欒翠紅

鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，在我國經(jīng)濟發(fā)展中占據(jù)重要地位，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會的結(jié)合部，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的主陣地。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是我國整個財政體系中的最基層環(huán)節(jié)，歷經(jīng)二十多年的建設(shè)和發(fā)展，在鞏固農(nóng)村基層建設(shè)，推進農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展和完善財政體系建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。

一、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的必要性

（一）國家政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政新的職能。近年來，隨著國家政治經(jīng)濟形勢的發(fā)展，社會主義新農(nóng)村建設(shè)不斷推進，公共財政職能不斷加強，國家財政用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金大幅度增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的地位和作用發(fā)生了很大的變化。一方面，隨著農(nóng)村稅費改革農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和面向農(nóng)民收取的各項稅費的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政直接組織財政收入的職能逐步弱化。另一方面，隨著國家強農(nóng)惠農(nóng)政策不斷出臺，對“三農(nóng)”投入力度逐漸加大，新農(nóng)村建設(shè)全面展開，農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展步伐不斷加快，國家對農(nóng)村公共服務(wù)的內(nèi)容越來越多，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)放的新農(nóng)村建設(shè)資金、各項直接針對農(nóng)民的補貼逐年增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不可替代的承擔了這些資金的兌付落實工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政由以組織收入為主的“收入型”轉(zhuǎn)向管理財政收支的“收支并重型”，由注重抓收入的“征管型”轉(zhuǎn)向?qū)嵤┕藏斦叩摹胺?wù)型”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨著新的形勢與任務(wù)。

（二）公共財政體系的建立，彰顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要性。為深入貫徹落實科學發(fā)展觀、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，逐步構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共財政體系，不斷提升財政保障和為民服務(wù)的能力，切實發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的作用，2008年財政部下發(fā)了《關(guān)于發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能作用加強財政預(yù)算管理的意見》（財預(yù)[2008]406號），對加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理等相關(guān)工作提出了要求。2010年4月，財政部下發(fā)了關(guān)于匯編2009年度鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算的通知》，決定從2009年起恢復(fù)上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政決算，為財政分配和管理提供必要的參考信息，指導(dǎo)和服務(wù)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管。2010年7月，謝旭人部長在全國財政廳（局）長座談會上強調(diào)推進財政科學化精細化管理，重點在基礎(chǔ)，關(guān)鍵在基層，提出要充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)管作用，合理界定和充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，建立完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理指導(dǎo)機制，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部財政政策培訓，逐步改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本辦公條件，進一步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平。

因此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理關(guān)系到黨和政府的惠農(nóng)政策能否堅定不移的貫徹落實到農(nóng)村千家萬戶，是貫徹惠農(nóng)資金的進出口。新形勢下，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)工作，對健全財政管理體系，推進財政的科學化精細化管理，更好地發(fā)揮財政職能作用具有重大而深遠的意義。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設(shè)存在的問題及成因分析

（一）財權(quán)與事權(quán)需理順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能越位與缺位并存，財權(quán)上移、事權(quán)下移的問題較為突出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政普遍支出壓力較大，縣鎮(zhèn)域經(jīng)濟的發(fā)展水平落后，缺乏主體稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入不穩(wěn)定、自給率低，對非稅收入依賴度較高。在收入增長有限的情況下，財政剛性支出卻在逐年攀升，財政支出責任呈快速擴大的趨勢，收支矛盾日漸突出。雖然上級財政進行了轉(zhuǎn)移支付，但無法彌補后來農(nóng)業(yè)增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展所形成的收支缺口，并且這一缺口還呈現(xiàn)出相對擴大的趨勢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政大多屬“吃飯財政”，在財權(quán)及財力上劃的同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依舊承擔著過多的事權(quán)，如計劃生育、社會保障、衛(wèi)生防疫、社會治安等。

（二）資金監(jiān)管機制亟待完善。近年來，財政資金更多投向“三農(nóng)”、教育、飲水安全等民生領(lǐng)域。同時，監(jiān)督管理也成為財政部門的重要職能之一。但由于一些體制機制障礙，以及職能轉(zhuǎn)變和思想認識不到位等因素的影響，基層財政在發(fā)揮監(jiān)管職能方面仍存在一些問題：一是對涉農(nóng)補貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)無法實施有效監(jiān)管。按現(xiàn)行部門分工，涉農(nóng)補貼中的糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼三項補貼基礎(chǔ)數(shù)據(jù)由其他部門負責統(tǒng)計提供，財政部門只負責數(shù)據(jù)錄入、兌現(xiàn)補貼，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)是否準確成為及時、準確兌現(xiàn)資金的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著補貼項目增多和時間的延續(xù)，村級組織重視程度逐漸淡化，而財政部門由于人員及部門分工限制，很難對其他部門提供的數(shù)據(jù)資料進行監(jiān)督核實，因此錯、漏、冒領(lǐng)補貼的情況時有發(fā)生；二是涉農(nóng)資金得不到有效監(jiān)管。隨著黨和政府對三農(nóng)工作的重視，各級財政部門對支農(nóng)資金項目和數(shù)額逐年增加，但這些資金分屬財政、民政、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、教育、計生等多個部門，資金分散，多頭管理，除財政系統(tǒng)分配資金監(jiān)管相對容易操作，其他系統(tǒng)資金的監(jiān)管往往是看的見的管不著，管的著的看不見”，致使很多涉農(nóng)項目資金游離于財政監(jiān)督之外，使用效率不高；三是各種專項資金監(jiān)管不到位，農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，收支缺口增大，容易誘發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擠占、截留、挪用各種專項資金和轉(zhuǎn)移支付資金，財政資金重撥付，輕管理的現(xiàn)象比較普遍。即使這些資金都能如數(shù)撥付到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是否?？顚Ｓ?，使用效果如何，往往無人問津，沒有建立起跟蹤問效的監(jiān)督管理機制。

（三）公共財政體系不完善?，F(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，主要是“吃飯財政”，對社會公共事業(yè)的投入不足，基本公共服務(wù)還不均等，公共服務(wù)能力還有較大的差距；公共預(yù)算體系還不規(guī)范。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要提供區(qū)域內(nèi)社會保障、環(huán)境保護、行政管理等多種公共服務(wù)，又要支持地方經(jīng)濟發(fā)展，支出基數(shù)大、剛性強、增長快等特點，提高公共服務(wù)能力力不從心。相關(guān)法律要求，科技、農(nóng)業(yè)、計劃生育等預(yù)算支出增長幅度，不得低于財政經(jīng)常性收入增幅，由于統(tǒng)計口徑不統(tǒng)一，考核機制較為硬性，難免會出現(xiàn)違反這一規(guī)定的行為。

（四）債務(wù)負擔沉重。近年來，在經(jīng)濟發(fā)展過程中，地方政府發(fā)展經(jīng)濟的壓力卻非常大，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算內(nèi)財力只能“保吃飯、保穩(wěn)定”，對經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的支持力度明顯不夠，政府建設(shè)資金只能靠預(yù)算外土地儲備收入及舉債籌集，而可儲備土地呈逐年減少態(tài)勢，土地儲備收入相對有限，為解決地方經(jīng)濟改革和運行中存在的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、投資環(huán)境方面的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大多舉債，面臨著較為龐大的顯性債務(wù)。如果再加上一些隱性債務(wù)，數(shù)額將會更大。債務(wù)數(shù)額大、欠債時間長、成因復(fù)雜，債務(wù)由名目繁多的貸款、借款、欠款等組成，債權(quán)人也多樣化，不僅有顯性負債，還有各種隱性負債和或有負債，沉重的債務(wù)包袱嚴重影響了縣鄉(xiāng)財政的正常運轉(zhuǎn)。而很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對債務(wù)問題缺乏足夠的認識，沒有統(tǒng)一規(guī)范的債務(wù)評估機制，導(dǎo)致部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨意舉債的現(xiàn)象時有發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)負擔沉重。

（五）機構(gòu)和隊伍建設(shè)需加強。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財政辦公條件普遍較差，計算機和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用范圍有限，手工做賬、送報表、打電話、發(fā)傳真的溝通聯(lián)系方式還很普遍，電子政務(wù)推廣較慢，財政系統(tǒng)內(nèi)部、財政與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)兼容、適用性不平衡，一些地方財政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端還不能覆蓋到基層財政。財政部門掌握的數(shù)據(jù)資料偏重于財政收支方面，基礎(chǔ)資料不全，對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理、財政供養(yǎng)人員等方面的基礎(chǔ)底數(shù)不清，存在定員定額標準體系不完善、項目支出預(yù)算粗泛等問題，無法有效滿足資金發(fā)放、數(shù)據(jù)管理、監(jiān)督管理等業(yè)務(wù)需要。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部隊伍也普遍存在人員結(jié)構(gòu)老化、知識結(jié)構(gòu)單一、業(yè)務(wù)水平偏低、人員編制不足、新生力量匱乏等問題，難以適應(yīng)新形勢下財政工作的需要。

三、加強縣鄉(xiāng)財政建設(shè)的思路與對策

（一）提高保障能力，完善財政管理體制。合理劃分稅收收入，根據(jù)稅種屬性并兼顧地方積極性，合理確定各級財力，科學劃分稅收收入，逐步確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體稅種，提高共享稅中縣鄉(xiāng)分成比例，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入保持相對穩(wěn)定并逐步提高。科學界定事權(quán)范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要負責本級政府管轄范圍內(nèi)的行政管理和經(jīng)濟社會發(fā)展等具體支出事務(wù)，對于關(guān)系國計民生的支出，如基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護等，應(yīng)作為中央、省和市縣的共同職責，以保證不同地區(qū)的公民享受基本公共服務(wù)的無差異性，體現(xiàn)公共財政的公平原則。完善轉(zhuǎn)移支付制度。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付，可確立以一般性轉(zhuǎn)移支付為重點的模式，以保障基層財政具備基本的公共服務(wù)能力。通過正確處理各級分配關(guān)系，合理分配財力，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力能夠穩(wěn)定增長。

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)項目管理監(jiān)督機制。將所有財政資金納入監(jiān)管范圍，將各級政府安排和分配用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的各種財政資金，以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的集體經(jīng)濟收入等，包括對人員和家庭的補助性資金、支農(nóng)惠農(nóng)的項目建設(shè)資金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政本級安排資金、上級財政部門和主管部門下達到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金，全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍，加強縣級財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的指導(dǎo)和管理。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的具體監(jiān)管范圍，量化、細化監(jiān)管任務(wù)和責任。建立信息通報和反饋機制，縣級財政要把上級財政或主管部門下發(fā)的項目資金文件、制度辦法、監(jiān)管重點和具體要求等及時下發(fā)、抄送鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，以便其掌握開展監(jiān)管工作所必需的信息。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題和情況，建立反饋渠道，逐級上報至負責資金和項目分配、管理的財政部門。上級財政要根據(jù)基層財政反饋的實際情況，調(diào)整完善有關(guān)專項資金管理辦法，逐步實現(xiàn)資金分配與績效考評掛鉤。推進專項資金整合工作，研究對性質(zhì)相同的資金進行適當歸并和統(tǒng)籌使用，更好地調(diào)動和發(fā)揮基層政府和部門的積極性、主動性，提高財政資金使用效益。

（三）完善預(yù)算管理，滿足基層公共服務(wù)能力。健全財政預(yù)算制度，堅持量入為出、收支平衡的原則，科學合理地編制年度財政收支預(yù)算，切實保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)行政和社會管理等基本運轉(zhuǎn)的支出需要。適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，努力滿足農(nóng)村基本公共產(chǎn)品和服務(wù)需求。強化基本支出定員定額管理，嚴格控制預(yù)算追加，切實增強預(yù)算的約束力。規(guī)范財政預(yù)算執(zhí)行，穩(wěn)步推進國庫集中支付制度和政府采購制度，積極探索通過政府購買等方式提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。加強和規(guī)范農(nóng)村收費管理，堅決取消不合法、不合理的收費，優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。

（四）建立化債機制，完善財政風險防范體系。充分考慮本地經(jīng)濟承受能力，嚴格控制政府舉債，禁止新報政府外債項目，逐筆清理核對債務(wù)，摸清債務(wù)余額，分析債務(wù)結(jié)構(gòu)，測算以后若干年度還款額度。積極消化債務(wù)，對基金會中央借款，延長還款期限，緩解地方財政還款壓力，必要時申請中央財政減免照顧，對關(guān)系國家信譽的世界銀行和外國政府貸款，應(yīng)積極主動與貸款單位和轉(zhuǎn)貸銀行聯(lián)系，按時分批足額歸還，對以各種形式向金融部門貸款或為企業(yè)、組織擔保貸款，可本著實事求是的原則，認真進行協(xié)商，爭取金融部門在減免、核銷等方面的支持。適當建立激勵約束機制，通過獎補等方式，鼓勵、引導(dǎo)和督促鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極化解逾期債務(wù)。不斷完善償債機制和債務(wù)風險預(yù)警機制，科學設(shè)立債務(wù)風險監(jiān)測指標體系，對政府債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估，切實防范債務(wù)風險。

（五）做好各項基礎(chǔ)工作，為財政管理提供真實可靠的依據(jù)。發(fā)揮基層財政直接面向農(nóng)村、熟悉基層情況，便于收集整理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，夯實“三農(nóng)”支出數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。加強基礎(chǔ)臺賬管理，規(guī)范管理流程，利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)手段，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)“縱向到底、橫向到底”，及時將基層的真實情況準確地傳遞到上級財政部門，形成上下相連、部門互通的信息溝通機制，為加強財政管理、完善財政政策提供真實可靠的數(shù)據(jù)支撐。加強基層財政人員培訓工作，制定培訓規(guī)劃。改善辦公條件和信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，確保日常工作順利開展。推進財政部門內(nèi)部基層單位建設(shè)，根據(jù)財政管理各項工作的職能和流程，科學設(shè)置工作崗位，明確崗位職責，做到分工明確、各司其職、協(xié)調(diào)配合。