彭志強(qiáng)，袁 晨，張乃可

(1.重慶理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，重慶 400054;2.重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶 400030;3.幸福人壽保險(xiǎn)股份有限公司重慶分公司，重慶 400010)

城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性論證及政策建議
——以重慶市為例

彭志強(qiáng)1，袁 晨2，張乃可3

(1.重慶理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院，重慶 400054;2.重慶大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院，重慶 400030;3.幸福人壽保險(xiǎn)股份有限公司重慶分公司，重慶 400010)

分析重慶市戶籍制度改革下的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，論證重慶市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性。從各區(qū)縣經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、農(nóng)民純收入增長幅度以及保險(xiǎn)繳費(fèi)能力三方面來看，重慶市基本具備構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件。為此，從土地權(quán)益保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與轉(zhuǎn)移以及創(chuàng)收能力三個(gè)方面，提出改善轉(zhuǎn)戶農(nóng)民養(yǎng)老保障工作的政策建議。

養(yǎng)老保險(xiǎn);城鄉(xiāng)一體化;戶籍制度改革

21世紀(jì)以來，我國的老齡化問題越來越明顯，養(yǎng)老保障成為日益嚴(yán)峻的一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大問題。十七大報(bào)告指出“社會(huì)保障體系建設(shè)要進(jìn)一步加強(qiáng)”，其中“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系、保障人民基本生活、探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”是其核心內(nèi)容之一。目前兩個(gè)部門分管城鎮(zhèn)職工和農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是阻礙社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體制改革的根源之一。重慶市統(tǒng)計(jì)局公布“2009年重慶市人口發(fā)展態(tài)勢分析”指出，2009年全市的常住人口中65歲以上老人占比已超過11%。重慶是大城市與大農(nóng)村并存的新型直轄市，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。因此，做好城鄉(xiāng)居民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，是重慶市完善城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的重要工程之一［1］。重慶市于2010年8月15日在全市范圍內(nèi)正式施行戶籍制度改革，計(jì)劃2年300萬、10年1 000萬的農(nóng)民進(jìn)城，力爭到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%以上。這將成為幾十年來我國戶籍制度改革規(guī)模最大、配套制度設(shè)計(jì)最完善、影響最深遠(yuǎn)的一次實(shí)踐。

基于此，本文針對(duì)重慶戶籍制度改革中的農(nóng)村及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，從社會(huì)保險(xiǎn)保障學(xué)的角度研究重慶市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，找出其制約因素，論證現(xiàn)階段在重慶實(shí)施城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性，提出重慶市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對(duì)策建議。最后討論重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革中如何完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題，并從土地權(quán)益保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與轉(zhuǎn)移、創(chuàng)收能力三個(gè)方面分析現(xiàn)行戶籍改革與城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)建的關(guān)系。

一、文獻(xiàn)綜述

在人口老齡化和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的雙重挑戰(zhàn)下，國內(nèi)外學(xué)者近年來廣泛展開了相關(guān)的研究。依據(jù)研究內(nèi)容從宏觀到微觀的遞進(jìn)，可逐次分為以下幾類:第一類是從國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度層面的探索;第二類是城鄉(xiāng)一體化中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革問題;第三類是農(nóng)民工及失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革等。

首先，制度層面的研究主要從社會(huì)保障的整體角度出發(fā)，如Dong和Ye討論了中國社會(huì)保障制度的發(fā)展如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，并概述了目前存在的差距和不足［2］。高尚和袁方提出要發(fā)揮國家的主導(dǎo)作用以及確保養(yǎng)老保險(xiǎn)立法與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)［3］。梁穎和郭俊華分析了我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)在公平性、效率性、保險(xiǎn)制度及其運(yùn)行中存在的主要問題［4］。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，學(xué)者們逐漸關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，如石宏偉和金麗馥指出農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立保障了農(nóng)民的基本生存條件，有利于社會(huì)的穩(wěn)定，但必須增強(qiáng)農(nóng)民的社會(huì)保障意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障的法制建設(shè)［5］。汪柱旺從社會(huì)養(yǎng)老保障的特性和政府的職能來推演，指出政府應(yīng)發(fā)揮其在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中的主導(dǎo)作用［6］。Long等分析了中國新農(nóng)村建設(shè)的潛在影響因素，并對(duì)有關(guān)社會(huì)保障問題和影響進(jìn)行討論［7］。但是，這些制度層面的研究主要集中在社會(huì)保障的公平和效率兩個(gè)方面，然而城鎮(zhèn)化的發(fā)展使得養(yǎng)老保險(xiǎn)工作需要面對(duì)大量流動(dòng)人口的保障，這即是農(nóng)民工保險(xiǎn)以及新農(nóng)村的保險(xiǎn)制度健全問題。

接著，不少學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，如楊一帆結(jié)合國際農(nóng)村社會(huì)保障制度演進(jìn)路徑的比較分析，認(rèn)為我國農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度必須同傳統(tǒng)的家庭保障、社區(qū)服務(wù)、互助組織等有機(jī)結(jié)合［8］。公維才提出我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不能順利開展的直接原因在于農(nóng)保制度供給不力，由于農(nóng)民分化為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民，在制度供給上也應(yīng)針對(duì)不同農(nóng)民實(shí)行分類制度保障，只有這樣才能更好地保障農(nóng)民老有所養(yǎng)［9］。梁宏志指出戶籍制度使得農(nóng)村流動(dòng)人口無法得到社會(huì)保障制度的有效覆蓋;土地征用過程及土地流轉(zhuǎn)過程的不合理損害了農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利;偏向于城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障資源供給不足［10］。但現(xiàn)有對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的研究，主要思路是從農(nóng)民隨城鎮(zhèn)化后的分流出發(fā)，對(duì)不同群體實(shí)行特定的養(yǎng)老保障，其中失地農(nóng)民的保障成為最值得關(guān)注的群體。

因此，城鄉(xiāng)一體化伴隨著大量的農(nóng)民工進(jìn)城，農(nóng)村城鎮(zhèn)化速度的推進(jìn)也產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民，這些特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題是以前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)建設(shè)的盲區(qū)，也是如今社會(huì)保障需要關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。Wang和Zhang指出中國現(xiàn)有農(nóng)村地區(qū)的土地和家庭保障功能弱化，城市農(nóng)民工社會(huì)保障的需求日益增加，農(nóng)村的人口正在面對(duì)嚴(yán)峻的老齡化問題［11］。曹繼平提出蘇州失地農(nóng)民分享開放和發(fā)展的成果問題，倡導(dǎo)讓農(nóng)民公平地分享城市化發(fā)展的社會(huì)成果［12］。李麗對(duì)海南省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的投資收益率需求做了測算，并對(duì)性別比例、平均年齡、消費(fèi)價(jià)格指數(shù)等因素進(jìn)行了敏感性分析［13］。另外，李佳等針對(duì)河北省被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，提出維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益的建議［14］。關(guān)于失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究，主要是關(guān)于各地區(qū)的個(gè)案研究，且局限在保障農(nóng)民權(quán)益問題的角度，還沒有立足于社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度構(gòu)建的層面，而在戶籍改革突破以往城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的進(jìn)程中，失地農(nóng)民面對(duì)的不僅僅是權(quán)益保障問題，更重要的是長久的持續(xù)的城市就業(yè)渠道和生活保障。

戶籍制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障關(guān)系的研究，與重慶戶籍制度改革下的社會(huì)保障問題緊密相關(guān)，例如Cai分析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，并指出農(nóng)村收入和農(nóng)民創(chuàng)收的局限性［15］。接著Gong從市場分割的角度闡述了戶籍制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)引起的經(jīng)濟(jì)二元化現(xiàn)象，并指出養(yǎng)老保險(xiǎn)市場的分割格局需要聯(lián)立協(xié)調(diào)［16］。張秋提出推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的實(shí)質(zhì)就是統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)資源，實(shí)現(xiàn)各種資源的有效合理流動(dòng)［17］。陳釗等則從控制中國日益擴(kuò)大的城鎮(zhèn)居民收入差距的角度，提出打破勞動(dòng)力市場的行業(yè)進(jìn)入障礙將是非常重要的政策手段［18］。顯然，戶籍改革制度雖然是打破傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，但是由此引起的人員流動(dòng)協(xié)調(diào)，社會(huì)收入分配是影響轉(zhuǎn)戶農(nóng)民社會(huì)保障的根本保障，這也是戶籍制度改革下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)實(shí)需要。

綜上所述，國內(nèi)外現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究從不同角度分析了目前我國養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的不足并提出相關(guān)的政策建議，但多數(shù)是從城鎮(zhèn)整體角度分析，政策建議沒有構(gòu)建在充分的數(shù)據(jù)分析和可行性論證基礎(chǔ)之上，特別是對(duì)戶籍制度改革下的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題缺乏研究，還局限在呼吁打破戶籍制度城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)層面。因此，本文針對(duì)城市與農(nóng)村并存的新型直轄市——重慶市的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問題，從總量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、農(nóng)民純收入和繳費(fèi)能力三個(gè)方面論證城鄉(xiāng)一體化下農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性。并結(jié)合重慶市2010年8月份出臺(tái)的戶籍改革新政，從土地權(quán)益保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與轉(zhuǎn)移、創(chuàng)收能力三個(gè)方面出發(fā)，分析戶籍制度改革中轉(zhuǎn)戶農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議。

二、重慶市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度現(xiàn)狀

重慶市養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立從1986年全民合同制開始到現(xiàn)在已有20多年了，然而全市3 200多萬人，只有10%的人參加了社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。隨著重慶市老齡社會(huì)速度加快，養(yǎng)老的問題已成為社會(huì)主要矛盾突顯出來，并直接沖擊勞動(dòng)保障部門。重慶是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距大，區(qū)域發(fā)展不平衡，資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)任務(wù)繁重，集合和疊加了我國東部現(xiàn)象與西部現(xiàn)象。失地農(nóng)民已經(jīng)成為全社會(huì)關(guān)注的一個(gè)群體，重慶成為試驗(yàn)區(qū)后，失地農(nóng)民的社會(huì)保障問題也更為突出。

(一)制度不健全導(dǎo)致保障體系不完善

農(nóng)村社會(huì)保障制度的不健全直接導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障體系的大框架沒有形成，無疑為大農(nóng)村的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化帶來一定阻礙，影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和諧發(fā)展。重慶市是一個(gè)人口大市，全市總?cè)丝? 235萬人，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘娜种?。面?duì)如此龐大的人口基數(shù)，要全面實(shí)施社會(huì)保障，是需要一定的時(shí)間，分步驟實(shí)施的。目前存在農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全、城鎮(zhèn)社會(huì)保障覆蓋面窄、“五險(xiǎn)”發(fā)展參差不齊等問題也就是客觀必然。

(二)制度碎片化形成新的社會(huì)不公平

政府相繼出臺(tái)了農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)、被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非養(yǎng)老保險(xiǎn)等政策，解決部分群體的生活保障問題。但我們卻發(fā)現(xiàn)，各個(gè)政策之間模式不一、繳費(fèi)不同、待遇不均、相對(duì)封閉運(yùn)行、政策與政策之間的銜接不暢。農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)居民三種不同身份的人，參加了三種不同標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)，做了同樣的勞動(dòng)貢獻(xiàn)和履行了同樣的繳費(fèi)義務(wù)，但最后得到的待遇卻不一樣，造成了新的社會(huì)不公平。正是在這樣一個(gè)特定的歷史時(shí)期，迫切需要予以重新整合、統(tǒng)一，避免出現(xiàn)“一波未平一波又起”的新的社會(huì)矛盾。

(三)財(cái)政投入少導(dǎo)致社會(huì)保障覆蓋面不夠

重慶市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)從1993年建立以來，一直將覆蓋面作為最重要的工作來抓，但到目前為止還不到總?cè)藬?shù)的1/4參保，任務(wù)還非常艱巨。過去，政府對(duì)社會(huì)保障尤其是農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入力度非常小，直接導(dǎo)致社會(huì)保障覆蓋面非常窄。由于農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面窄，農(nóng)民后顧之憂未得以解決，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)流動(dòng)活躍度不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩。

重慶市養(yǎng)老保障制度的薄弱性和多樣化，養(yǎng)老保險(xiǎn)保障水平的多層次性等問題還廣泛存在，重慶市農(nóng)村還沒有形成基本的養(yǎng)老保障構(gòu)架，為重慶市城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建和和諧社會(huì)的建設(shè)帶來了困難。

三、重慶市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性論證

基于重慶市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀，從重慶市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、農(nóng)民純收入以及繳費(fèi)能力多角度分析，論證重慶市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性，并以此為基礎(chǔ)提出具體的政策建議。

(一)重慶近年的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

據(jù)重慶市2009年公布的統(tǒng)計(jì)年鑒，截止2008年，重慶市總?cè)丝跀?shù)為 3 257.05萬人，其中城鎮(zhèn)人口(非農(nóng))為 907.38萬人，農(nóng)村人口 2 349.67萬人。2008年重慶市生產(chǎn)總值為5 096.66億元。城市居民家庭人均可支配收入為15 708.74元，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入14 367.55元，農(nóng)村居民家庭人均純收入4 126.21元。人均儲(chǔ)蓄余額由2007年的9 978元提升到2008年的12 247元。直轄以來，重慶市綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力不斷增強(qiáng)，現(xiàn)已具備加快社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)、讓廣大城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果的條件。據(jù)2009年的重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒，重慶市各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)如表1所示。

表1 2008年重慶市各區(qū)縣的人均GDP值 單位:元

從全市范圍來看，在重慶市主城區(qū)輻射范圍內(nèi)的西部地區(qū)各區(qū)縣的人均GDP均高于全市平均水平，但是渝東北翼和渝東南翼兩個(gè)片區(qū)的平均水平低于全市平均水平，特別是巫山縣、巫溪縣、酉陽縣的人均水平低于1萬元，同時(shí)這三個(gè)區(qū)縣是農(nóng)業(yè)縣，因此，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)收入水平差的區(qū)縣還比較有壓力。據(jù)2009年重慶市統(tǒng)計(jì)年鑒，1997年重慶市直轄以來至2008年重慶農(nóng)村居民的人均純收入的增長趨勢如圖1所示。

圖1 重慶市農(nóng)村居民人均純收入 單位:元

綜上，從全市范圍看，近年來各區(qū)縣的收入不斷上升，呈現(xiàn)較高水平。從以上總量經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和各區(qū)縣的指標(biāo)來看，雖然個(gè)別區(qū)縣的人均GDP增長幅度不夠，但整體來說重慶市建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件已基本具備。

(二)居民和城鎮(zhèn)人口的保費(fèi)繳納能力

本文采用庹國柱、王國軍對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率的計(jì)算結(jié)果，其中躉繳指一次性付清所有保費(fèi)［19］。

假設(shè)農(nóng)村居民家庭的適保人口中，平均為每戶2人，我們以家庭凈收入除以家庭適保人口，即為每一適保人口可以支付的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的最高限額。同時(shí)，以農(nóng)村居民的人均消費(fèi)支出作為保險(xiǎn)金額，乘以預(yù)定利率下的保險(xiǎn)費(fèi)率，即可得出應(yīng)繳的保險(xiǎn)費(fèi)值。

根據(jù)我國農(nóng)村的具體情況以及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋廣和保障低的原則，本文以2008年農(nóng)村居民最低人均消費(fèi)支出為2 081.28元(依據(jù)重慶統(tǒng)計(jì)年鑒2009)作為標(biāo)準(zhǔn)。下面對(duì)現(xiàn)年50歲、60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民投保人員繳費(fèi)能力進(jìn)行分析。

具體設(shè)為兩種情況:一種情況是預(yù)定利率為2.5%，農(nóng)村居民人均純收入的年增長率為5%，人均生活消費(fèi)支出年遞增3%;另一種情況是預(yù)定利率為6%，農(nóng)村居民人均純收入的年增長率為8%，人均生活消費(fèi)支出年遞增6.5%。計(jì)算結(jié)果如表2所示。

表2 50歲投保、60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的農(nóng)民繳費(fèi)能力計(jì)算表

下面利用表3的計(jì)算數(shù)據(jù)對(duì)重慶農(nóng)村家庭社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)交費(fèi)能力進(jìn)行分析，得出2008年重慶市農(nóng)村居民收入和支出狀況，如表4所示。

表3 60歲開始領(lǐng)取養(yǎng)老金的保險(xiǎn)費(fèi)率

表4 2008年重慶市農(nóng)村居民人均收入和支出 單位:元

采用復(fù)利計(jì)算的方法，其主要計(jì)算公式如下:

從表2的計(jì)算結(jié)果可以看出，第一種情況下支付限額與保險(xiǎn)費(fèi)的差額為1 784.28元，第二種情況支付限額與保險(xiǎn)費(fèi)的差額為1 304.05元，對(duì)比圖1中重慶市農(nóng)村居民人均純收入，可知即使在投保年齡較大(50歲)、繳費(fèi)時(shí)間較短(10年)的情況下，也已經(jīng)具各繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用的基本能力。再考慮到重慶市直轄10多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較為雄厚和重慶市近幾年的農(nóng)民收入(如圖1)一直在上升的實(shí)際情況，重慶市總體上已經(jīng)基本具備建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件?？梢?，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度具備一定的可行性。

四、重慶戶籍改革與養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

2010年7月26日，重慶市出臺(tái)了《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《戶籍改革意見》)，指出戶籍改革制度的總體目標(biāo)是:2010—2011年，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29%上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012—2020年，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1 000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成流動(dòng)合理、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系［20］?？梢?，戶籍改革旨在推動(dòng)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革取得實(shí)質(zhì)性突破，加快城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源要素的有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

前文中筆者已指出，重慶是典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)差距大、區(qū)域發(fā)展不平衡是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要障礙之一。目前重慶市實(shí)行的戶籍改革新制度的目標(biāo)是在2020年構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度體系，這無疑對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。本文擬從以下三方面分析重慶戶籍制度改革對(duì)農(nóng)村及轉(zhuǎn)戶農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的影響，并提出相關(guān)的政策建議:一是土地及住房權(quán)益，這方面是和諧處理轉(zhuǎn)戶居民既得利益的核心;二是養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及轉(zhuǎn)移，這是短期內(nèi)農(nóng)民愿意農(nóng)轉(zhuǎn)城的現(xiàn)實(shí)動(dòng)力;三是穩(wěn)步提升創(chuàng)收能力，這是轉(zhuǎn)戶居民進(jìn)入城市后如何在城市穩(wěn)定生活與養(yǎng)老的民生問題，并且與失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度有相似之處。

(一)土地及住房權(quán)益

重慶市戶籍改革最引人關(guān)注的是獲得城市戶口的轉(zhuǎn)戶農(nóng)民逐步放棄土地后在城市的居住問題，這是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的社會(huì)保障基礎(chǔ)，是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本問題。

雖然《戶籍改革意見》出臺(tái)了完善的農(nóng)村土地處置機(jī)制，以保證農(nóng)民轉(zhuǎn)移為城鎮(zhèn)戶口后的土地權(quán)益。①整戶轉(zhuǎn)出和部分成員轉(zhuǎn)出兩個(gè)方面的措施:(1)對(duì)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，允許自轉(zhuǎn)戶之日起3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地及農(nóng)房的收益權(quán)或使用權(quán)。在承包期內(nèi)允許保留林權(quán)。鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶居民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房。對(duì)自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，參照同時(shí)期區(qū)縣(自治縣)征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其構(gòu)附著物給予一次性補(bǔ)償，并參照地票價(jià)款政策一次性給予宅基地使用權(quán)補(bǔ)償及購房補(bǔ)助，今后征地時(shí)不再享有補(bǔ)償權(quán)利。對(duì)自愿退出承包地的，按本輪土地承包期內(nèi)剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補(bǔ)償，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和辦法由區(qū)縣(自治縣)人民政府制定。(2)家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，保留其在以后整戶轉(zhuǎn)移中獲得宅基地及農(nóng)房、承包地的相應(yīng)補(bǔ)償或收益的權(quán)利，不再享有分配宅基地的權(quán)利。待家庭成員整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民時(shí)，退出宅基地及農(nóng)房、承包地并享受相應(yīng)補(bǔ)償。另外對(duì)轉(zhuǎn)戶居民自愿退出宅基地使用權(quán)及農(nóng)房的，參照同時(shí)期區(qū)縣征地政策對(duì)農(nóng)村住房及其附著物給予一次性補(bǔ)償。資料來源:《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》。但是由于農(nóng)村承包地在集體所有制情況下面臨人口變動(dòng)調(diào)整的壓力，戶籍改革中可以要求農(nóng)民在自愿申請戶口進(jìn)城入戶后逐步放棄承包地，即《戶籍改革意見》中整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的3年過渡期。承包地退出后，如果村集體統(tǒng)籌地把這些承包地分配給農(nóng)村留守人口，將有助于農(nóng)村剩余人口中的低收入者提高收入，改善社會(huì)的分配狀況，減小貧富差距。但是，與承包地相比，宅基地具有2個(gè)不同的特點(diǎn):一是農(nóng)民對(duì)宅基地及其建筑物進(jìn)行了更多的投資;二是目前城市發(fā)展急需的“建設(shè)用地指標(biāo)”可以復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地即宅基地來實(shí)現(xiàn)，跨區(qū)域遠(yuǎn)程交易宅基地具有不菲的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而這也恰恰是重慶近年來推行的“地票交易”改革關(guān)鍵所在。因此，宅基地的“土地發(fā)展權(quán)”的市場價(jià)值，應(yīng)該自動(dòng)地全部或大部歸農(nóng)戶所有。

戶籍制度改革中農(nóng)民到城市后的住所是社會(huì)保障的核心問題。目前，重慶主要是希望通過政府提供公租房來解決。但是大規(guī)模搞保障性住房建設(shè)，即使是房租較高的公租房，也很難做到收支平衡。另外，如果保障性住房租金或價(jià)格低于市場價(jià)格水平過多，可能還會(huì)帶來分配扭曲問題，這也是如今公租房和廉價(jià)房被社會(huì)詬病的原因之一。

可見，土地和住房是農(nóng)民轉(zhuǎn)戶最關(guān)心的權(quán)益保障，因?yàn)橥恋貎r(jià)值對(duì)于農(nóng)民的生存意義巨大。隨著城鎮(zhèn)化規(guī)模的擴(kuò)大，宅基地的預(yù)期經(jīng)濟(jì)價(jià)值呈現(xiàn)上升的趨勢，這也是戶籍改革倡導(dǎo)退地遭受阻力的重要原因之一。住房問題對(duì)于城市居民已經(jīng)是一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)，房價(jià)調(diào)控、經(jīng)濟(jì)適用房和公租房的現(xiàn)狀還不能令轉(zhuǎn)戶居民滿意，這也是戶籍改革面臨的現(xiàn)實(shí)問題。

總之，土地和住房是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民社會(huì)保障的重要內(nèi)容，也是戶籍制度改革下構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，結(jié)合本文第三部分的可行性論證數(shù)據(jù)分析可知，雖然如今農(nóng)村居民的平均收入水平為基本實(shí)現(xiàn)一體化的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度提供了保障，但是戶籍制度改革后，農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)支出結(jié)構(gòu)將發(fā)生巨大的改變，因此，土地和住房權(quán)益的保障也是農(nóng)民收入水平和結(jié)構(gòu)穩(wěn)步提升的保證。

(二)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇及轉(zhuǎn)移

在現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系基礎(chǔ)上，雖然《戶籍改革意見》出臺(tái)了詳細(xì)的轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題，順利轉(zhuǎn)接以往在農(nóng)村購買的養(yǎng)老保險(xiǎn)。②整戶轉(zhuǎn)移、部分轉(zhuǎn)移的保險(xiǎn)待遇、保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移三個(gè)方面的措施:(1)農(nóng)村居民整戶轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，自愿退出宅基地，其年滿16周歲以上的人員，可參照被征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，參保所需資金由區(qū)縣(自治縣)國土部門核準(zhǔn)的退出宅基地的補(bǔ)償費(fèi)代繳。退出宅基地的補(bǔ)償費(fèi)不足以繳納的，差額部分由個(gè)人自籌資金繳納。若代繳后有剩余的，剩余部分退還給轉(zhuǎn)戶居民。(2)農(nóng)村居民家庭部分成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，在勞動(dòng)年齡段的，可按規(guī)定參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。有用人單位的，由用人單位統(tǒng)一參保并按規(guī)定繳費(fèi);沒有用人單位的，可以靈活就業(yè)人員身份參保繳費(fèi)。達(dá)到規(guī)定條件的，享受與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。(3)加快制定養(yǎng)老保險(xiǎn)不同制度之間的轉(zhuǎn)移銜接辦法，使農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后，能實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的順暢轉(zhuǎn)移和有效連接。資料來源:《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》。并且重慶市人力資源和社會(huì)保障局出臺(tái)了《關(guān)于我市農(nóng)轉(zhuǎn)城居民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)問題的處理意見》，為讓轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老無憂，按各年齡段繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，一次性繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，將三類轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村居民(老齡人員、“4050”退地人員和中青年人員)納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍。該政策的重點(diǎn)是給退地轉(zhuǎn)戶的中青年人員補(bǔ)建一定年限的養(yǎng)老保險(xiǎn)，年齡越大，補(bǔ)建的年限則越少。

但是，現(xiàn)有政策給予轉(zhuǎn)戶居民的選擇權(quán)并不多，按年齡分類后，轉(zhuǎn)戶居民申報(bào)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的程序和繳納額度具有一定的剛性。特別地，轉(zhuǎn)戶居民可以選擇用退地補(bǔ)償繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，這對(duì)于中老年退地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇具有吸引力，但是青年農(nóng)民的積極性并不高，因?yàn)橹欣夏耆藥啄旰蠹纯上硎艹擎?zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而青年入城后還有長達(dá)幾十年的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)，而且城市新經(jīng)濟(jì)下的謀生手段存在未知性，這也是年輕人對(duì)轉(zhuǎn)戶工作響應(yīng)不多的原因之一。

重慶市戶籍制度改革下的轉(zhuǎn)戶居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度問題，與以往的失地農(nóng)民或被征地農(nóng)民在賠償和養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇轉(zhuǎn)移方面也有類似的地方，但是重慶市戶籍制度改革的重要特征是戶籍的根本性轉(zhuǎn)變。例如文獻(xiàn)［12－14］對(duì)江蘇，海南，河北等地失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了探討，借鑒這些地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重慶市的農(nóng)轉(zhuǎn)城中土地政策的實(shí)際情況，本文認(rèn)為:重慶市失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障不僅僅要保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的即得利益，還要給予轉(zhuǎn)戶居民較城鎮(zhèn)居民低的保費(fèi)，這是由重慶市農(nóng)村居民收入與城鎮(zhèn)居民收入差距以及繳費(fèi)能力決定的(參見本文第三部分可行性論證的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))。因此，鑒于繳費(fèi)能力的限制，社會(huì)保障部門應(yīng)降低失地農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后養(yǎng)老保險(xiǎn)購買的門檻，以鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶居民積極購買城鎮(zhèn)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，為轉(zhuǎn)戶后養(yǎng)老免除后顧之憂。

總之，被農(nóng)民視如命根子的土地退還給國家之后，轉(zhuǎn)戶居民的養(yǎng)老保障，可以用退出土地、宅基地的補(bǔ)償繳納城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，及以往購買的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)順利轉(zhuǎn)接來實(shí)現(xiàn)。但是，由于轉(zhuǎn)戶居民的收入水平和繳費(fèi)能力低，因此，有針對(duì)性地降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)門檻，建立“綠色通道”是農(nóng)轉(zhuǎn)城工作中農(nóng)民養(yǎng)老保障的措施之一。從長遠(yuǎn)來看，特別是對(duì)青年轉(zhuǎn)戶居民，積極引導(dǎo)其進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，提高其謀生技能，提升其創(chuàng)收能力，是加強(qiáng)其養(yǎng)老保障的最根本的方法。

(三)增強(qiáng)創(chuàng)收能力

正如筆者所言，提高農(nóng)民工和轉(zhuǎn)戶居民的收入，才是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)?！稇艏母镆庖姟方ㄗh為轉(zhuǎn)戶居民提供完善的就業(yè)保障機(jī)制和培訓(xùn)機(jī)制。①主要有以下兩個(gè)方面的措施:(1)就業(yè)保障機(jī)制逐步完善，例如:將轉(zhuǎn)戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和政策扶持范圍，促進(jìn)其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè);對(duì)就業(yè)困難人員，作為就業(yè)援助對(duì)象，開展“一對(duì)一”的幫扶;對(duì)大中專畢業(yè)生提供就業(yè)服務(wù)和政策扶持，強(qiáng)化職業(yè)指導(dǎo)，搭建大中專畢業(yè)生與用人單位的對(duì)接平臺(tái)?？傊?，凡辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非的納入城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)扶持政策范圍。(2)建立完善的培訓(xùn)機(jī)制，例如:分類開展轉(zhuǎn)戶居民教育培訓(xùn);組織農(nóng)村勞動(dòng)力參加轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，提高其轉(zhuǎn)移就業(yè)能力，促使其在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè);對(duì)企業(yè)新招用的農(nóng)民工，開展針對(duì)性強(qiáng)的崗前培訓(xùn);建立完善轉(zhuǎn)戶居民教育培訓(xùn)管理體系;提升教育培訓(xùn)基礎(chǔ)能力。資料來源:《重慶市人民政府關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見》。其中轉(zhuǎn)戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的提升是其亮點(diǎn)之一，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是指源于土地、房屋和資金的收入。按照重慶市戶籍制度改革新政設(shè)計(jì)，承包土地退出并不是轉(zhuǎn)戶的前置條件，因此保留的承包地可以出租給農(nóng)村大戶或城市經(jīng)營者，收取租金，這是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入最直接最簡單的途徑，這對(duì)于轉(zhuǎn)戶居民提高收入具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。重慶的戶籍改革配套的農(nóng)村金融系列新政不久將面世，將試點(diǎn)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，這樣，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民就可以將土地抵押換取到在城市創(chuàng)業(yè)急需的發(fā)展資金。重慶戶籍制度改革中，農(nóng)民可以自愿選擇承包地、宅基地、林地保留或退出，保留的可以享受租金或其它收益，退出的可以得到一筆可觀的基本可以解決轉(zhuǎn)戶農(nóng)民社會(huì)保障的補(bǔ)償。這些制度設(shè)計(jì)可以增加轉(zhuǎn)戶農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓轉(zhuǎn)戶農(nóng)民在城鎮(zhèn)的生活得到保障。

但是，從改革開放三十多年的經(jīng)驗(yàn)來看，我國的經(jīng)濟(jì)增長在行業(yè)間非常不平衡，并且農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工進(jìn)入高收入行業(yè)的并不多見［15－16］。戶籍改革制度擬打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的布局，對(duì)轉(zhuǎn)戶居民進(jìn)入高收入行業(yè)，提升其創(chuàng)收能力具備舉足輕重的作用，但是從全國各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的試驗(yàn)結(jié)果看，提升進(jìn)城農(nóng)民的從業(yè)技能不是一朝一夕的事情［17－18］。眾所周知，塑造居民就業(yè)核心能力離不開教育，因而提升轉(zhuǎn)戶居民的創(chuàng)收能力，除了在企事業(yè)單位用工上給予轉(zhuǎn)戶居民同等的機(jī)會(huì)外，從長遠(yuǎn)看，應(yīng)在教育制度和教育資源上傾斜，加強(qiáng)對(duì)青年轉(zhuǎn)戶居民進(jìn)行技能培訓(xùn)。

綜上，沒有了土地，變成“市民”的農(nóng)民能干什么，如何在城市中順利就業(yè)和提升收入是關(guān)系戶籍改革后農(nóng)民生活以及養(yǎng)老保障的核心問題。特別是過渡期的轉(zhuǎn)戶居民如何緩解就業(yè)、住房、生活的壓力，是政府制度規(guī)劃中的側(cè)重點(diǎn)。

五、結(jié)語

本文在重慶市構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性論證的基礎(chǔ)上，對(duì)重慶戶籍制度改革中農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度展開討論，分析現(xiàn)行戶籍改革與養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)聯(lián)性。研究表明重慶市基本具備構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)條件，土地權(quán)益保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇與轉(zhuǎn)移以及創(chuàng)收能力提升是轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保障的主要措施，特別是住房制度、土地補(bǔ)償轉(zhuǎn)保費(fèi)制度和就業(yè)長效培訓(xùn)機(jī)制的完善是實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶居民養(yǎng)老保障的根本途徑。

當(dāng)然，隨著戶籍制度改革的推進(jìn)，近幾年內(nèi)重慶城市人口的比例將大幅度提升，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)口徑將發(fā)生翻天覆地的變化，屆時(shí)，現(xiàn)行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)下的繳費(fèi)能力分析不再適用，可進(jìn)一步研究戶籍改革推進(jìn)中城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可行性。另外，戶籍改革后轉(zhuǎn)戶居民的收入水平和穩(wěn)定性是戶籍改革中城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)保障，轉(zhuǎn)戶居民創(chuàng)收能力與社會(huì)保障程度的關(guān)系也是可進(jìn)一步研究的方向。

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The Feasibility and Policy Recommendations of Rural Endowment Insurance System under Urban-rural Integration——A Case Study of Chongqing

PENG Zhi-qiang1，YUAN Chen2，ZHANG Nai-ke3
(1.Intellectual Property Institute of Chongqing，Chongqing University of Technology，Chongqing 400054，China;2.School of Economics and Business Administration，Chongqing University，Chongqing 400030，China;3.Happy Insurance Co.，Ltd.Chongqing Branch，Chongqing 400010，China)

For the issue of rural endowment insurance of Chongqing under the reform of household registration system，this paper studies the feasibility of construction of urban and rural social pension insurance system in Chongqing.The results show that the economic conditions of establishment of rural endowment insurance system for urban and rural integration are basically mature from three ways.Then，based on the effects of reform of household registration system，we propose recommendations about pensions of transferred farmers caused by reform of household registration system from the following three aspects:protection of land rights，benefits and transfer of pension insurance，and incomegenerating capacity.

endowment insurance;urban-rural integration;reform of household registration system

F240;F840.67

A

1674－8425(2012)05－0023－08

2011－04－21

重慶理工大學(xué)博士科研基金資助(2010ZD031);國家自然科學(xué)基金資助(71071172，70871125);笹川良一優(yōu)秀青年獎(jiǎng)學(xué)基金資助(BL0207)。

彭志強(qiáng)(1981—)，男，四川安岳人，博士，副教授，研究方向:勞動(dòng)與社會(huì)保障、知識(shí)產(chǎn)權(quán)與知識(shí)管理。

(責(zé)任編輯 鄺坦勵(lì))