□薛雅偉

一、引言

十七屆五中全會提出，努力實現(xiàn)居民收入增長和經(jīng)濟發(fā)展同步、勞動報酬增長和勞動生產(chǎn)率提高同步，人民生活質(zhì)量和水平不斷提高［1］。在擁有九億多農(nóng)民的中國，提高居民收入必須首先解決農(nóng)民收入增長問題。只有提高農(nóng)民收入水平，才能解決“三農(nóng)”問題，繼而從根本上解決農(nóng)民的生存環(huán)境、素質(zhì)問題、綜合發(fā)展等一系列問題［2］。這不僅關(guān)系到社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，還關(guān)系到社會穩(wěn)定，關(guān)系到黨和政府在農(nóng)村的威信和執(zhí)政地位，關(guān)系到社會主義和諧社會能否順利構(gòu)建。近幾年，中央對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收問題非常重視，相繼出臺各種惠農(nóng)政策，實現(xiàn)農(nóng)民收入大幅增長。2004年至2009年間，我國農(nóng)村居民家庭人均收入保持高速增長勢頭，年增長率均突破8%，但與城鎮(zhèn)居民家庭人均收入高于11%的年增長率相比①，農(nóng)民收入增長相對緩慢。

如何有效提高農(nóng)民收入水平，縮小城鄉(xiāng)居民收入差距，是一直困擾各國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家的學(xué)術(shù)難題。楊雍哲(2002)認為農(nóng)民收入水平的提高，依賴于高速穩(wěn)固的經(jīng)濟發(fā)展、優(yōu)惠的涉農(nóng)稅費政策、以及更大力度的農(nóng)村財政支出政策等多方面的因素［3］。鐘甫寧等人(2009)則認為中國人多地少的基本國情和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特性，決定了農(nóng)業(yè)資金投入的有力保證對于農(nóng)業(yè)的快速穩(wěn)定增長有著重要的意義和作用［4］。日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學(xué)家速水佑次郎(1986)認為對于農(nóng)業(yè)相對不發(fā)達的國家而言，財政政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的保護作用顯得尤為重要［5］。瑞典經(jīng)濟學(xué)家克拉斯·?？寺〉乱舱J為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的特點決定其有相對脆弱的一面，政府采取適當(dāng)?shù)膬A斜政策很有必要［6］。

二、財政支農(nóng)視角下的農(nóng)民增收困境及根源

(一)財政支農(nóng)視角下的農(nóng)民增收困境

1.城鄉(xiāng)居民收入差距仍不斷拉大。改革開放以來，我國城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了從先縮小、后擴大到再縮小、再擴大的拉鋸過程［7］。2008－2010年間，全國農(nóng)村居民人均純收入分別為4761元、5153元和5919元，而同期城鎮(zhèn)居民人均可支配收入分別為15781元、17174元和19109元，城鄉(xiāng)收入比例分別為3.31:1、3.33:1和3.22:1②。十一五期間，依靠財政支農(nóng)政策扶持，農(nóng)民收入增長率連續(xù)五年保持在8%以上，且城鄉(xiāng)收入比率并無明顯擴大，但實際收入的絕對差值則從2005年的7238.1元擴大到2010年的13190.4元，短短5年間漲幅接近一倍(圖1)。

2.農(nóng)民家庭經(jīng)營性收入③增長依然緩慢。農(nóng)民家庭經(jīng)營收入持續(xù)增長，但同工資性收入增長相比，增速有待提高。從全國農(nóng)村居民年均收入情況來看(表1)，2010年農(nóng)村居民人均總收入8119.51元，同比增長14%。其中，家庭經(jīng)營性收入4937.48元，同比增長12%;工資性收入2431.05元，同比增長18%，家庭經(jīng)營性收入增速明顯低于工資性收入。同時，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入在農(nóng)村居民總收入中的比重也在下降，由2009年的61.8%下降到2010年的60.8%，下降一個百分點。但不可否認的是，農(nóng)村居民家庭經(jīng)營性收入在總收入中所占比重最大，其增長緩慢是掣肘農(nóng)民收入增長的主要原因之一。

圖1 2005年至2010年城鄉(xiāng)居民收入差額走勢圖

表1 農(nóng)村居民年均收入 單位:元

地方農(nóng)村居民年均收入情況與上述統(tǒng)計結(jié)果基本一致④。以山東東營為例(圖2)，2011年前三季度農(nóng)民家庭經(jīng)營收入為5463.80元，與上年同期相比增加465.77元，同比增長9.3%。2011年前三季度工資性收入為3307.85元，與上年同期相比增加1096.46元，同比增長49.6%⑤。農(nóng)民家庭經(jīng)營收入增速僅為工資性收入的四分之一，增長過于緩慢。從就業(yè)角度分析，外出務(wù)工的收入增長遠高于從事農(nóng)林牧漁等產(chǎn)業(yè)，將吸引更多的農(nóng)民離開農(nóng)村到城市打工。如果這種情況持續(xù)下去，農(nóng)村勞動力流失將更加嚴重，會對糧食安全問題、人口教育問題和城市用地緊張等問題帶來不利影響。

圖2 2010年前三季度至2011年前三季度收入分析

(二)農(nóng)民增收困境的產(chǎn)生根源

1.城鄉(xiāng)收入差距擴大源于農(nóng)業(yè)比較利益低下。冰凍三尺非一日之寒，城鄉(xiāng)收入差距問題自建國之初就已存在。作為促進工業(yè)化的手段，中國與許多發(fā)展中國家一樣采取剝奪農(nóng)業(yè)的政策，最突出的表現(xiàn)即為工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”。由于農(nóng)產(chǎn)品的收入彈性小，作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)部門的農(nóng)業(yè)必然會隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步縮小產(chǎn)值，這是世界性的普遍現(xiàn)象［5］。隨著工業(yè)技術(shù)的革新，農(nóng)業(yè)相對生產(chǎn)率急劇下降，導(dǎo)致農(nóng)民相對收入銳減，這種情況在發(fā)展中國家尤為明顯。

在我國，財政支出政策偏向二三產(chǎn)業(yè)，對“三農(nóng)”問題的財政投入嚴重不足，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率停滯不前，工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”額不但沒有縮小，反而越拉越大。伴隨著日益擴大的工農(nóng)產(chǎn)品“剪刀差”額，國內(nèi)的工業(yè)品價格指數(shù)不斷攀升，農(nóng)產(chǎn)品相對價格越來越低，作為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者的農(nóng)民的相對收入普遍減少，導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距日益拉大。

2.農(nóng)民收入增長緩慢，特別是家庭經(jīng)營性收入增速過緩源于財政支農(nóng)資金投入不足、財政供給結(jié)構(gòu)不合理、資金管理分散且利用率低。從數(shù)字上看，政府對三農(nóng)問題的支出逐年增加，而且近幾年來財政支農(nóng)支出占財政支出的比重一直保持在9.5%左右，相對穩(wěn)定。這充分說明，積極的財政支農(nóng)政策有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展水平穩(wěn)步上升、農(nóng)民收入持續(xù)增長。

但值得關(guān)注的是，在國家宏觀調(diào)控對農(nóng)工商不同行業(yè)區(qū)別對待的情況下，財政支農(nóng)支出存在問題，主要表現(xiàn)為:

(1)財政支農(nóng)資金投入不足。盡管國家財政持續(xù)擴大對農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展的投入規(guī)模，僅2003－2009年間，中央財政用于“三農(nóng)”的資金就達27938億元(表2)，接近前10年(1993年－2002年)投入量的兩倍⑥。但與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的資金需求相比，財政支農(nóng)投入的缺口仍然很大。按照農(nóng)業(yè)部建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)支撐與服務(wù)體系的投資需求測算，“十一五”期間每年需要中央投資365億元，而每年實際安排的投資額不足此需求的三分之一。

表2 國家農(nóng)業(yè)財政支出 單位:億元

(2)財政支農(nóng)供給結(jié)構(gòu)不合理，農(nóng)村與城鎮(zhèn)財政投資差距明顯。2010年農(nóng)村固定資產(chǎn)投資 36691億元，同比增長19.6%，增幅與2008－2009年度相比下降7.7個百分點，出現(xiàn)負增長⑦。與此相比，2010年城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資達到241430.9億元，是農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的6倍還多，差距明顯。這表明，2010年以來中央對農(nóng)村財政支出遠低于城鎮(zhèn)財政支出，財政供給存在結(jié)構(gòu)性偏差。

(3)財政支農(nóng)資金管理分散化，利用率低。財政支農(nóng)支出涉及部門繁多，包括國務(wù)院直屬的農(nóng)業(yè)部、財政部預(yù)算司、財政部農(nóng)業(yè)司以及各地方政府涉及支農(nóng)資金支出的發(fā)展改革、財政、科技、教育、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、農(nóng)機、水產(chǎn)、氣象、國土、交通等十幾個部門。各部門因利益驅(qū)使，層層設(shè)卡，財政支農(nóng)資金截留、挪用、虛投、擠占現(xiàn)象嚴重，導(dǎo)致支出的資金分配面鋪得很廣，無法形成合力，實際效果不明顯［8］。

三、農(nóng)民增收問題的財政支農(nóng)政策建議

一直以來，財政支農(nóng)政策是我國農(nóng)民增收的重要保證之一。進入新時期，國家對農(nóng)民增收的重視程度將進一步加大，政府應(yīng)隨之?dāng)U大財政支農(nóng)的投入規(guī)模，同時，改革并完善我國財政支農(nóng)制度，健全監(jiān)督管理機制。

1.擴大財政支農(nóng)投入規(guī)模

擴大中央和地方政府財政支農(nóng)投入規(guī)模，發(fā)揮財政支農(nóng)“乘數(shù)效應(yīng)”［8］，建立財政支農(nóng)穩(wěn)定增長機制［9］，制定相應(yīng)的政策規(guī)范財政支農(nóng)機制，進一步強化財政支農(nóng)的法律約束機制，逐步建立穩(wěn)定的財政支農(nóng)增長機制，確保三個“繼續(xù)高于”的實現(xiàn)⑧。

2.實施分區(qū)的財政支農(nóng)政策

根據(jù)不同區(qū)域的情況，實施分區(qū)的財政支農(nóng)政策［10］。這不僅要求中央政府在財政支出上區(qū)別對待，同時要求各地政府根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展情況以及當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平調(diào)整財政支農(nóng)政策，確保在穩(wěn)固增加財政支農(nóng)投入的同時，“因才施政”、“因地惠農(nóng)”，落實中央政府關(guān)于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要指示。

3.優(yōu)化財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)

合理劃分各級政府的財政支農(nóng)職責(zé)，理順各級政府的財政分配關(guān)系，平衡各級政府的財權(quán)和事權(quán)，達到權(quán)責(zé)統(tǒng)一。同時，明確財政支農(nóng)的重點，加強對農(nóng)田水利設(shè)施和農(nóng)村公路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，強化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的科技支撐，鞏固農(nóng)村教育和衛(wèi)生體系建設(shè)。

4.改進分散化管理的財政支農(nóng)模式

切實落實各項財政支農(nóng)政策，統(tǒng)一財政支農(nóng)管理，實現(xiàn)“點對點”直通式的財政扶持方式，盡量避免中間環(huán)節(jié)，提高財政支農(nóng)資金的使用效率。改進分散化管理的模式，克服條塊分割、投入空白、重復(fù)投入、職責(zé)不清、政出多門、多頭管理、力量分散等缺點［8］。

5.加強財政對農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的支持力度

農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織是降低投資風(fēng)險的方法之一，可以有效緩解農(nóng)村的資金壓力［11］。目前，我國多數(shù)的農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織與其他產(chǎn)業(yè)合作組織相比經(jīng)濟實力較弱，難以實現(xiàn)長期發(fā)展。一些政府或非政府組織提供的項目資金、扶持政策、稅收優(yōu)惠政策等大多難以落實到位。這就要求政府在增加財政支農(nóng)資金的同時，保證對農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織扶持的規(guī)范化、合理化，避免浪費、虧空等現(xiàn)象。貫徹落實各項扶持政策，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織的規(guī)?；l(fā)展水平，把農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織做大做強。

四、結(jié)語

本文研究表明，實施合理有效的財政支農(nóng)政策，有助于提高農(nóng)民收入水平。雖然積極的財政支農(nóng)政策無法在短期內(nèi)消除城鄉(xiāng)收入差距，解決農(nóng)民增收問題，但增加農(nóng)民收入本身就是一項長期而艱巨的任務(wù)，需要國家在全面推進工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的同時兼顧農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，進一步加大支農(nóng)惠農(nóng)的政策力度，完善監(jiān)管機制，避免脫離現(xiàn)實、盲目投入。只有遵循事物發(fā)展的客觀規(guī)律，科學(xué)地、合理地引導(dǎo)農(nóng)民創(chuàng)收增收，才能從根本上解決農(nóng)民增收問題。

注 釋:

①國家統(tǒng)計局，2011年度中國統(tǒng)計年鑒，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及恩格爾系數(shù):10－2.

②國家統(tǒng)計局，2011年度中國統(tǒng)計年鑒，城鄉(xiāng)居民家庭人均收入及恩格爾系數(shù):10－2.

③農(nóng)民的收入包括:工資性收入(外出務(wù)工等)、家庭經(jīng)營性收入、資產(chǎn)性收入(租賃等)和轉(zhuǎn)移性收入(政府補貼等)，其中后兩項所占比例較小，本文沒有統(tǒng)計。

④2011年中國統(tǒng)計年鑒，各地區(qū)農(nóng)村居民家庭人均純收入:10－21.

⑤《東營市2011年農(nóng)村住戶調(diào)查季報表》，東營市統(tǒng)計局，2011.

⑥張海旺，國家統(tǒng)計局景氣中心，2009.

⑦國家統(tǒng)計年鑒，2011.

⑧溫家寶:今年財政支農(nóng)投入的增量要繼續(xù)高于上年，國家固定資產(chǎn)投資用于農(nóng)村的增量要繼續(xù)高于上年，土地出讓收入用于農(nóng)村建設(shè)的增量要繼續(xù)高于上年，2007.

［1］中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議.2010.

［2］余蔚平.政府、市場與增加農(nóng)民收入［M］.北京:中國財經(jīng)出版社，2008.

［3］楊雍哲.論增加農(nóng)民收入的成功之道［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2002.

［4］鐘甫寧.農(nóng)業(yè)政策學(xué)［M］.中國農(nóng)業(yè)大學(xué)出版社，2009(7):192－194.

［5］速水佑次郎.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟論［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2003(1):131－143.

［6］克拉斯·?？寺〉?現(xiàn)代市場經(jīng)濟理論與實踐——“瑞典模式”的經(jīng)驗與教訓(xùn)［M］.1995.

［7］胡錦濤.中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定［N］.新華社特約文章，2008(10):11－12.

［8］陶佩君.農(nóng)村發(fā)展概論［M］.北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2010.

［9］中共中央、國務(wù)院關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見.2007.

［10］國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊.有利于農(nóng)民增收的財政政策取向［J］.調(diào)研世界，2002，(3).

［11］田姝.農(nóng)民的增收問題及其出路［J］.財經(jīng)科學(xué).2011，(7).