韓 冬，唐 健，韓立達(dá)

（1.四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川成都610065；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京100035）

1 引言

公共政策績效評(píng)估在西方發(fā)達(dá)國家已相當(dāng)成熟。目前，國外學(xué)者對(duì)政策評(píng)估的研究前沿主要體現(xiàn)在以下3方面：一是為決策者選擇最優(yōu)方案[1]；二是對(duì)政策全過程的評(píng)估[2]；三是對(duì)公共政策的效果進(jìn)行成本收益分析[3]。國內(nèi)學(xué)者多在結(jié)合實(shí)際國情前提下，引入吸收并適當(dāng)改進(jìn)國外的政策評(píng)估內(nèi)容和方法。在政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)方面，學(xué)者將其界定為過程可行性標(biāo)準(zhǔn)[4]、結(jié)果有效性標(biāo)準(zhǔn)[5]、事實(shí)與價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)[6]；在評(píng)估方法方面，則從定性與定量的角度分為實(shí)證本位和規(guī)范本位兩個(gè)層面；在評(píng)估主體方面，認(rèn)為可以是政策制定者、執(zhí)行者、政策對(duì)象或政策第三方，具有多元化的特點(diǎn)[7]。

集體建設(shè)用地是基于中國農(nóng)村集體所有制而存在的一種特殊類型的土地，至今在立法上依然限制其流轉(zhuǎn)。然而在對(duì)建設(shè)用地需求旺盛與嚴(yán)格保護(hù)耕地這兩難困境中，如何從空間結(jié)構(gòu)上優(yōu)化利用集體建設(shè)用地似乎已成為解決這一問題的關(guān)鍵，黨的十七屆三中全會(huì)已經(jīng)做出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的重大戰(zhàn)略決策；各試點(diǎn)地區(qū)也根據(jù)自身的特點(diǎn)，通過制定地方性的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策來探索其流轉(zhuǎn)。如何通過對(duì)地方試點(diǎn)政策進(jìn)行全面科學(xué)與合理的評(píng)估，并將其上升為國家政策，已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)術(shù)界以及土地管理部門亟待研究的重要方向。國內(nèi)學(xué)者的研究多集中于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)本身：包括流轉(zhuǎn)的合理性和可行性[8]、驅(qū)動(dòng)力及障礙因素[9]、流轉(zhuǎn)模式及相關(guān)問題[10-11]、主體及收益分配[12-13]等；這些研究雖然在實(shí)踐中有一定的指導(dǎo)意義，但是很難全面系統(tǒng)地滿足國家對(duì)流轉(zhuǎn)政策評(píng)估的要求。因此，尋找合適的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估方法，建立起一套在全國范圍內(nèi)具有普適性的評(píng)估體系，是當(dāng)前各地乃至政府部門迫切需要學(xué)者進(jìn)行研究的課題。

2 基于SI&CU分析的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系的構(gòu)建

公共政策的全過程評(píng)估包含政策方案的選擇、政策執(zhí)行和政策效果的評(píng)價(jià)[3]。本文認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策由于其特殊性，必須利用相關(guān)理論來對(duì)其進(jìn)行合理篩選。

2.1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的特殊性

2.1.1 集體建設(shè)用地的特殊職能 從政策的執(zhí)行對(duì)象來說，集體建設(shè)用地具有土地的三重職能①作為一種特殊的生產(chǎn)要素，農(nóng)村土地具備三重職能，集體建設(shè)用地也不例外：首先，生產(chǎn)要素職能，使用者或所有者將其作為基本的維持生計(jì)和獲取收入的手段；其次，財(cái)產(chǎn)職能，作為一種財(cái)產(chǎn)的土地，盡管不能像其他的生產(chǎn)性資產(chǎn)那樣，在地理區(qū)位上可以隨便移動(dòng)，其作用的發(fā)揮也不得不受到自然條件的制約，但其作為財(cái)產(chǎn)的各種權(quán)益卻是可以分割、流轉(zhuǎn)、交易的；最后，社會(huì)保障職能，村集體會(huì)為集體成員提供一定面積的宅基地作為居住用地，而城鎮(zhèn)房地產(chǎn)的價(jià)格則是大多數(shù)農(nóng)民很難承受的。，特別是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，必須充分考慮其生產(chǎn)要素和財(cái)產(chǎn)資源的可流轉(zhuǎn)特性，以期實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

2.1.2 集體建設(shè)用地屬于村民集體所有的獨(dú)特性 從政策的執(zhí)行主體來講，公共物品和事務(wù)的實(shí)現(xiàn)只能依靠各級(jí)政府通過財(cái)政投入和行政手段實(shí)現(xiàn)，而集體建設(shè)用地由于屬于村民集體所有，執(zhí)行主體理論上應(yīng)該是村集體和農(nóng)民，而地方政府則應(yīng)擔(dān)當(dāng)引導(dǎo)性的服務(wù)者和市場監(jiān)管者的角色。

2.1.3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的復(fù)雜性 從政策的執(zhí)行效果來看，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策為中國特有，涉及層面多，影響范圍廣、可挖掘度深，甚至可能影響未來十?dāng)?shù)年中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，其復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了普通的公共政策，能否做精確的定量分析尚應(yīng)繼續(xù)深入研究。

在進(jìn)一步分析后，發(fā)現(xiàn)集體建設(shè)用地政策評(píng)估體系包含了諸多相互關(guān)聯(lián)制約的單元，是一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的集成整體。因此，本文嘗試從系統(tǒng)集成理論的角度來構(gòu)建一個(gè)全新的評(píng)估體系。

2.2 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系的SI（系統(tǒng)集成）維度和框架分析

系統(tǒng)集成（System Integration）的理念源自系統(tǒng)理論②系統(tǒng)理論認(rèn)為系統(tǒng)與要素的對(duì)立統(tǒng)一是客觀事物的本質(zhì)屬性和存在方式，它們相互依存、互為條件，在事物的運(yùn)動(dòng)和變化中，系統(tǒng)和要素總是相互伴隨而產(chǎn)生、相互作用而變化。、控制理論③控制理論研究系統(tǒng)各個(gè)部分如何進(jìn)行組織，以便實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的穩(wěn)定和有目的的行為。和信息理論④信息理論把任何通信和控制系統(tǒng)看作是一個(gè)信息的傳輸和加工處理系統(tǒng)，把系統(tǒng)的有目的的運(yùn)動(dòng)抽象為一個(gè)信息變換過程，通過系統(tǒng)內(nèi)部的信息交流才使系統(tǒng)維持正常的、有目的性的運(yùn)動(dòng)。，可以描述為按照一定的集成方式和模式將兩個(gè)或兩個(gè)以上的集成單元（要素、子系統(tǒng)）集合成為一個(gè)有機(jī)整體系統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)人的主動(dòng)行為，只有當(dāng)要素經(jīng)過主動(dòng)的優(yōu)化，選擇搭配，相互之間以最合理的結(jié)構(gòu)形式結(jié)合在一起才能實(shí)現(xiàn)一種主動(dòng)的尋優(yōu)過程。本文認(rèn)為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系的系統(tǒng)集成應(yīng)集中體現(xiàn)在三個(gè)維度上，包括：評(píng)估工作開展系統(tǒng)集成、利益相關(guān)者與評(píng)估主體系統(tǒng)集成、評(píng)估內(nèi)容系統(tǒng)集成。本文對(duì)每項(xiàng)維度及次要維度進(jìn)行了相關(guān)研究，并參考了一些成熟的項(xiàng)目評(píng)估范式，最終得到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系構(gòu)建的維度和框架分析圖，如圖1。

圖1 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系維度及框架分析Fig.1 Dimensions and framework analysis of the collective-owned construction land transfer policy

2.3 基于CU（復(fù)合效用）①阿瑪?shù)賮啞どP(guān)注的“復(fù)合效用”主要包括兩個(gè)特性：向量性和同質(zhì)性。同質(zhì)性認(rèn)為效用作為同質(zhì)的，是可以用數(shù)學(xué)指數(shù)度量的量；向量性則認(rèn)為，不同成分的效用加總在某些情況下存在并且總是存在不公平秩序。復(fù)合效用并不簡單指物質(zhì)性或者經(jīng)濟(jì)效益對(duì)主體的滿足程度，更考慮了福利分配、社會(huì)倫理學(xué)等的觀念，包含了較原經(jīng)濟(jì)學(xué)的狹義“效用”更廣泛的內(nèi)涵。分析的定性與定量評(píng)估方法

2.3.1 評(píng)估內(nèi)容 政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)需要對(duì)已頒布的政策條款、采取的執(zhí)行措施進(jìn)行理論和實(shí)踐的科學(xué)論證，政策效果則涵蓋了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、景觀等多層次效益，其中包含了可貨幣化的定量指標(biāo)，但更多的則是需要定性研究的描述性指標(biāo)。

2.3.2 評(píng)估精度 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策在中國多地試點(diǎn)時(shí)間持續(xù)性不夠長，許多地方尚處于推廣和試錯(cuò)階段，相應(yīng)的配套措施也處于探索之中，為此還不能精確地統(tǒng)計(jì)其成本和收益等，勉強(qiáng)進(jìn)行定量分析反而不能準(zhǔn)確的反映政策實(shí)施的進(jìn)程和效果。

2.3.3 評(píng)估技術(shù) 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估在中國尚屬首次，選擇的評(píng)估方法應(yīng)能夠在一定程度上自我糾正及內(nèi)部消除誤差，并反應(yīng)出流轉(zhuǎn)政策制定、執(zhí)行以及產(chǎn)生效果的優(yōu)劣之處。根據(jù)以上特征以及結(jié)合國內(nèi)外常用的政策評(píng)估方法綜合分析后②在西方國家的政策制定方案選擇和政策績效評(píng)估中，常采用3種方法：當(dāng)收益和成本都能以貨幣量化時(shí)，采用成本-收益分析（BCA）；當(dāng)收益不能以貨幣單位計(jì)量，則采用成本—效果分析（CEA）；當(dāng)成本、收益、效果均不能用貨幣單位量化時(shí)，則定性研究。，本文決定對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估采用定性評(píng)估為主、定量評(píng)估為輔的多元評(píng)估方法，評(píng)估指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化采用“復(fù)合效用”，用以衡量不同評(píng)估主體對(duì)某項(xiàng)指標(biāo)的主觀滿意程度并轉(zhuǎn)化能夠進(jìn)行定量分析的指標(biāo)分?jǐn)?shù)，最終加總得到綜合評(píng)估結(jié)論。

2.3.4 定性評(píng)估方法 變構(gòu)李克特量表—360度測評(píng)法。借鑒360度測評(píng)①即360度反饋評(píng)價(jià)，指與被考核者在工作中有較多工作接觸、對(duì)被考核者的工作表現(xiàn)比較了解的不同方面的人員，從不同的角度對(duì)被考核者進(jìn)行績效評(píng)估，評(píng)估完成后根據(jù)確定的不同評(píng)價(jià)者的權(quán)重得出一個(gè)綜合的評(píng)價(jià)結(jié)果。的視角來決定對(duì)某類評(píng)估指標(biāo)選擇的評(píng)估主體（表3），采用李克特量表②李克特量表由一組陳述組成，每一陳述有“非常同意”、“同意”、“不一定”、“不同意”、“非常不同意”5種回答，分別記為1、2、3、4、5，每個(gè)被調(diào)查者的態(tài)度總分就是他對(duì)各道題的回答所的分?jǐn)?shù)的加總，這一總分可說明他的態(tài)度強(qiáng)弱或他在這一量表上的不同狀態(tài)。來獲得評(píng)估主體對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)的“評(píng)估效用”。為了使李克特量表結(jié)果更符合一般效用的定義范圍［0,1］，將每一項(xiàng)態(tài)度對(duì)應(yīng)的固定值調(diào)整為{0.1，0.3，0.5，0.7，0.9}，并設(shè)定δ=0.1的區(qū)間為本次評(píng)估的評(píng)價(jià)集各自對(duì)應(yīng)的效用值范圍，即{優(yōu) =［0.8，1］，良 =［0.6，0.8），中 =［0.4，0.6），合格 =［0.2，0.4），不合格 =［0，0.2）}。因此，對(duì)某一單項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)估效用值為P=∑Pjλj，其中λj為360度測評(píng)法中對(duì)不同評(píng)估組設(shè)置的權(quán)重值，該權(quán)重由德爾菲法確定。

2.3.5 定量評(píng)估方法 在本研究中，該通過效用函數(shù)測評(píng)法，運(yùn)用數(shù)學(xué)函數(shù)式建立關(guān)于“復(fù)合效用”的模型。從理論上，可以視為所有利益相關(guān)者的效用函數(shù)的期望，可以通過一系列針對(duì)不同利益相關(guān)者的期望測試來無限逼近單一指標(biāo)的復(fù)合效用函數(shù)。實(shí)際操作中，可以通過相關(guān)領(lǐng)域的專家和資深工作人員定性描述出函數(shù)u（x）的走向（或類型）③一般而言，在政策評(píng)估的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)中，對(duì)于邊際效益遞增的指標(biāo)效用，可以采用式1：u（x）=λ+aeθx近似；對(duì)于邊際效益遞減的指標(biāo)效用，可以采用式2：u（x）=l-ae-θx近似；對(duì)于在特定閾值有階躍性變化的指標(biāo)效用，可以通過選取合適的參數(shù)，使其由式1和式2通過不同的取值區(qū)間組合而成。（式中λ、α和θ的取值可由效用函數(shù)的邊界值裁定）當(dāng)θx～0時(shí)，效用函數(shù)可近似于線性函數(shù)u（x）=l+aθx。，然后通過比如專家調(diào)查法等確定邊界效用對(duì)應(yīng)的自變量值（即設(shè)定u（x）=0和u（x）=1時(shí)的x取值）從而推出函數(shù)的各項(xiàng)參數(shù)。由此可以得到在評(píng)估時(shí)間節(jié)點(diǎn)t時(shí)，單一指標(biāo)統(tǒng)計(jì)值xt所對(duì)應(yīng)的效用值。

2.3.6 綜合評(píng)估方法 由于復(fù)合效用具有向量性，因此評(píng)估的綜合效用值并不是各項(xiàng)單一效用的簡單加總，需要對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行權(quán)重設(shè)置。限于時(shí)間和篇幅關(guān)系，本文省略對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)之間的復(fù)雜關(guān)系分析過程，僅采用已成熟的層次分析法對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)賦予權(quán)重。

2.4 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估指標(biāo)體系

由圖1所知，評(píng)估指標(biāo)體系應(yīng)在涵蓋“評(píng)估內(nèi)容”維度的基礎(chǔ)上，基于政策實(shí)施的階段和各地的具體情況修正得到。這種修正體現(xiàn)在3個(gè)層面：（1）評(píng)估采用的指標(biāo)數(shù)量和內(nèi)容的不同；（2）指標(biāo)的理想值（效用0和1對(duì)應(yīng)的x值）不同；（3）各項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重的不同。本文構(gòu)建的評(píng)估指標(biāo)體系見表1。

3 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估：以成都市為樣本的實(shí)證分析

本文采用成都市作為實(shí)證樣本，前后時(shí)間節(jié)點(diǎn)為2007—2011年，根據(jù)成都市的實(shí)際工作情況、相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)等并結(jié)合前面分析的方法進(jìn)行評(píng)估論證。

3.1 數(shù)據(jù)采集及單項(xiàng)效用值計(jì)算

在政策制定、政策執(zhí)行的評(píng)估環(huán)節(jié)中，本研究以問卷調(diào)查為主要評(píng)估途徑，形成了專家學(xué)者、政府部門、農(nóng)民集體3種類型的問卷。根據(jù)圖1利益相關(guān)者和評(píng)估主體維度的內(nèi)容，問卷調(diào)查一共涉及4個(gè)主要群體，分別為專家學(xué)者（成都市各相關(guān)高等院校及科研院所，共30份）、主管部門（四川省國土資源廳，共12份）、執(zhí)行部門（成都市下轄縣市國土局，共61份）、農(nóng)戶與村集體（項(xiàng)目區(qū)涉及村鎮(zhèn)，共744份）。

本研究在成都市以及下轄區(qū)（縣）國土局收集數(shù)據(jù)以獲取定量指標(biāo)“流轉(zhuǎn)量、流轉(zhuǎn)收益”的資料，理想值分別為成都市集體建設(shè)用地2010年階段性流轉(zhuǎn)潛力3750畝④和50萬元/畝⑤；通過在問卷中設(shè)置選項(xiàng)獲取社會(huì)各界對(duì)政策效果的滿意度；社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)兩個(gè)指標(biāo)的測評(píng)則通過對(duì)農(nóng)民的問卷調(diào)查和現(xiàn)場深度訪談得到。

表1 成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估Tab.1 Evaluation of the collective-owned construction land transfer policy in Chengdu

①本次評(píng)估中，社會(huì)效應(yīng)主要包括“本地農(nóng)民就業(yè)增加”與“本地農(nóng)民年收入增加”兩項(xiàng)內(nèi)容；生態(tài)效應(yīng)則是“流轉(zhuǎn)后企業(yè)是否對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境進(jìn)行了廢水、廢氣、廢渣、噪聲等污染”的調(diào)查評(píng)估。

根據(jù)變構(gòu)李克特量表—360度測評(píng)評(píng)估方法，分別對(duì)本次評(píng)估的定性指標(biāo)和定量指標(biāo)進(jìn)行了單項(xiàng)效用計(jì)算。由于在進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)，所有方法均在步驟中進(jìn)行了歸一化處理，因此不再需要標(biāo)準(zhǔn)化處理，單項(xiàng)效用值詳見表1。

3.2 指標(biāo)權(quán)重的確定及評(píng)估結(jié)果

根據(jù)層次分析法的要求，本研究邀請了15位土地資源管理領(lǐng)域的專家進(jìn)行了一共4輪的相對(duì)重要性評(píng)價(jià)，利用Super Decision軟件進(jìn)行了權(quán)重計(jì)算。各項(xiàng)CR均通過了一致性檢驗(yàn)。權(quán)重值及評(píng)價(jià)結(jié)果詳見表1①鑒于關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的評(píng)估并無先例，本次評(píng)估并未過多的計(jì)較權(quán)重的數(shù)值，因此表3中所列的數(shù)值均為將通過AHP法得到的權(quán)重值四舍五入后得到的近似值，以方便對(duì)比各項(xiàng)指標(biāo)間的差異。。

根據(jù)表1的效用值可以得出，成都市政策制定、政策實(shí)施、政策效果環(huán)節(jié)分別為0.5364、0.5220、0.6257，分別屬于評(píng)價(jià)“中”、“中”、“良”。二級(jí)指標(biāo)中，“合法性”一項(xiàng)僅0.2276，屬于評(píng)價(jià)“合格”的臨近下限值；“現(xiàn)實(shí)性需求”、“直接影響”、“公平性”則分別為0.66、0.6441、0.627，屬于評(píng)價(jià)“良”；其余皆屬于評(píng)價(jià)“中”。三級(jí)指標(biāo)中，除了“法律依據(jù)”所屬內(nèi)容外，“政策內(nèi)容”的持續(xù)性評(píng)估為0.3415，亦屬于“合格”的范疇；屬于“良”的有10項(xiàng)，分別為集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)用地的需求、產(chǎn)業(yè)對(duì)用地的需求、金融配套政策措施、流轉(zhuǎn)量、社會(huì)效應(yīng)、生態(tài)效應(yīng)、利益分配公平、省級(jí)認(rèn)同度、地方部門認(rèn)同度、農(nóng)戶集體認(rèn)同度。由此可以得到：（1）成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策整體上給予“中”的評(píng)價(jià)，其政策效果則達(dá)到了“良”的范圍；二級(jí)指標(biāo)層面，沒有“不合格”的指標(biāo)，也對(duì)流轉(zhuǎn)政策的細(xì)節(jié)方面給予了肯定；（2）成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策必須在法律依據(jù)方面、創(chuàng)新流轉(zhuǎn)收益分配必須進(jìn)行更為深入地探索創(chuàng)新和足夠的努力，爭取使其實(shí)現(xiàn)更為科學(xué)合理的效果；（3）成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)具有較大的現(xiàn)實(shí)需求，很注重社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)，基層在收益分配問題處理上也做出了不少的努力；（4）評(píng)價(jià)為“中”的各項(xiàng)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)方面還有繼續(xù)完善的空間；（5）沒有評(píng)價(jià)為“優(yōu)”的指標(biāo)，說明該政策還需要進(jìn)行更深入的理論和實(shí)踐探索。

3.3 成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策存在問題

3.3.1 集體建設(shè)用地入市面臨無法避免的法律障礙 《土地管理法》中規(guī)定非因破產(chǎn)、兼并等原因，農(nóng)民集體建設(shè)用地不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，《物權(quán)法》也沒有給以突破。嚴(yán)格上來講，地方性法規(guī)法律效力較低，無法為使用權(quán)獲得者提供強(qiáng)有力的保護(hù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場這個(gè)大廈的基礎(chǔ)并不具備。

3.3.2 大宗集體建設(shè)用地按照為災(zāi)后住房聯(lián)建方式流轉(zhuǎn)，全國普適性不強(qiáng) 截至2012年，成都市共流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地10533宗，金額20.55億元，其中以災(zāi)后住房聯(lián)建方式流轉(zhuǎn)10456宗，金額14.3億元，其模式無法向全國推廣。本次試評(píng)估也未將此部分納入評(píng)估指標(biāo)中。

3.3.3 試點(diǎn)政策的限制較多，同地同權(quán)同價(jià)尚難實(shí)現(xiàn) 成都市主要從允許流轉(zhuǎn)的土地類型和流轉(zhuǎn)土地用途兩個(gè)方面對(duì)流轉(zhuǎn)交易進(jìn)行限制，導(dǎo)致了“同地不同權(quán)，更難以同價(jià)”，與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”目標(biāo)也存在沖突。

3.3.4 試點(diǎn)政策制定較粗糙，相關(guān)表述存在隨意性 2008年3月頒布的《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》第9條指出“初次流轉(zhuǎn)包括出讓（作價(jià)入股、聯(lián)營視同出讓）、出租等形式”；而在2008年12月頒布的《成都市集體建設(shè)用地交易規(guī)則（試行）》卻因交易管理的需要僅將出讓歸為初次流轉(zhuǎn)。政策制定過程中的瑕疵會(huì)影響到政策的嚴(yán)肅性，動(dòng)搖市場的信心，從而影響政策的執(zhí)行效果。

3.3.5 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)配套政策亟待進(jìn)一步細(xì)化、深化 目前，成都市在總結(jié)前期各地試點(diǎn)政策的基礎(chǔ)上，制定了相關(guān)配套政策，但是對(duì)于流轉(zhuǎn)后期的配套政策研究較少，且其規(guī)范程度還有待細(xì)化和深化。配套政策缺失的現(xiàn)狀如不盡快改變，將導(dǎo)致集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的管理缺乏系統(tǒng)性，嚴(yán)重影響流轉(zhuǎn)效率。

3.3.6 政策執(zhí)行的公平公正公開原則需要進(jìn)一步貫徹落實(shí) 目前集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的實(shí)行是由政府主導(dǎo)推行，還未有權(quán)威的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)介入，而作為利益相關(guān)者的農(nóng)民群體由于自身的素質(zhì)和信息的不完善，在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中處于弱勢地位，這便增大了各級(jí)政府部門以及作為中間層的村集體獲得尋租的可能性。

3.3.7 社會(huì)認(rèn)同度不高 從問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果可以看出，專家、主管部門對(duì)政策的制定和執(zhí)行方面普遍持中等偏下的態(tài)度，而地方管理部門則恰好相反，這正好與不同層級(jí)的社會(huì)認(rèn)同度評(píng)價(jià)相似。一方面也反映出了制定和執(zhí)行評(píng)估必須納入第三方或者主管部門評(píng)估，另一方面則對(duì)相關(guān)政策執(zhí)行的前景和可持續(xù)性提出了疑慮。

3.3.8 地方政府的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重 由于大量的地方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)缺失導(dǎo)致無法收集、部分收集到的數(shù)據(jù)前后矛盾，本文不得不放棄部分定量評(píng)價(jià)指標(biāo)或者用定性評(píng)估取代。

4 結(jié)論

本文通過對(duì)近5年來成都市集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策全過程評(píng)估的實(shí)證分析，驗(yàn)證了基于系統(tǒng)集成和復(fù)合效用的評(píng)估體系的可行性，并提出以下政策建議。

4.1 必須在法律上尋求根本突破，籍此保障集體建設(shè)用地市場的合法性

（1）從根本上改變土地制度的二元性,實(shí)現(xiàn)農(nóng)民集體土地與城市國有土地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”；（2）盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設(shè)用地出租、轉(zhuǎn)讓的條款，制定規(guī)范集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的條款。

4.2 不斷推進(jìn)相關(guān)配套制度的創(chuàng)新，探索與政策相適應(yīng)的管理辦法，加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場管理機(jī)制建設(shè)，保障農(nóng)民獲得流轉(zhuǎn)土地級(jí)差地租收益的權(quán)利

（1）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的規(guī)劃管理制度，建立集體建設(shè)用地登記制度和流轉(zhuǎn)過程備案制度，土地儲(chǔ)備制度地價(jià)管理制度、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場交易制度和市場中介服務(wù)機(jī)構(gòu)管理制度；（2）“逼存量，挖潛力”，提升集體建設(shè)用地的使用效率，并根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)流轉(zhuǎn)的具體方式、方法進(jìn)行有益探索；（3）明確集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的條件、范圍，建立計(jì)劃管理機(jī)制，進(jìn)一步確定國家征收、征用集體建設(shè)用地的條件、辦法和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)集體建設(shè)用地市場的規(guī)范化建設(shè)；（4）在堅(jiān)持規(guī)劃和用途管制的前提下，讓農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場，在完善稅制的同時(shí)，嘗試農(nóng)民集體建設(shè)用地進(jìn)入經(jīng)營性開發(fā)，突破農(nóng)民宅基地“一戶一宅”的限制，讓農(nóng)民分享城市化進(jìn)程的土地增值收入。

4.3 深化創(chuàng)新集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策評(píng)估體系

（1）建立公共政策評(píng)估和長期追蹤監(jiān)測機(jī)制；（2）加強(qiáng)地方統(tǒng)計(jì)信息工作，確保統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確；（3）建立完善的建設(shè)用地信息化平臺(tái)，逐步形成全國范圍的建設(shè)用地信息網(wǎng)絡(luò)。

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