趙東霞，趙維良

(遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連116029)

老年人養(yǎng)老能力與財(cái)政政策支持研究

趙東霞，趙維良

(遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧大連116029)

中國(guó)已進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展期，如何保障和提升老年人的生活質(zhì)量和生命質(zhì)量成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，根據(jù)老年人養(yǎng)老能力的內(nèi)部差異性，分析養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)，從財(cái)政政策支持角度解決老年人養(yǎng)老能力不足問(wèn)題將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

老年人;養(yǎng)老能力;財(cái)政政策

21世紀(jì)是人口老齡化的世紀(jì)。據(jù)2010年第六次全國(guó)人口普查的最新數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)大陸60歲及以上人口達(dá)到了1.78億，占總?cè)丝诘?3.6%，其中65歲及以上老年人達(dá)到了1.19億，占總?cè)丝诘?.87%，比2000年第五次全國(guó)人口普查時(shí)的8 811萬(wàn)增加了3 089萬(wàn)，比重比2000年的6.96%上升了1.91個(gè)百分點(diǎn)。這些數(shù)據(jù)表明，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了人口老齡化快速發(fā)展階段，并且還將繼續(xù)加速。如何應(yīng)對(duì)老齡化的挑戰(zhàn)?如何保障和提升老年人的生活質(zhì)量與生命質(zhì)量?這些問(wèn)題再一次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。因此，研究老年人養(yǎng)老能力的內(nèi)部差異性，從財(cái)政政策支持角度解決老人養(yǎng)老能力不足問(wèn)題將具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、老年人養(yǎng)老能力的支持結(jié)構(gòu)類(lèi)型分析

在探討老年人養(yǎng)老能力的支持結(jié)構(gòu)時(shí)，有兩個(gè)變量非常重要:一個(gè)是基本的生活能力;另一個(gè)是滿(mǎn)足生活需求的經(jīng)濟(jì)能力。

老年人基本的生活能力是指老年人日常生活活動(dòng)方面所需要的照顧能力，包括生活自理能力，如洗澡、穿衣、修飾等;操持家務(wù)能力，如做飯、洗衣、理財(cái)?shù)龋?］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，老年人的生活能力首先與年齡高度負(fù)相關(guān)。60—70歲老人屬于低齡老人，這類(lèi)老人的特點(diǎn)是身體比較健康，對(duì)日常生活有自主性和獨(dú)立性，能夠自理;70—80歲老人屬于中齡老人，這類(lèi)老人隨著身體健康程度的不同開(kāi)始出現(xiàn)分異狀態(tài);80歲以后的老人屬于高齡老人，他們基本都需要得到他人的照顧，自理能力弱化。全國(guó)人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示了這一結(jié)果，見(jiàn)表1。對(duì)于生活能力受損的老人來(lái)說(shuō)，一般提供生活照料的支持主體主要有家庭、政府、社區(qū)、各種非政府組織等。這些支持主體與老人的關(guān)系、形式各不相同。從傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式來(lái)看，家庭，如配偶、子女、兒媳、女婿等支持主體與老人的關(guān)系特征是強(qiáng)關(guān)系，家庭成員更容易得到老年人的信賴(lài)，是老年人生活照料的主體。政府、社區(qū)、機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)等支持主體則屬于弱關(guān)系，是老人生活照料的重要補(bǔ)充［2］(P113－137)。

表160 歲以上人口生活自理能力(2004)

老年人的經(jīng)濟(jì)能力是指滿(mǎn)足老年人日常生活活動(dòng)方面所需的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般由離退休金、社會(huì)救助或補(bǔ)貼、子女的贍養(yǎng)費(fèi)、儲(chǔ)蓄與保險(xiǎn)金，以及自我勞動(dòng)所得等構(gòu)成。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)老年人在經(jīng)濟(jì)方面基本有所保障，見(jiàn)表2。城市老年人大多享有離退休金;農(nóng)村老年人享有離退休金比例雖然較低，但子女、親屬等在經(jīng)濟(jì)方面的贍養(yǎng)和幫助在一定程度上減輕和彌補(bǔ)了制度性支持的不足;還有一部分老人仍然參加勞動(dòng)，靠自我保障。目前，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)正逐步實(shí)現(xiàn)全民覆蓋，也成為老年人經(jīng)濟(jì)保障的重要補(bǔ)充。貧困、殘疾、鰥寡孤獨(dú)等老人則會(huì)得到政府和社會(huì)的救助。

表2 全國(guó)60歲及以上人口主要生活來(lái)源(2009年)

綜上，根據(jù)老年人生活能力和經(jīng)濟(jì)能力的內(nèi)部差異性和關(guān)系的強(qiáng)弱，可以把老人養(yǎng)老分為四種類(lèi)型，如圖1所示。

圖1 養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)

縱軸表示老年人的經(jīng)濟(jì)能力，底部表示維持生存的衣食住基本物質(zhì)保障，越向頂部表示經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng);橫軸表示老年人的生活能力，越向右側(cè)越表示生活能夠自理，獨(dú)立自主能力強(qiáng);坐標(biāo)原點(diǎn)為維持基本生活需要的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力。第一象限中老人具有很強(qiáng)的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力，不需要來(lái)自子女或政府等外界支持，在基本生活需求得到滿(mǎn)足的基礎(chǔ)上，有更高的物質(zhì)和精神需求，可以通過(guò)市場(chǎng)滿(mǎn)足其多樣化需求，這種類(lèi)型可稱(chēng)為自我保障型。第二象限中老人的經(jīng)濟(jì)能力較強(qiáng)，但生活能力較弱，需要生活上的幫助和照顧，可通過(guò)機(jī)構(gòu)、社區(qū)或居家養(yǎng)老的方式獲得支持，這種類(lèi)型可稱(chēng)為社會(huì)照顧型。第三象限中老人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力都較弱，是政府和社會(huì)保障的主要對(duì)象，這種類(lèi)型可稱(chēng)為社會(huì)救助型。第四象限中老人的生活能力較強(qiáng)，身體狀況較好，但經(jīng)濟(jì)能力較弱，需要政府和社會(huì)在經(jīng)濟(jì)方面給予支持，這種類(lèi)型可稱(chēng)為社會(huì)援助型。

二、老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)分析

(一)自我保障型

自我保障型的老人一般屬于低齡老人，年齡介于60歲到70歲間，具有勞動(dòng)能力和自我照顧能力，有一定的經(jīng)濟(jì)能力，通過(guò)勞動(dòng)、養(yǎng)老金或以前的儲(chǔ)蓄，可以滿(mǎn)足基本的生活需求，不需要依賴(lài)他人或組織提供支持。但這類(lèi)老人有更高層次的物質(zhì)和精神追求，如旅游、理財(cái)、療養(yǎng)、健身、文娛等，通過(guò)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市場(chǎng)化運(yùn)作獲取，像老年大學(xué)、老年健身中心、老年人旅游團(tuán)、老年職業(yè)中介就是根據(jù)這類(lèi)老人的需求發(fā)展起來(lái)的。

(二)社會(huì)照顧型

社會(huì)照顧型的老人身體健康狀況較差、生活能力弱，需要兒女、親屬或他人的照料，但有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，能夠保障基本的生活需求。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，老年人往往將家人作為首選照料者和依靠者，因?yàn)橛杉彝コ蓡T提供生活照料可以使老人有成就感及自我實(shí)現(xiàn)感、生活滿(mǎn)足感、增強(qiáng)親情感等。但是，單純依賴(lài)家庭成員的照顧也有顯著的缺陷，如家庭不能提供專(zhuān)業(yè)化的護(hù)理和照料，效率低下;家庭承受巨大的生活照料風(fēng)險(xiǎn)，容易降低家庭成員的生活質(zhì)量。另外，從未來(lái)人口發(fā)展趨勢(shì)看，有很大部分老年人的子女?dāng)?shù)量銳減，導(dǎo)致家庭支持的削弱［3］。因此，社會(huì)服務(wù)和市場(chǎng)服務(wù)能予以有力的補(bǔ)充。如雇傭保姆、鐘點(diǎn)工、專(zhuān)職護(hù)工或通過(guò)社區(qū)托老所、社區(qū)老年食堂、社區(qū)日間照料等滿(mǎn)足這類(lèi)老人的需求。

(三)社會(huì)救助型

社會(huì)救助型的老人不僅身體狀況差、生活能力弱，經(jīng)濟(jì)上也無(wú)法得到保障，是政府和社會(huì)救助的對(duì)象。如遭家庭遺棄、流浪的老年人，因各種原因得不到照顧的老年人，鰥寡孤獨(dú)的老年人，留守及空巢老人等。以遼寧省為例，初步估計(jì)目前城鄉(xiāng)高齡、失能和無(wú)社會(huì)保障老年人，以及貧困、空巢、留守、失地老年人已占全省老年人口的20%以上。對(duì)于這部分老人，政府建立了高齡津貼制度、最低生活保障制度以及以供養(yǎng)農(nóng)村“五?！崩先藶橹攸c(diǎn)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)體系等以保障他們的基本生存條件。但是，這些老人也需要精神撫慰和更高質(zhì)量的生活追求，單靠政府的救助只能解決衣食住的問(wèn)題，社會(huì)的援助和幫扶也是必不可少的，如志愿者、義工、慈善組織等的愛(ài)心服務(wù)和關(guān)懷。

(四)社會(huì)援助型

社會(huì)援助型的老人屬于身體健康狀況良好，有自理能力，只是經(jīng)濟(jì)上比較貧窮，沒(méi)有穩(wěn)定的養(yǎng)老金，需要家人、政府的資助。首先，這部分老人會(huì)要求兒女或親人提供贍養(yǎng)費(fèi)，這是受中國(guó)傳統(tǒng)的“孝道”思想所影響;其次，我國(guó)政府“惠老”政策也為所有老人依據(jù)年齡、類(lèi)別、城鄉(xiāng)等劃分為不同的等級(jí)，給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，但數(shù)額較低。此外，也有一部分老人通過(guò)自己的勞動(dòng)所得換取生活費(fèi)用。應(yīng)當(dāng)指出的是，受經(jīng)濟(jì)能力較弱的影響，這類(lèi)老人生活質(zhì)量普遍較低，身體健康不但得不到保健還會(huì)出現(xiàn)透支的情況，處于亞健康狀態(tài)，間接影響生活能力，成為社會(huì)救助型老人的潛在群體。

在這四類(lèi)養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)中，政府是老人賴(lài)以生存的最大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在老年人的養(yǎng)老保障中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還比較低，政府在財(cái)政政策上存在財(cái)力不足與效率低下等問(wèn)題，使這個(gè)養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)面臨很大的挑戰(zhàn)。首先，養(yǎng)老保障不足，經(jīng)濟(jì)能力在削弱。我國(guó)雖然在城鎮(zhèn)已經(jīng)建立了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但受財(cái)力的影響，政策不完善，覆蓋面窄。據(jù)調(diào)查，在城鎮(zhèn)貧困老人中，存在一部分老人是因養(yǎng)老金水平過(guò)低致貧。同時(shí)，有些地區(qū)低保資金不落實(shí)，救助措施不配套，貧困老人基本生活需求得不到保障。農(nóng)村老人狀況更差，占全國(guó)老年人2/3以上的農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋率只有24%。另外，受計(jì)劃生育政策和外出務(wù)工的影響，贍養(yǎng)老年人的孩子越來(lái)越少，老年人獲得子女的經(jīng)濟(jì)支持也越來(lái)越靠不住。其次，醫(yī)療保障不足，生活能力在下降。截至2006年底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)到18 766萬(wàn)人，城鎮(zhèn)參加企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率為76%。已參加保險(xiǎn)的人員中，需要個(gè)人負(fù)擔(dān)的約占30%～50%，因醫(yī)療費(fèi)過(guò)高，許多老人有病不敢看，就診率約下降兩成。農(nóng)村老人由于沒(méi)有醫(yī)療保險(xiǎn)，看不起病的現(xiàn)象更為嚴(yán)重。貧困地區(qū)患病未就診的達(dá)72%，應(yīng)住院而未住院的達(dá)89%，因病致貧和返貧的達(dá)50%［4］。我國(guó)首次《全國(guó)城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究》顯示，2010年末全國(guó)城鄉(xiāng)部分失能和完全失能老年人約3 300萬(wàn)人，其中完全失能老年人1 080萬(wàn)人。再次，市場(chǎng)、社會(huì)組織發(fā)育不足，支持作用不到位。目前我國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的床位數(shù)39 546個(gè)，總床位266.2萬(wàn)張，平均每千名老人擁有床位數(shù)16.9張，供需嚴(yán)重不足;按照老年人與護(hù)理員的比例為3∶1來(lái)推算，全國(guó)至少需要1 000萬(wàn)名護(hù)理員，但是目前全國(guó)老年福利機(jī)構(gòu)的職工只有22萬(wàn)，取得養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)資格的也僅有2萬(wàn)多人［5］;經(jīng)營(yíng)老年用品的企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小，老人在市場(chǎng)中可供選擇的老年產(chǎn)品窄，很難滿(mǎn)足老人的特殊需求。

三、財(cái)政政策支持下的老年人養(yǎng)老社會(huì)網(wǎng)絡(luò)支持系統(tǒng)建設(shè)

(一)補(bǔ)充和完善市場(chǎng)體系的不足

政府通過(guò)財(cái)政政策從宏觀上引導(dǎo)市場(chǎng)向老年人服務(wù)和產(chǎn)品傾斜，同時(shí)在微觀上重視援助養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者，如政策優(yōu)惠、減免營(yíng)業(yè)稅、免費(fèi)培訓(xùn)護(hù)理人員、向企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等。激勵(lì)民間資本進(jìn)駐老年市場(chǎng)，將養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容逐步擴(kuò)展到住養(yǎng)、入戶(hù)服務(wù)、緊急援助、日間照料、保健康復(fù)、文體娛樂(lè)等多種項(xiàng)目，入戶(hù)服務(wù)逐步覆蓋家政、生活照料、送餐、陪護(hù)、陪聊等方面，通過(guò)市場(chǎng)化和社會(huì)組織的參與，盡最大可能滿(mǎn)足不同類(lèi)型老人的多層次需求。如上海、天津、濟(jì)南等地通過(guò)設(shè)立覆蓋全社區(qū)的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營(yíng)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)連結(jié)起來(lái)，在財(cái)政支持、交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、連鎖化經(jīng)營(yíng)，以點(diǎn)帶線(xiàn)，連線(xiàn)成面，從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、投入產(chǎn)出收益的良性循環(huán)，值得推廣和借鑒［6］。

(二)建立健全的養(yǎng)老和醫(yī)療保障體系

雖然財(cái)政投入的養(yǎng)老保障資金逐年遞增，但主要用于民政救助的對(duì)象，如城鎮(zhèn)“三無(wú)”、農(nóng)村“五保”老人、特困家庭、受災(zāi)戶(hù)等特殊人員，而生活困難的空巢、留守老人能夠得到政府扶助或領(lǐng)取低保金的很少。因此，首先應(yīng)完善最低生活保障制度，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障范圍，將生活困難的老人也納入低保，使他們的晚年生活得到基本保障。其次，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，財(cái)政給予資金支持，讓農(nóng)村老人也能老有所養(yǎng)。如果財(cái)力不足，也可先將70歲以上的老人納入到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，由政府按月給予一定的生活補(bǔ)助，以解決中高齡老人的養(yǎng)老問(wèn)題。再次，城鎮(zhèn)的全民醫(yī)保和農(nóng)村的新農(nóng)合能夠解決老人的一部分醫(yī)療費(fèi)用，但相對(duì)于老人的經(jīng)濟(jì)能力而言，補(bǔ)償?shù)乃竭€很低，與老人的醫(yī)療需求相比還有很大的差距。因此，應(yīng)不斷提高籌資水平，使其隨著財(cái)政收入的增長(zhǎng)而提高醫(yī)療保障的覆蓋范圍和幅度。對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的“邊緣老人”，要納入醫(yī)療救助范圍，減輕老年人的疾病負(fù)擔(dān)。最后，財(cái)政還應(yīng)加大對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投入，從醫(yī)療器械、健身設(shè)施到衛(wèi)生人員的配給和教育培訓(xùn)等，不斷改善醫(yī)療條件和服務(wù)水平。

(三)政策鼓勵(lì)社會(huì)力量參與養(yǎng)老支持系統(tǒng)

社會(huì)組織如慈善機(jī)構(gòu)、老年人活動(dòng)團(tuán)體、社會(huì)志愿者團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、社區(qū)及新聞媒體等，通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、資助等形式鼓勵(lì)他們?yōu)轲B(yǎng)老事業(yè)提供資金、知識(shí)、醫(yī)療保健、組織力量、個(gè)性化服務(wù)和輿論支持等，幫助生活能力差或經(jīng)濟(jì)能力不強(qiáng)的老年人創(chuàng)造獨(dú)立、自信的生活。此外，通過(guò)發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，把社會(huì)資源吸收到養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)上來(lái)。如開(kāi)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，彌補(bǔ)公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位短缺、服務(wù)單一等不足;開(kāi)辦生活服務(wù)公司可以為生活不能自理的老人提供送貨上門(mén)服務(wù)，消除他們出門(mén)購(gòu)物的困難和風(fēng)險(xiǎn);開(kāi)辦老人綜合服務(wù)中心，提供專(zhuān)業(yè)護(hù)理服務(wù)、老人日托和再就業(yè)服務(wù)等多種形式，滿(mǎn)足老年人生活照顧、精神慰籍的需要。另外，老年旅游業(yè)、文娛產(chǎn)品和場(chǎng)所也是亟待開(kāi)發(fā)的領(lǐng)域。通過(guò)財(cái)政政策調(diào)節(jié)增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高財(cái)政收入，可以有更多的財(cái)力用于養(yǎng)老事業(yè)，又能使政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)等支持主體在彼此協(xié)作中產(chǎn)生集聚效應(yīng)，破除我國(guó)目前面臨的養(yǎng)老難題。

(四)政策傾向以“社區(qū)居家養(yǎng)老”為主的養(yǎng)老服務(wù)體系

從經(jīng)濟(jì)邏輯上看，“社區(qū)居家養(yǎng)老”是一種最經(jīng)濟(jì)的公共消費(fèi)，一種善用社會(huì)有限資源、降低養(yǎng)老成本、彌補(bǔ)財(cái)力不足的有效策略。同時(shí)，“居家養(yǎng)老”也最符合老人的養(yǎng)老意愿，在老人不離開(kāi)自己家庭和熟悉的社區(qū)的情況下，為老人提供各種服務(wù)。此外，社區(qū)也能最先了解老人的生活能力和經(jīng)濟(jì)能力狀況，能夠及時(shí)獲知老人的生活需求和困難，為老人提供有效的產(chǎn)品和最有力的服務(wù)。因此，財(cái)政投入傾向于社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)，在社區(qū)建立老年服務(wù)中心、照顧中心和家政服務(wù)中心，通過(guò)上門(mén)和日托等服務(wù)形式，為居家且需要幫助的老人提供日常生活方面的護(hù)理服務(wù)、生活照顧等，同時(shí)政策引導(dǎo)或激勵(lì)社區(qū)組織開(kāi)辦銀色產(chǎn)業(yè)，如設(shè)立托老所、老人食堂等設(shè)施，為老人提供優(yōu)質(zhì)、低價(jià)和專(zhuān)業(yè)服務(wù)。醫(yī)療保健服務(wù)依托衛(wèi)生服務(wù)站為老人提供醫(yī)療、康復(fù)、護(hù)理和健康教育于一體的便捷就近的基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，完善上門(mén)醫(yī)療服務(wù)功能，在社區(qū)內(nèi)為老人形成一個(gè)老年疾病預(yù)防、醫(yī)療和康復(fù)的三重功能醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)健康老齡化。

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The Old Endowment Ability and Financial Policy Support System

ZHAO Dong-xia1，ZHAO Wei-liang2

(School of Management，Liaoning Normal University，Dalian 116029，China)

China has entered the period with rapid development of ageing population;it becomes the focus on how to ensure and improve the quality of life and the life of old people.In this case，according to the internal differences between the old endowment ability，this paper analyzes the endowment social network support system and solves many problems for supporting the aged.

Elderly people;Endowment ability;Financial policy

F842.4

A

1008—4444(2012)02—0076—04

2011－12－30

遼寧省財(cái)政科研基金項(xiàng)目《支持遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策研究》(11C024)

趙東霞(1979—)，女，黑龍江哈爾濱人，遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院講師，博士。

(責(zé)任編輯:宋孝忠)