胡 靜，金曉斌，陳 原，楊 劍，周寅康

（1.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210093；2.國土資源部土地整理中心，北京100035）

1 引言

自1997年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》明確了“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”、“按照土地利用總體規(guī)劃的要求，通過對田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，搞好土地建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和環(huán)境”以來，中國土地整理制度及其管理方式經(jīng)歷了實(shí)踐探索、逐步規(guī)范，并不斷深入的發(fā)展歷程[1-2]。2006年以后，土地整理內(nèi)涵和國家層面的項(xiàng)目管理方式都發(fā)生了變化。在土地整理內(nèi)涵上，開展農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略部署，提出土地整理要注重從項(xiàng)目實(shí)施向制度設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)變，使農(nóng)村土地整治成為推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新平臺，形成了以村莊規(guī)劃整治為突破口，以土地整理復(fù)墾為重點(diǎn)，以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為動力的“整合各類資金，整體規(guī)劃、整體推進(jìn)”的田、水、路、林、村綜合整治。在項(xiàng)目管理方式上，進(jìn)行了由國家審批向省級國土資源部門審批轉(zhuǎn)變、由國家總負(fù)責(zé)向國家監(jiān)管省級國土資源部門總負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)變、由國土資源部門推動向地方政府和部門共同推動轉(zhuǎn)變[3]。國家則集中部分中央分成新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)重點(diǎn)支持經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)、實(shí)施效果明顯、補(bǔ)充耕地規(guī)模大的土地整治項(xiàng)目，即土地整治重大工程項(xiàng)目（以下簡稱為重大項(xiàng)目）。

區(qū)別于前期國家投資土地整理項(xiàng)目的管理模式，重大項(xiàng)目采取省級立項(xiàng)、中央支持的建設(shè)模式，相應(yīng)的管理程序和要求都發(fā)生了重大變化。在管理程序上，中央主管部門不再直接參與重大項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)審查與實(shí)施管理，在立項(xiàng)決策階段，通過對可行性研究報(bào)告和實(shí)施方案進(jìn)行評估，就總體規(guī)劃布局、建設(shè)任務(wù)落實(shí)、資金核定與籌集渠道、工程進(jìn)度安排等進(jìn)行評估，確定中央資金支持的比例與數(shù)量；在過程管理上，通過年度評估和中期考核，了解實(shí)施進(jìn)展、資金籌措與使用、工程質(zhì)量與土地利用、管理制度建設(shè)等情況，指導(dǎo)項(xiàng)目建設(shè)有序開展；在管理方式上，要求加強(qiáng)管理信息化建設(shè)，強(qiáng)化對項(xiàng)目建設(shè)的過程管理。為了實(shí)現(xiàn)對重大項(xiàng)目建設(shè)信息的動態(tài)化管理，建立“中央→省級→縣（區(qū)）級”，即至上而下又上下結(jié)合的分級管理機(jī)制，通過將立項(xiàng)材料、年度計(jì)劃、實(shí)施情況、竣工驗(yàn)收等資料對比分析，對已批復(fù)重大項(xiàng)目的實(shí)施環(huán)節(jié)控制性指標(biāo)落實(shí)、工程進(jìn)度、資金使用等內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)測和預(yù)警，成為重大項(xiàng)目中央管理的重要環(huán)節(jié)。目前，在理論研究方面，土地整治相關(guān)研究集中于整治模式[4-5]、整治潛力評價[6]、資金績效評價[7]、生態(tài)效應(yīng)與景觀建設(shè)[8-9]、監(jiān)管理論[10-11]等方面，有針對性地分析重大項(xiàng)目實(shí)施特點(diǎn)，運(yùn)用計(jì)算機(jī)技術(shù)構(gòu)建輔助監(jiān)管系統(tǒng)的尚不多見。本文試圖在對重大項(xiàng)目中央管理流程[12]分析基礎(chǔ)上，開發(fā)動態(tài)監(jiān)測管理系統(tǒng)，為加強(qiáng)對重大項(xiàng)目的過程控制，強(qiáng)化監(jiān)管的目的性，提高項(xiàng)目管理的效率提供技術(shù)支撐。

2 重大項(xiàng)目管理的需求分析

土地整治重大項(xiàng)目是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、保持區(qū)域水土資源平衡的前提下，圍繞實(shí)現(xiàn)提高耕地質(zhì)量、增加耕地?cái)?shù)量、保障糧食安全的規(guī)劃目標(biāo)，形成集聚規(guī)模效益，所采取的以落實(shí)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大規(guī)模耕地開發(fā)、大面積節(jié)水增地、大幅度提高基本農(nóng)田產(chǎn)能為目的的土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)工程項(xiàng)目?！秶鴦?wù)院關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)切實(shí)做好農(nóng)村土地整治工作的通知》明確提出，“各級國土資源主管部門要結(jié)合國土資源綜合監(jiān)管平臺，加強(qiáng)農(nóng)村土地整治項(xiàng)目管理信息化建設(shè)，實(shí)行全程監(jiān)管，進(jìn)行在線備案，對項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施情況，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直報(bào)備案，及時向社會公示，自覺接受社會公眾監(jiān)督”。面對新時期土地整治工作“全程全面，集中統(tǒng)一”的管理要求，為滿足重大項(xiàng)目信息化建設(shè)需求，土地整治重大工程項(xiàng)目監(jiān)測管理系統(tǒng)應(yīng)具有以下功能：（1）管理過程應(yīng)全程全面，管理程序應(yīng)具有彈性，管理方式應(yīng)采用動態(tài)監(jiān)管；（2）備案信息應(yīng)完備，即從立項(xiàng)批復(fù)到竣工驗(yàn)收各階段的重點(diǎn)內(nèi)容都應(yīng)予以體現(xiàn)；（3）填報(bào)責(zé)權(quán)應(yīng)明確，實(shí)行“誰批復(fù)，誰填報(bào)；誰驗(yàn)收，誰填報(bào)”[13]；（4）填報(bào)時間應(yīng)統(tǒng)一，工程實(shí)施、資金撥付使用等信息可采取季度報(bào)告的形式，竣工驗(yàn)收應(yīng)實(shí)行“隨驗(yàn)隨填”；（5）監(jiān)測與預(yù)警過程應(yīng)自動化，即自動匹配立項(xiàng)申報(bào)階段、預(yù)算和計(jì)劃下達(dá)階段、工程實(shí)施和竣工驗(yàn)收各階段的控制性指標(biāo)，若不一致應(yīng)自動預(yù)警；（6）統(tǒng)計(jì)分析應(yīng)可定制化，用戶可根據(jù)需求選擇統(tǒng)計(jì)指標(biāo)并組合各類查詢統(tǒng)計(jì)條件，獲取需要的統(tǒng)計(jì)文、圖、表。

3 系統(tǒng)定位與建設(shè)目標(biāo)

3.1 系統(tǒng)定位

本系統(tǒng)用于對中央支持土地整治重大工程項(xiàng)目的管理與建設(shè)信息進(jìn)行在線申報(bào)、備案、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測預(yù)警和數(shù)據(jù)服務(wù)，并由此構(gòu)建服務(wù)于中央、省、縣三級國土管理部門的項(xiàng)目信息庫。其中中央層負(fù)責(zé)項(xiàng)目審核、中央批復(fù)項(xiàng)目基本信息錄入、預(yù)警參數(shù)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)瀏覽、查看、統(tǒng)計(jì)分析、批量數(shù)據(jù)導(dǎo)入導(dǎo)出以及用戶管理等功能；省級層主要負(fù)責(zé)建設(shè)任務(wù)與資金分解、區(qū)域內(nèi)各季度子項(xiàng)目進(jìn)展與工程建設(shè)情況統(tǒng)計(jì)匯總上報(bào)，區(qū)域內(nèi)報(bào)備數(shù)據(jù)的審批、瀏覽、查看與統(tǒng)計(jì)分析；縣級層負(fù)責(zé)子項(xiàng)目年度計(jì)劃任務(wù)錄入、季度子項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)展填報(bào)、變更申請?zhí)岢?、監(jiān)督檢查匯報(bào)、竣工驗(yàn)收信息填報(bào)等。

3.2 系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)

結(jié)合重大項(xiàng)目管理需求，確定系統(tǒng)建設(shè)目標(biāo)為：（1）實(shí)現(xiàn)對重大項(xiàng)目從立項(xiàng)申報(bào)到成效發(fā)揮各環(huán)節(jié)重點(diǎn)信息的全面監(jiān)督管理，提高項(xiàng)目管理的效率和質(zhì)量；（2）加強(qiáng)項(xiàng)目監(jiān)督檢查力度，促進(jìn)重大項(xiàng)目效益積極發(fā)揮，更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)；（3）構(gòu)建“集中統(tǒng)一、全程全面”的實(shí)施監(jiān)督管理體系，提升項(xiàng)目管理質(zhì)量和資金使用效益，提高規(guī)范化管理水平。

4 系統(tǒng)設(shè)計(jì)

4.1 系統(tǒng)流程設(shè)計(jì)

根據(jù)重大項(xiàng)目管理流程，結(jié)合管理特點(diǎn)，按照計(jì)算機(jī)協(xié)同工作設(shè)計(jì)的工作流思路，將系統(tǒng)分為中央、省級、縣級三個層級進(jìn)行搭建，流程設(shè)計(jì)見圖1。

4.2 系統(tǒng)功能模塊設(shè)計(jì)

根據(jù)系統(tǒng)建設(shè)需求，系統(tǒng)需完成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)入庫、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測預(yù)警、成果數(shù)據(jù)輸出與查詢、用戶管理等功能?；诖耍瑢⑾到y(tǒng)劃分為8個相互獨(dú)立又在業(yè)務(wù)邏輯上相互聯(lián)系、能夠協(xié)同工作的功能模塊。本系統(tǒng)為三級管理系統(tǒng)，對于中央用戶，其管理范圍為全國；對于省級、縣級用戶只能進(jìn)行本轄區(qū)內(nèi)重大項(xiàng)目或子項(xiàng)目的操作。此外，系統(tǒng)用戶分管理員用戶（主要負(fù)責(zé)用戶管理、區(qū)域管理）、填報(bào)用戶（負(fù)責(zé)項(xiàng)目基礎(chǔ)數(shù)據(jù)錄入）、審核用戶（負(fù)責(zé)對填報(bào)用戶填報(bào)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核）三種類型。系統(tǒng)功能框架見圖2。

系統(tǒng)各功能模塊分述如下：（1）項(xiàng)目管理信息入庫模塊。該模塊主要針對已批復(fù)重大項(xiàng)目的基本信息、實(shí)施方案與年度計(jì)劃、建設(shè)任務(wù)分解、子項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)及建設(shè)任務(wù)下達(dá)、資金下達(dá)等數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息的錄入、編輯、修改等功能。（2）項(xiàng)目信息查詢模塊。該模塊除提供常用的查詢檢索功能外，還可根據(jù)用戶需求導(dǎo)出所選項(xiàng)目數(shù)據(jù)信息。可查詢的項(xiàng)目信息包括：①重大項(xiàng)目申報(bào)基本信息，如項(xiàng)目區(qū)位置與范圍、建設(shè)規(guī)模、投資等；②重大項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)分解批復(fù)結(jié)果；③重大項(xiàng)目年度計(jì)劃及實(shí)施方案；④重大項(xiàng)目管理信息類、工程進(jìn)展類、工程施工類等信息的查看與選擇性導(dǎo)出。（3）子項(xiàng)目管理模塊。該模塊提供子項(xiàng)目相關(guān)信息的填報(bào)、審核與統(tǒng)計(jì)功能。填報(bào)與審核信息主要包括子項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、子項(xiàng)目工程季報(bào)、子項(xiàng)目變更、竣工驗(yàn)收及監(jiān)督檢查情況；統(tǒng)計(jì)信息包括子項(xiàng)目工程年報(bào)、子項(xiàng)目執(zhí)行情況、子項(xiàng)目預(yù)警等。（4）建設(shè)任務(wù)進(jìn)展模塊。該模塊針對截止到本次統(tǒng)計(jì)時間、重大項(xiàng)目中已開工的子項(xiàng)目。通過匹配已開工子項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)與截止到本次統(tǒng)計(jì)的子項(xiàng)目季報(bào)情況，自動計(jì)算重大項(xiàng)目或子項(xiàng)目的工程進(jìn)展、資金進(jìn)展及工程與資金匹配情況。（5）預(yù)警查詢模塊。該模塊通過設(shè)置相關(guān)預(yù)警參數(shù)，實(shí)現(xiàn)對重大項(xiàng)目或子項(xiàng)目的建設(shè)目標(biāo)（任務(wù)）完成情況、資金投入與使用情況、形象工程完成情況、資金與工程進(jìn)展匹配情況、項(xiàng)目變更情況的自動預(yù)警。（6）統(tǒng)計(jì)分析模塊。該模塊主要對重大項(xiàng)目或子項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計(jì)（包括子項(xiàng)目工程計(jì)劃量與完成量，子項(xiàng)目資金計(jì)劃量、撥付量、使用量，建設(shè)任務(wù)計(jì)劃量與驗(yàn)收量及子項(xiàng)目的實(shí)施狀態(tài)），分析其實(shí)施狀態(tài)，建設(shè)目標(biāo)完成情況，工程進(jìn)展及資金下達(dá)與使用情況，并將相關(guān)統(tǒng)計(jì)、分析結(jié)果以圖、表、文的形式展現(xiàn)。（7）其他功能模塊。該模塊主要實(shí)現(xiàn)重大項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)分解信息、子項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)與資金下達(dá)、子項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)與子項(xiàng)目季報(bào)等數(shù)據(jù)的批量導(dǎo)入。（8）系統(tǒng)設(shè)置模塊。包括用戶維護(hù)、數(shù)據(jù)庫維護(hù)、數(shù)據(jù)備份恢復(fù)及日志管理等功能。

圖1 系統(tǒng)流程設(shè)計(jì)Fig.1 The flow chart of the system

5 系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)與分析

5.1 系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)

根據(jù)系統(tǒng)建設(shè)需要和J2EE的技術(shù)優(yōu)勢，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)采用層次化設(shè)計(jì)思想，具體分為數(shù)據(jù)層、邏輯層、表現(xiàn)層。第一層為數(shù)據(jù)層，是整個系統(tǒng)的核心部分，以SQL Server 2005作為數(shù)據(jù)庫管理平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的高效存儲、管理；第二層為邏輯層，通過J2EE開發(fā)工具，以JAVA語言編程，構(gòu)建系統(tǒng)框架及主要功能模塊；第三層為表現(xiàn)層，由系統(tǒng)的功能模塊組成，采用Tomcat作為web服務(wù)器，實(shí)現(xiàn)所有人機(jī)交互界面及特定業(yè)務(wù)功能需求開發(fā)。

5.2 系統(tǒng)應(yīng)用實(shí)例

圖2 系統(tǒng)功能框架Fig.2 The functional framework of the system

（1）項(xiàng)目概況與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。湖北省南水北調(diào)漢江沿線土地開發(fā)整理重大工程是2009年批復(fù)的中央支持土地整治重大工程項(xiàng)目。項(xiàng)目區(qū)位于湖北省漢江沿線，地處東經(jīng) 109°27′— 114°24′、北緯 30°04′— 33°15′之間，涉及十堰、襄樊、荊門、孝感、武漢、仙桃、潛江、天門8個市的26個縣（市、區(qū)），分為漢江上游水源山地區(qū)、漢江中游丘崗區(qū)和漢江下游平原區(qū)三種工程類型區(qū)，總建設(shè)規(guī)模33.92×104hm2，總投資84.66×108元，建設(shè)工期為5年。與前期已開展的國家投資土地整理項(xiàng)目相比，該重大項(xiàng)目具有規(guī)模大、投資多、周期長、區(qū)域廣等特點(diǎn)，若仍采用傳統(tǒng)管理模式，將面臨數(shù)據(jù)龐雜、管理難度大、人為影響強(qiáng)、信息共享率低、上報(bào)資料實(shí)時性和可靠性差等不足。因此，運(yùn)用計(jì)算機(jī)信息化管理手段開展項(xiàng)目監(jiān)測監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)申報(bào)備案、行政審批，實(shí)施在線監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)分析的全流程、動態(tài)、網(wǎng)絡(luò)化管理，是提高管理質(zhì)量和管理效率的重要措施。

（2）管理措施。依托目前土地整治項(xiàng)目管理工作流程和信息統(tǒng)計(jì)渠道，確保各級數(shù)據(jù)統(tǒng)一和上下聯(lián)動，將系統(tǒng)分為中央、省、縣3個層級應(yīng)用。在中央層填寫重大項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)信息的統(tǒng)一控制下，省級層負(fù)責(zé)錄入項(xiàng)目可研報(bào)告、實(shí)施方案、年度計(jì)劃、子項(xiàng)目計(jì)劃、資金分配方案，通過建立自上而下的項(xiàng)目分解和自下而上建設(shè)信息處理，全面掌握項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用、竣工驗(yàn)收、變更管理等情況，為督促項(xiàng)目實(shí)施與制定年度計(jì)劃提供依據(jù)；縣級層負(fù)責(zé)錄入子項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)、子項(xiàng)目預(yù)算、年度計(jì)劃安排、工程季報(bào)、變更申請、監(jiān)督檢查、竣工驗(yàn)收等信息，通過可溯源的信息收集和處理方式，完善信息收集過程，確保錄入數(shù)據(jù)真實(shí)可靠。中央層和省級層可根據(jù)設(shè)定的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警等級，對監(jiān)測指標(biāo)異常的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督控制，提高監(jiān)管的及時性和針對性，為監(jiān)督和指導(dǎo)重大項(xiàng)目順利開展提供決策支持。

（3）結(jié)果分析。借助系統(tǒng)，中央層面實(shí)現(xiàn)了對重大項(xiàng)目實(shí)施過程中的資金投入與使用情況、形象工程完成情況、資金與工程進(jìn)展匹配、重大變更等的動態(tài)監(jiān)測；省級層面既可實(shí)現(xiàn)協(xié)作辦公，提高項(xiàng)目管理效率，也能實(shí)現(xiàn)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，監(jiān)督項(xiàng)目執(zhí)行，督促項(xiàng)目進(jìn)展，及時處理變更申請，適時開展檢查，并對項(xiàng)目進(jìn)度、資金使用、竣工驗(yàn)收等進(jìn)行及時匯總和上報(bào)。部分系統(tǒng)功能界面（圖3，封三）所示。

圖3 系統(tǒng)部分功能界面圖Fig.3 Part of functions of the system

6 結(jié)論與討論

土地整治重大項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)、監(jiān)測、預(yù)警是確保項(xiàng)目規(guī)范有序、及時高效開展的有力途徑，本文通過理清相關(guān)管理程序，結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，構(gòu)建了土地整治重大工程項(xiàng)目建設(shè)監(jiān)測管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)以構(gòu)建報(bào)備數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，對立項(xiàng)申報(bào)、預(yù)算與計(jì)劃下達(dá)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收4個階段的信息數(shù)據(jù)進(jìn)行報(bào)備，通過對報(bào)備信息統(tǒng)計(jì)分析，實(shí)現(xiàn)了對重大項(xiàng)目的全程、全面、動態(tài)監(jiān)管；以重大項(xiàng)目管理程序?yàn)橄到y(tǒng)流程設(shè)計(jì)依據(jù)，規(guī)范了相關(guān)管理行為，理順了管理流程，優(yōu)化了管理模式，共享了信息資源，提高了管理效率。由于目前重大項(xiàng)目的工程指標(biāo)尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，本系統(tǒng)在指標(biāo)設(shè)置上遵循一般性原則，未充分考慮各重大項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的區(qū)域差異，為切實(shí)發(fā)揮監(jiān)管系統(tǒng)作用，系統(tǒng)后期仍需進(jìn)一步完善指標(biāo)構(gòu)建。

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