòu)選擇不夠好，還是具體制度安排有問(wèn)題。為了回答上述問(wèn)題，本文以深圳市為例，力圖探索使政府治理下土地二次開發(fā)走出實(shí)踐困境的改進(jìn)之道。

1 土地二次開發(fā)的理論分析框架

對(duì)深圳城市更新[4]和土地整備[5]已有研究，目前仍以政策介紹和問(wèn)題辨析為主，很少上升到治理方式和制度安排層面進(jìn)行分析。在土地二次開發(fā)模式的相關(guān)研究中，也很少在統(tǒng)一的理論框架下探尋問(wèn)題發(fā)生的根源，并進(jìn)行不同模式的對(duì)比選擇[6-8]。

根據(jù)圖1所示的Ostrom[9]提出的IAD分析框架，土地二次開發(fā)就是政府、開發(fā)商、居民等參與者在行動(dòng)舞臺(tái)中互動(dòng)交易的結(jié)果，這帶來(lái)資源配置效率的改變，但參與者的行為也受到了管理現(xiàn)實(shí)交易具體規(guī)則的限制，即治理結(jié)構(gòu)影響著資源配置。

進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，管理現(xiàn)實(shí)交易的具體規(guī)則不僅包括市場(chǎng)治理、政府治理、自主治理、混合治理等治理方式，還包括與治理方式對(duì)應(yīng)的具體制度安排。因此，本文對(duì)Williamson[10]提出的分析框架進(jìn)行了改進(jìn)，認(rèn)為“基礎(chǔ)性制度—具體制度安排—治理方式—資源配置”的框架更適用于現(xiàn)實(shí)交易的分析。對(duì)應(yīng)到土地二次開發(fā)這一具體交易，治理方式主要包括了政府治理和市場(chǎng)治理，具體的制度安排包括了補(bǔ)償、年度計(jì)劃、規(guī)劃約束等，而基礎(chǔ)性制度則對(duì)應(yīng)著土地的產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、財(cái)政制度等（圖2）。

在深圳市實(shí)踐中，政府主導(dǎo)的土地二次開發(fā)面臨著較大困難，這種困難往往是因?yàn)楣芾碇贫炔贿m應(yīng)于實(shí)際中的交易而造成了額外損耗，這也是一種成本，即交易費(fèi)用。交易費(fèi)用反映的是不同參與者在行動(dòng)舞臺(tái)上達(dá)成一致的難度大小，也即基礎(chǔ)性制度、具體制度安排、治理方式共同決定的治理效率高低。

圖1 IAD框架下的土地二次開發(fā)Fig.1 The second land exploitation in the framework of IAD

圖2 土地二次開發(fā)治理效率的分析框架Fig.2 The framework to analyze governance efficiency of the second land exploitation

圖3 2010年深圳市土地資源基本情況Fig.3 The basic situation of land resourses in Shenzhen in 2010

在現(xiàn)行基礎(chǔ)性制度和具體制度安排下，市場(chǎng)在土地二次開發(fā)中的治理效率比政府高，此時(shí)要么保持制度不變，摒棄政府治理；要么改進(jìn)制度，提高政府治理效率。市場(chǎng)機(jī)構(gòu)由于掌握更多的市場(chǎng)信息和較高的執(zhí)行效率，在一些情況下的確比政府治理更節(jié)約交易費(fèi)用，但是在處理一些產(chǎn)權(quán)復(fù)雜土地時(shí)往往不如政府有效；與此同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)的盈利性質(zhì)往往不能使土地資源配置達(dá)到社會(huì)更優(yōu)的狀態(tài)。因此不能輕易舍棄政府治理，應(yīng)當(dāng)去探尋使政府治理產(chǎn)生額外交易費(fèi)用的制度原因并予以改進(jìn)。

考慮改變基礎(chǔ)性制度的影響十分復(fù)雜，在現(xiàn)實(shí)中沒(méi)有試錯(cuò)機(jī)會(huì)，成本太大，因此現(xiàn)階段可行的改進(jìn)之道是給定基礎(chǔ)性制度，通過(guò)具體制度安排的改進(jìn)，提高土地二次開發(fā)的政府治理效率，這就是本文嘗試使其走出實(shí)踐困境的路徑。

2 深圳市土地二次開發(fā)的基本情況

深圳市是一個(gè)土地資源極度緊缺的城市，根據(jù)2010年深圳市土地變更調(diào)查，深圳市土地資源的基本情況如圖3。在這1991 km2的土地上，農(nóng)用地中耕地已很少，林地和園地大部分被納入生態(tài)控制線而不得占用，未利用地缺乏且地處偏遠(yuǎn)，新增建設(shè)用地潛力很小。面臨著土地資源難以為繼的挑戰(zhàn)，深圳市只能依靠存量建設(shè)用地提供凈地用以進(jìn)一步發(fā)展[11]。

圖4 深圳市土地整備的主要環(huán)節(jié)Fig.4 The main procedures of land readjustment in Shenzhen

于是，深圳市政府2009年頒布了《深圳市城市更新辦法》，要求以政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作的形式對(duì)低效用地進(jìn)行處理，即市場(chǎng)治理下的土地二次開發(fā)。自實(shí)施以來(lái)，城市更新項(xiàng)目進(jìn)展良好，一定程度改善了城市環(huán)境，提高了土地利用的集約程度，然而也出現(xiàn)了以下問(wèn)題：第一，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)由于缺乏歷史資料和相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，在處理產(chǎn)權(quán)復(fù)雜地塊時(shí)比較棘手；第二，由于信息不對(duì)稱，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)往往以各種理由要求政府事后增加容積率；第三，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)主要選擇盈利空間大的居住和商業(yè)地塊，對(duì)于產(chǎn)業(yè)引進(jìn)、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)程度有限。

考慮到政府主導(dǎo)的土地二次開發(fā)能夠解決城市更新存在的部分問(wèn)題，如政府在處理產(chǎn)權(quán)遺留問(wèn)題更有經(jīng)驗(yàn)，更能夠站在整個(gè)社會(huì)的角度去配置資源等，深圳市政府2011年頒布了《關(guān)于推進(jìn)土地整備工作的若干意見》，開展政府治理下的土地二次開發(fā)，特別要為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的布局、重大公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提供連片土地，同時(shí)解決歷史遺留問(wèn)題。土地整備的主要環(huán)節(jié)和流程如圖4。

然而土地整備實(shí)施以來(lái)進(jìn)展緩慢，《深圳市2011年度土地整備計(jì)劃》要求在2012年6月之前新增儲(chǔ)備建設(shè)用地4247 hm2，實(shí)際入庫(kù)面積不到計(jì)劃的一半。在調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)協(xié)商談判、實(shí)施方案的審批兩個(gè)環(huán)節(jié)難以推動(dòng)，使得整個(gè)土地整備工作陷入了實(shí)踐困境。究其原因，是一些具體制度安排的不合理，使政府治理相對(duì)于市場(chǎng)治理產(chǎn)生了額外的交易費(fèi)用。

3 補(bǔ)償協(xié)商的困境

3.1 土地整備與城市更新補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過(guò)大

在深圳市實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)城市更新項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往高于土地整備，這一方面是二次開發(fā)地塊區(qū)位和用途不同造成的。但就算是一街之隔的兩個(gè)老舊地塊，若一個(gè)是城市更新項(xiàng)目，一個(gè)是土地整備項(xiàng)目，補(bǔ)償差異也會(huì)比較明顯。兩者移交公共設(shè)施用地的比例不同，以及信息不對(duì)稱情況下政府對(duì)企業(yè)事后提高容積率要求的妥協(xié)是造成這種過(guò)大差異的原因。這種差異必然會(huì)導(dǎo)致土地整備項(xiàng)目業(yè)主的心理不平衡，從而加大了協(xié)商談判的難度，使土地整備產(chǎn)生了額外的成本，造成了實(shí)踐困境。

3.2 土地整備內(nèi)部的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

為了解決1.69 km2土地的歷史遺留問(wèn)題，徹底實(shí)現(xiàn)國(guó)有化和提供連片土地以供進(jìn)一步發(fā)展，2011年2月金沙社區(qū)成立了全市第一個(gè)土地整備工作組，提出房地分離的補(bǔ)償模式，并制定了補(bǔ)償方案與業(yè)主進(jìn)行協(xié)商。盡管率先簽約搬遷可以獲得資金獎(jiǎng)勵(lì)，但截止到2012年8月金沙社區(qū)整備工作開展一年半以來(lái)，大部分業(yè)主不接受補(bǔ)償，簽約戶數(shù)十分有限。

與之形成鮮明對(duì)比的是鵝公嶺土地整備項(xiàng)目，該項(xiàng)目采用房地合一的補(bǔ)償模式，不到半年就完成了0.77 km2項(xiàng)目范圍內(nèi)的補(bǔ)償協(xié)商工作。不難發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)土地整備項(xiàng)目采取了兩種截然不同的補(bǔ)償模式，這可能是影響補(bǔ)償協(xié)商是否順利的重要因素。

3.2.1 房地合一 為推進(jìn)拆遷補(bǔ)償工作的進(jìn)度，一些實(shí)施機(jī)構(gòu)參照“假定合法”的評(píng)估原則，按建筑面積給予業(yè)主補(bǔ)償，這種補(bǔ)償模式考慮了深圳市的特殊歷史和城市更新的補(bǔ)償慣例，房屋建筑面積越大，獲得賠償就越多。因此協(xié)商補(bǔ)償環(huán)節(jié)往往進(jìn)展順利，但這也促使部分違法建筑“被合法化”。平湖街道鵝公嶺項(xiàng)目采用的就是房地合一的補(bǔ)償模式（表1），一套宅基地100m2、建筑面積480 m2的私房所獲補(bǔ)償約為270萬(wàn)元，扣除地價(jià)后不低于260萬(wàn)元。

表1 鵝公嶺補(bǔ)償模式Tab.1 The compensation model in Egongling

3.2.2 房地分離 房地分離的補(bǔ)償模式是指將房屋和土地價(jià)值剝離開來(lái)，土地價(jià)值按區(qū)位條件進(jìn)行評(píng)估，區(qū)位越好，土地補(bǔ)償價(jià)越高，房屋則按重置價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償。由于農(nóng)村土地不像城市土地有明確的容積率規(guī)定，房地分離的補(bǔ)償模式從理論上來(lái)說(shuō)是合理的，并且可以從補(bǔ)償?shù)慕嵌榷伦∵`法搶建的利益空間。金沙社區(qū)目前的賠償方案對(duì)已建房屋的宅基地實(shí)行同地同價(jià)，約3500元/m2；對(duì)房屋主體部分實(shí)行同房同價(jià)，約1600元/m2。據(jù)此計(jì)算得到一套宅基地100m2，建筑面積480m2的私房所獲補(bǔ)償約為110萬(wàn)元。

經(jīng)過(guò)對(duì)比，不難發(fā)現(xiàn)同面積的兩套房屋在兩個(gè)整備項(xiàng)目中，所獲補(bǔ)償差異很大，而造成這種差距的主要原因不是區(qū)位導(dǎo)致的價(jià)值差異，而是房地合一和房地分離兩種不同的補(bǔ)償模式。目前深圳市大部分土地整備項(xiàng)目采用房地合一的補(bǔ)償模式，因此對(duì)于金沙社區(qū)等采用房地分離補(bǔ)償模式的項(xiàng)目，其業(yè)主必定不愿意接受現(xiàn)行補(bǔ)償方案。

在市場(chǎng)治理下的土地二次開發(fā)中，市場(chǎng)機(jī)構(gòu)一般采用私下協(xié)商的方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不夠規(guī)范統(tǒng)一。政府治理本來(lái)能夠使補(bǔ)償更加透明和規(guī)范，但深圳市目前并沒(méi)有對(duì)土地整備的補(bǔ)償模式和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，并默認(rèn)兩種差異很大的模式同時(shí)運(yùn)行。這種制度安排的不合理不但使政府治理無(wú)法發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，而且導(dǎo)致了額外的交易費(fèi)用，加大了政府治理下土地二次開發(fā)實(shí)現(xiàn)交易的難度，使得一些項(xiàng)目在補(bǔ)償協(xié)商環(huán)節(jié)難以進(jìn)展。

4 實(shí)施方案審批的困境

4.1 土地利用方案與法定圖則的矛盾

前文提到的鵝公嶺整備項(xiàng)目采用房地合一的補(bǔ)償模式順利完成了與居民和集體的補(bǔ)償協(xié)商工作，并于2011年9月第一次向上級(jí)主管部門上報(bào)了項(xiàng)目實(shí)施方案，主要包括補(bǔ)償方案和土地利用方案，但方案經(jīng)多次修改仍未通過(guò)審批，項(xiàng)目遲遲無(wú)法正式簽約開展。該項(xiàng)目實(shí)施方案未通過(guò)審批的關(guān)鍵在于土地利用方案與深圳市規(guī)劃部門多年前編制的鵝公嶺地區(qū)法定圖則沖突很大。

市場(chǎng)治理的城市更新項(xiàng)目在實(shí)施前已經(jīng)由主管部門賦予了明確的規(guī)劃約束，而政府治理的土地整備由于在處理歷史遺留問(wèn)題和引進(jìn)產(chǎn)業(yè)落地時(shí)需要一定的靈活性，因此要求實(shí)施部門自行編制土地利用方案上報(bào)審批。中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目前都處于快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型的時(shí)期，現(xiàn)在的土地利用方案肯定與多年前編制的法定圖則存在矛盾，實(shí)施部門不得不承擔(dān)與信息不對(duì)稱的規(guī)劃部門溝通、博弈的成本，以及達(dá)成一致后調(diào)整法定圖則的時(shí)間成本。在市場(chǎng)治理中這些成本并不由市場(chǎng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)，因此對(duì)于政府治理的土地整備來(lái)說(shuō)，這是規(guī)劃約束的制度安排引起的額外的交易費(fèi)用。

4.2 項(xiàng)目申請(qǐng)資金與批準(zhǔn)資金的矛盾

除了土地利用方案與法定圖則的矛盾以外，實(shí)施方案中申請(qǐng)資金與主管部門擬批準(zhǔn)資金之間的矛盾，也使得土地整備工作難以推進(jìn)。表2是2011年和2012年深圳市各區(qū)申請(qǐng)土地整備資金與批準(zhǔn)資金的情況。

從表2中可以發(fā)現(xiàn)，除了寶安區(qū)的資金批準(zhǔn)率較高以外，其他各區(qū)的資金批準(zhǔn)率均不高于80%，特別是對(duì)于申請(qǐng)金額超過(guò)50億元、土地整備規(guī)模較大的龍崗區(qū)（2011，2012）和坪山新區(qū)（2012），資金批準(zhǔn)比例僅在60%左右。土地整備資金被壓縮，使得實(shí)施方案中項(xiàng)目預(yù)算無(wú)法通過(guò)審批，一些整備項(xiàng)目因此陷入了實(shí)施困境。

表2 深圳市各區(qū)土地整備資金申請(qǐng)與批準(zhǔn)情況Tab.2 The application and final approval for the capital of land readjustment in Shenzhen

項(xiàng)目預(yù)算無(wú)法通過(guò)審批或被壓縮，一方面仍是土地整備缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和原則造成的。信息不對(duì)稱無(wú)法得到有效緩解，雙方只能進(jìn)行無(wú)休止的討價(jià)還價(jià)，這又進(jìn)一步加大了政府治理因?qū)蛹?jí)嚴(yán)格、手續(xù)復(fù)雜引發(fā)的交易費(fèi)用，使其喪失了治理效率。

另一方面，主管部門因面臨著土地抵押貸款的還款壓力，不得不壓縮財(cái)政預(yù)算。在深圳市的土地整備中，自有資金按規(guī)定至少占30%，其余70%的資金均來(lái)源于兩年期的土地抵押貸款。以2012年為例，為了完成全年的土地整備計(jì)劃，土地抵押貸款需求為140億元，按照貸款基準(zhǔn)利率6.65%計(jì)算，兩年內(nèi)連本帶息還款額將高達(dá)160億元。政府通過(guò)土地整備獲得的土地，可以通過(guò)出讓獲得出讓金收益，其進(jìn)行的生產(chǎn)交易活動(dòng)也能帶來(lái)豐厚的稅收收入，因此從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地整備項(xiàng)目肯定是盈利的，只是在初期投入較多，收入較小。政府應(yīng)該通過(guò)不同收益能力項(xiàng)目的搭配，制定更加合理的土地整備年度計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)資金收益和支出在時(shí)間軸上的匹配。然而目前土地整備年度計(jì)劃受行政干預(yù)較大，加大了土地整備達(dá)成交易的難度。

5 土地二次開發(fā)的具體制度安排改進(jìn)

歸納認(rèn)為土地整備補(bǔ)償規(guī)則的不統(tǒng)一、土地整備與城市更新規(guī)劃實(shí)施規(guī)則的不協(xié)調(diào)、土地整備年度計(jì)劃規(guī)則的不合理使得補(bǔ)償協(xié)商、實(shí)施方案審批環(huán)節(jié)難以進(jìn)展，這也是政府治理土地二次開發(fā)產(chǎn)生額外交易費(fèi)用的主要原因。因此，不能將土地整備目前不如城市更新進(jìn)展順利簡(jiǎn)單地歸咎于政府本身就不如市場(chǎng)有效率，而應(yīng)改進(jìn)那些使政府治理產(chǎn)生額外交易費(fèi)用的具體制度安排，使其走出實(shí)踐困境（圖5）。

5.1 制定基本統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基本統(tǒng)一性意味著補(bǔ)償金額將主要由區(qū)位、建筑物面積、被認(rèn)可的用途決定，而與未來(lái)用途無(wú)關(guān)，也與達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議的時(shí)間無(wú)明顯關(guān)系，其將減少補(bǔ)償?shù)碾S意性以及居民對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的想象空間，有助于補(bǔ)償協(xié)商工作的開展，也能減少審批機(jī)構(gòu)與執(zhí)行結(jié)構(gòu)對(duì)補(bǔ)償資金的信息不對(duì)稱程度，有利于實(shí)施方案達(dá)成一致。

5.2 法定圖則要適時(shí)更新，嚴(yán)肅執(zhí)行

圖5 土地整備制度改進(jìn)示意圖Fig.5 The diagram of institutional improvement in land readjustment

規(guī)劃主管部門應(yīng)該對(duì)二次開發(fā)潛力地塊的法定。圖則進(jìn)行檢查，若規(guī)劃已經(jīng)過(guò)時(shí)，則應(yīng)該綜合考慮地塊未來(lái)發(fā)展的定位，周邊基礎(chǔ)設(shè)施的配套情況以及地塊實(shí)際情況，在項(xiàng)目正式實(shí)施前及時(shí)修改法定圖則。修改后的規(guī)劃必須保證執(zhí)行的嚴(yán)肅性，不得事后更改法定。圖則的適時(shí)更新和嚴(yán)肅執(zhí)行一方面有助于解決二次開發(fā)區(qū)域土地利用方案與法定圖則的矛盾，另一方面也能縮小城市更新與土地整備之間不合理的補(bǔ)償差異。

5.3 制定合理的土地整備年度計(jì)劃

目前土地整備年度計(jì)劃的制定主要通過(guò)市政府向下下達(dá)任務(wù)和區(qū)政府向上申報(bào)得到，受行政干預(yù)較大，含有過(guò)多短期行為。政府制定整備計(jì)劃時(shí)未考慮區(qū)位、難易程度和規(guī)劃用途不同的地塊的組合協(xié)調(diào)，造成某些年份還款壓力集中，資金需求極大，因此不得不壓低土地整備預(yù)算，從而加大了整備工作開展的難度。制定合理均衡的土地整備年度計(jì)劃有利于實(shí)現(xiàn)資金平衡，緩解項(xiàng)目申請(qǐng)資金與批準(zhǔn)資金的矛盾。

6 結(jié)論

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，城市土地的二次開發(fā)是中國(guó)解決城市發(fā)展土地瓶頸問(wèn)題的必然選擇，一些土地資源極為緊缺的城市，如廣州市、深圳市等目前已經(jīng)在大規(guī)模地推動(dòng)這項(xiàng)工作，其他城市在未來(lái)也將面臨這項(xiàng)工作的開展。市場(chǎng)和政府是土地二次開發(fā)的主要實(shí)施主體，理論上市場(chǎng)治理和政府治理具有各自的比較優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一的基礎(chǔ)性制度下，設(shè)置合適的具體規(guī)則，使市場(chǎng)和政府在處理各自擅長(zhǎng)的土地二次開發(fā)時(shí)擁有較高的治理效率。在深圳市的實(shí)踐中，政府治理下的土地整備面臨著實(shí)踐困境，“補(bǔ)償協(xié)商”和“實(shí)施方案審批”兩個(gè)環(huán)節(jié)上的突出問(wèn)題阻礙了整備工作的順利推行。上升到具體制度安排層面，筆者認(rèn)為二次開發(fā)區(qū)域的法定圖則要適時(shí)更新、嚴(yán)肅執(zhí)行，土地整備要制定合理的年度計(jì)劃和統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并做好與城市更新的協(xié)調(diào)，這些改進(jìn)都有助于減小政府治理下額外的交易費(fèi)用，提高治理效率，使其走出實(shí)踐困境。

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