王 樂，夏顯力

（西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西楊凌712100）

1 引言

在近年來的農(nóng)地制度改革中，國(guó)內(nèi)部分地區(qū)涌現(xiàn)出一批農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化創(chuàng)新模式，如農(nóng)地股份合作制、農(nóng)地使用權(quán)信托、農(nóng)村“土地銀行”等。這些模式的制度設(shè)計(jì)各有千秋、實(shí)踐效果各有所長(zhǎng)，在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入等方面起到了積極作用。在這些新興模式中，農(nóng)村“土地銀行”以制度設(shè)計(jì)新穎、實(shí)踐效果豐富等特點(diǎn)在理論界得到了較多關(guān)注。郭驪等通過對(duì)山東省諸城、寧夏自治區(qū)平羅等試點(diǎn)農(nóng)村土地銀行與國(guó)外農(nóng)村土地銀行的比較，分析了中國(guó)建立農(nóng)村土地銀行的必要性和可行性[1]。蔣勃芊等以四川省彭州土地銀行為例，認(rèn)為土地銀行有效節(jié)約了交易費(fèi)用和其他社會(huì)成本,緩解了西部地區(qū)土地閑置問題,增加了農(nóng)民福利[2]。溫修春通過構(gòu)建農(nóng)村土地銀行借貸行為博弈模型，研究發(fā)現(xiàn)土地銀行業(yè)務(wù)能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期合作，取決于農(nóng)地借貸市場(chǎng)中資信好的借地者的概率是否存在合理信用約束機(jī)制，且預(yù)期農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否能獲得高投資回報(bào)率等因素[3]。

縱觀現(xiàn)有國(guó)內(nèi)“土地銀行”研究，大多集中在發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、戰(zhàn)略構(gòu)想等層面，缺乏對(duì)“土地銀行”與其他農(nóng)地資本化運(yùn)作模式的比較，也未能提出“土地銀行”實(shí)踐中的適用性和借鑒意義。作為關(guān)注度較高的農(nóng)地資本化運(yùn)作新興模式，“土地銀行”雖在國(guó)內(nèi)新聞媒體報(bào)道中享有較高出鏡率，但對(duì)其定量研究的文獻(xiàn)較少，尤其是基于農(nóng)戶滿意度角度進(jìn)行的研究。陜西省楊凌區(qū)作為國(guó)家級(jí)農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，在近年來開展的大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)工作中采取了“土地銀行”模式，自2009年組建運(yùn)行至今已初見成效。本文通過將“土地銀行”與國(guó)內(nèi)其他農(nóng)地資本化運(yùn)作模式加以比較，提煉出“土地銀行”的適用性特點(diǎn)和借鑒意義，并借鑒顧客滿意度的評(píng)價(jià)方法，從農(nóng)戶滿意度視角出發(fā)，建立相應(yīng)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上對(duì)楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度進(jìn)行測(cè)評(píng)，通過分析楊凌區(qū)“土地銀行”運(yùn)行過程中存在的實(shí)際問題，為這一制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供政策建議。

2 “土地銀行”與農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化運(yùn)作其他模式的對(duì)比分析

2.1 “土地銀行”與其他模式的主要特征比較

農(nóng)村“土地銀行”、農(nóng)地使用信托、農(nóng)地股份合作制這三種模式的功能定位區(qū)別在于是否為盈利機(jī)構(gòu)（表1）。其中，農(nóng)村“土地銀行”和農(nóng)地使用權(quán)信托是由政府組織成立，不以盈利為目的的土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)[4]。而農(nóng)地股份合作制則是成立追求利潤(rùn)最大化的股份制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)。這三種模式的收益分配方式中，只有“土地銀行”收入固定，且風(fēng)險(xiǎn)最小，其他模式中農(nóng)戶參與后獲得的是預(yù)期收益，且收益額度存在浮動(dòng)。

2.2 土地銀行與其他模式的實(shí)踐效果比較

上述三種模式通過制定管理章程和簽訂合同，規(guī)范了運(yùn)作過程，保障了供需雙方的合法權(quán)益（表2）。此外，一些模式還通過出臺(tái)一系列的補(bǔ)貼政策來保障農(nóng)戶的生計(jì)問題。例如，楊凌區(qū)“土地銀行”對(duì)土地全被租用且不能從事生產(chǎn)的農(nóng)戶，每年每分地分別補(bǔ)貼40 kg小麥和玉米；對(duì)于達(dá)到補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)年齡的老人，每人每月發(fā)放生活補(bǔ)貼60元[5]。為了解決農(nóng)民的后續(xù)生活問題，益陽市的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用有別于拆遷，明確規(guī)定一年分兩次支付給農(nóng)民，保證農(nóng)民基本收益持續(xù)穩(wěn)固[6]。除了針對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障政策，為土地經(jīng)營(yíng)者也設(shè)立了專項(xiàng)補(bǔ)貼。例如，蘇州市對(duì)整村水稻田流轉(zhuǎn)給合作社經(jīng)營(yíng)且全部實(shí)行機(jī)插秧的，每年每畝補(bǔ)償300元；楊凌區(qū)政府按每畝200元建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金，對(duì)因自然災(zāi)害或其他原因造成損失不能支付地租的農(nóng)戶、專業(yè)合作社或企業(yè)，從風(fēng)險(xiǎn)基金中支付租金保障群眾利益[7]。

2.3 “土地銀行”的實(shí)踐借鑒意義

陜西省楊凌區(qū)、湖南省益陽市、江蘇省蘇州市的地域類型、經(jīng)濟(jì)水平各異，分別選擇了不同的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化運(yùn)作模式。歸其原因不難發(fā)現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份土地流轉(zhuǎn)后的增值收益一路看漲，農(nóng)戶愿意承擔(dān)較大風(fēng)險(xiǎn)來獲得較高的預(yù)期收益，而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后、農(nóng)民思想保守的西部地區(qū)，以固定金額進(jìn)行收益分配顯得更為穩(wěn)妥；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶在土地流出后，面臨的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)較多，而西部地區(qū)的農(nóng)戶在二次就業(yè)過程中個(gè)人能力和就業(yè)機(jī)會(huì)都不如前者樂觀，故而需要加大社會(huì)保障力度?！巴恋劂y行”之所以能在陜西楊凌落地生根，正是基于以上原因的綜合考慮。這同時(shí)也為其他區(qū)域選擇適合自身發(fā)展的農(nóng)地資本化運(yùn)作模式，提供了重要的借鑒意義。

3 農(nóng)戶對(duì)“土地銀行”滿意度的影響因素分析

國(guó)內(nèi)“土地銀行”普遍定位于提供“存貸”服務(wù)的土地流轉(zhuǎn)中介平臺(tái)，農(nóng)戶是人數(shù)最多的參與主體，且以不同的“存借”形式參與其中，他們對(duì)“土地銀行”的滿意度受多種因素的影響。

表1 主要特征比較Tab.1 The comparison of main features

表2 實(shí)踐效果比較Tab.2 The comparison of practical effects

（1）農(nóng)戶對(duì)制度的認(rèn)知程度。“土地銀行”雖在理論界有較為廣泛的探討，但在民間，特別是對(duì)文化水平和信息獲取能力較低的農(nóng)戶而言，需依靠政府主動(dòng)開展政策解讀和指導(dǎo)，使農(nóng)戶真切認(rèn)識(shí)到制度的優(yōu)越性，獲得農(nóng)戶的普遍支持。

（2）農(nóng)戶對(duì)制度設(shè)計(jì)的滿意度。設(shè)計(jì)“土地銀行”制度的初衷是為實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)民穩(wěn)步增收。農(nóng)戶對(duì)于制度設(shè)計(jì)的體驗(yàn)最有發(fā)言權(quán)。制度設(shè)計(jì)得好，能夠最大程度地減少制度實(shí)施阻力，反之，則達(dá)不到政策的預(yù)期效果。

（3）農(nóng)戶對(duì)制度實(shí)施的滿意度。新制度最終要服務(wù)于農(nóng)戶，國(guó)內(nèi)很多惠農(nóng)政策的落實(shí)存在問題，使政策效果大打折扣?！巴恋劂y行”基層工作人員是否將政策執(zhí)行落到實(shí)處，按照政策規(guī)定、合同條款給農(nóng)戶一個(gè)滿意的交代，將會(huì)影響農(nóng)戶對(duì)政府的信任程度。

（4）農(nóng)戶對(duì)“土地銀行”服務(wù)質(zhì)量的滿意度?！巴恋劂y行”業(yè)務(wù)主要涉及人地、地地關(guān)系，在業(yè)務(wù)辦理過程中，歸根結(jié)底還是人與人之間的關(guān)系?！巴恋劂y行”代表的是政府公職人員形象，其領(lǐng)導(dǎo)班子構(gòu)成、信息公開狀況、整體服務(wù)質(zhì)量等會(huì)間接影響農(nóng)戶的參與信心。

4 “土地銀行”農(nóng)戶滿意度評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

4.1 指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

在美國(guó)，ACSI模型已被廣泛應(yīng)用于政府公共部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，結(jié)合國(guó)內(nèi)情況，中國(guó)也建立了“中國(guó)顧客滿意度指數(shù)”，即CCSI[8]。就“土地銀行”的服務(wù)性質(zhì)和功能定位而言，可以將農(nóng)戶看作是“土地銀行”的“顧客”，從顧客滿意度的角度來評(píng)估“土地銀行”的運(yùn)行績(jī)效[9]。本文建立了“土地銀行”實(shí)施績(jī)效農(nóng)戶滿意度指標(biāo)體系（表3）。

4.2 指標(biāo)權(quán)重確定

本文采用層次分析法中的“1-9標(biāo)度法”確定測(cè)評(píng)體系各指標(biāo)的權(quán)重。根據(jù)美國(guó)運(yùn)籌學(xué)家T·L·Satty提出的“1-9標(biāo)度法”構(gòu)造對(duì)比矩陣，設(shè)測(cè)評(píng)指標(biāo)i相對(duì)測(cè)評(píng)指標(biāo)j的比較得分為xij,則j相對(duì)i的比較得分為xji=1/xij。據(jù)此建立兩兩判斷矩陣X（式1），并進(jìn)一步構(gòu)造指標(biāo)體系各層次間的判斷矩陣。

4.3 一致性檢驗(yàn)

表3 “土地銀行”實(shí)施績(jī)效農(nóng)戶滿意度各層指標(biāo)及其權(quán)重Tab.3 The indexes and weights of farmers’satisfaction on land bank

4.4 權(quán)向量的計(jì)算

一般情況下，判斷矩陣X的最大特征值對(duì)應(yīng)一個(gè)特征向量U，在確定測(cè)評(píng)體系各要素的相對(duì)重要性時(shí)，通常需要對(duì)U進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，使其各分量都大于零，且分量之和等于1。經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化后的這個(gè)向量稱為權(quán)向量。各指標(biāo)元素的相對(duì)重要性就由權(quán)向量U的各分量所確定（表3）。

5 楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度實(shí)證測(cè)評(píng)

5.1 數(shù)據(jù)來源和樣本說明

本文所用數(shù)據(jù)來自2012年7月在陜西省楊凌區(qū)進(jìn)行的問卷調(diào)查。此次調(diào)研選取了區(qū)內(nèi)建有“土地銀行”的三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中較有代表性的18個(gè)行政村作為樣本村，采取座談與問卷結(jié)合的方式進(jìn)行了調(diào)查。共發(fā)放調(diào)查問卷240份，收回235份，其中有效問卷226份，問卷有效率為96.2%。被調(diào)查者中，土地銀行工作人員有22人，占調(diào)查總?cè)藬?shù)的10%。樣本特征和數(shù)據(jù)描述統(tǒng)計(jì)如表4。

5.2 楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度實(shí)證測(cè)算

測(cè)量顧客滿意度的量表有很多種,其中Likert 5級(jí)量表是常用的一種，它使用“1、2、3、4、5”5個(gè)數(shù)字表示滿意度級(jí)別的高低，反映在問卷中則分別對(duì)應(yīng)于“非常滿意”、“滿意”、“一般’,“不滿意”和“很不滿意”5個(gè)級(jí)別[9]。關(guān)于調(diào)研問卷農(nóng)戶滿意度的測(cè)算，一般采用算術(shù)加權(quán)平均法來進(jìn)行。經(jīng)過測(cè)算，楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度指數(shù)計(jì)算結(jié)果如表5。

5.3 滿意度調(diào)查結(jié)果分析

通過對(duì)調(diào)研數(shù)據(jù)的計(jì)算，得出楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度指數(shù)為2.5839。由此可見，楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度處于中等偏下水平，這從側(cè)面反映出楊凌區(qū)“土地銀行”實(shí)施績(jī)效不為樂觀。

（1）農(nóng)戶對(duì)制度的認(rèn)知度為2.6064。在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，“土地銀行”一詞多用于官方文件和媒體報(bào)道，普通農(nóng)戶對(duì)其比較陌生。“土地銀行”一般是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村干部召集村民開會(huì)、村民之間口口相傳等途徑進(jìn)行宣傳。大多數(shù)農(nóng)戶表示基層干部在召集開會(huì)時(shí)只是命令式的傳達(dá)，并不進(jìn)行政策解讀和指導(dǎo)。農(nóng)戶對(duì)新制度的了解程度直接影響他們參與之初對(duì)制度本身的判斷和對(duì)政策的支持。

（2）農(nóng)戶對(duì)制度設(shè)計(jì)的滿意度為2.0810。“土地銀行”與農(nóng)戶簽訂一式四份的合同，園區(qū)辦、村園區(qū)辦、村土地銀行、農(nóng)戶各持一份，但相當(dāng)一部分農(nóng)戶表示合同是村委會(huì)代簽、代管，農(nóng)戶并不了解合同具體條款。租金標(biāo)準(zhǔn)方面，大部分“存地”農(nóng)戶不滿意700元/畝的租金，希望租金參考兩季種植收入發(fā)放，理想租金約為1330元/畝，而“借地”農(nóng)戶則普遍認(rèn)為可以接受700元/畝的大棚承包價(jià)格。楊凌區(qū)“土地銀行”的租賃年限統(tǒng)一為20年，農(nóng)戶的理想租賃年限為8—10年。“存地”農(nóng)戶認(rèn)為期限過長(zhǎng)、顧慮較多，而收益好的“借地”農(nóng)戶認(rèn)為20年租期有利于農(nóng)資投入的持續(xù)性，但收益較差的農(nóng)戶認(rèn)為租期過長(zhǎng)，進(jìn)退兩難。對(duì)于全部土地都“存入”的家庭，承諾提供的就業(yè)信息、就業(yè)培訓(xùn)等政策基本上有名無實(shí)。

（3）農(nóng)戶對(duì)制度實(shí)施的滿意度為2.8386。調(diào)查發(fā)現(xiàn)各村“土地銀行”工作推進(jìn)過程中欠缺民意征集，大部分農(nóng)戶出于隨大流的心態(tài)參與其中?！巴恋劂y行”規(guī)定租金按年結(jié)算，各村在租金發(fā)放效率方面參差不齊，只有個(gè)別村可做到按時(shí)發(fā)放。由于居民點(diǎn)鄰近農(nóng)業(yè)園區(qū)，農(nóng)戶對(duì)自家土地“存入”后的用途比較了解?！巴恋劂y行”出臺(tái)了多項(xiàng)針對(duì)農(nóng)戶的社會(huì)保障措施，如為60歲以上的老人每月發(fā)放60元生活補(bǔ)貼，由政府代繳農(nóng)村合作醫(yī)療個(gè)人自籌部分等[5]。根據(jù)農(nóng)戶反饋，老人每月發(fā)放60元的政策和中央養(yǎng)老金發(fā)放政策有重疊，“土地銀行”承諾的60元補(bǔ)貼混跡其中，并未如實(shí)發(fā)放。此外，承包經(jīng)營(yíng)大棚的資金扶持計(jì)劃通常將補(bǔ)貼款發(fā)放給土地的一手“租借”方，土地經(jīng)二手“轉(zhuǎn)包”后，真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體享受不到資金補(bǔ)助。

表4 樣本農(nóng)戶個(gè)人基本情況統(tǒng)計(jì)Tab.4 The individual statistics of the sampled farmers

表5 楊凌區(qū)“土地銀行”農(nóng)戶滿意度指數(shù)Tab.5 The degree of farmers’satisfaction on Yangling’s land bank

（4）農(nóng)戶對(duì)“土地銀行”服務(wù)質(zhì)量滿意度為2.4173。楊凌區(qū)“土地銀行”工作人員一部分由村委會(huì)干部擔(dān)任，另一部分來自熱心村民的無償勞動(dòng)。農(nóng)戶對(duì)參與“土地銀行”普遍存在“搭便車”的心理，少有人愿意成為工作人員。各村“土地銀行”現(xiàn)階段尚未實(shí)現(xiàn)電子化辦公條件，信息錄入和存檔都是手工完成，租金的收取和發(fā)放也未形成信息公開制度。各村工作人員文化程度集中在初中和高中，工作過程中命令意識(shí)強(qiáng)于服務(wù)意識(shí)，工作作風(fēng)缺少“以人為本”的觀念?！巴恋劂y行”制度可以說是剛剛拔錨起航，農(nóng)戶作為“土地銀行”的參與主體，對(duì)長(zhǎng)期參與“土地銀行”表現(xiàn)出一定的信心，但同時(shí)也存在顧慮。

6 結(jié)論與政策建議

綜上可知，楊凌區(qū)“土地銀行”實(shí)施績(jī)效的農(nóng)民滿意度不高，農(nóng)民對(duì)政策懷較高的期望，但政策具體落實(shí)效果大打折扣?！巴恋劂y行”涉及多方主體利益的協(xié)調(diào)，也亟待制度設(shè)計(jì)和政策落實(shí)等方面的進(jìn)一步完善。

（1）以尊重農(nóng)戶意愿為前提，完善政策制定與指導(dǎo)。農(nóng)戶是“土地銀行”受眾面最大的群體，“土地銀行”工作的推進(jìn)必須建立在尊重農(nóng)戶意愿的基礎(chǔ)上，這一方面需要政府加強(qiáng)“土地銀行”理念的宣傳和指導(dǎo)，使農(nóng)戶認(rèn)清“土地銀行”不是對(duì)土地承包權(quán)的剝奪，而是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的有益創(chuàng)新和完善[9]；另一方面，政策的制定要融入農(nóng)戶的意見，租金標(biāo)準(zhǔn)和租期的確定要以調(diào)研和聽證為基礎(chǔ)，并通過為農(nóng)戶創(chuàng)造“可進(jìn)可退，雙向選擇”的合同條款，引導(dǎo)農(nóng)戶理性參與。

（2）以明晰產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，優(yōu)化制度環(huán)境與保障。“確權(quán)賦能”是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)的基礎(chǔ)[10]。政府部門應(yīng)向農(nóng)戶發(fā)放土地使用權(quán)證，以明晰農(nóng)戶土地使用權(quán)，并由評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行定級(jí)估價(jià)，為資本化運(yùn)作提供價(jià)格基礎(chǔ)。通過引進(jìn)投資回報(bào)率高的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，以高于“存地”前收益的經(jīng)濟(jì)信號(hào)，激發(fā)農(nóng)戶的參與積極性。同時(shí)積極為農(nóng)戶提供就業(yè)信息和就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金支持力度，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度等。

（3）以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，加強(qiáng)政策落實(shí)和考核。政府在“土地銀行”工作中扮演著主導(dǎo)角色，應(yīng)該明確其職能定位、增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，“以人為本”為農(nóng)戶辦理農(nóng)地“存借”業(yè)務(wù)。政策的落實(shí)可通過設(shè)立配套監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)“土地銀行”工作進(jìn)行監(jiān)督考核。將工作考核與獎(jiǎng)金激勵(lì)相結(jié)合、機(jī)構(gòu)監(jiān)督與農(nóng)戶申訴相結(jié)合，督促基層“土地銀行”工作人員提高工作效率，杜絕出現(xiàn)拖欠租金等現(xiàn)象。同時(shí)，社會(huì)保障等相關(guān)政策也應(yīng)跟進(jìn)，從而促使農(nóng)民更樂意存地入行，使地源數(shù)量得到保障。

（4）以組建人才隊(duì)伍為依托，促進(jìn)信息化管理和建設(shè)。現(xiàn)有的基層“土地銀行”工作人員都由本村村民擔(dān)任。這樣雖能保證工作人員對(duì)本村人地關(guān)系的熟悉度，但文化程度偏低不利于“土地銀行”人才團(tuán)隊(duì)的管理和建設(shè)。對(duì)基層村務(wù)工作者進(jìn)行定期培訓(xùn)和考核，雖能在一定程度上解決“土地銀行”工作人員業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低的燃眉之急，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，基層“土地銀行”亟待吸納高素質(zhì)、高學(xué)歷的管理人才，如大學(xué)生村官群體。同時(shí)，傳統(tǒng)的辦公方式效率低下，且不利于存檔和查詢，搭建實(shí)用的土地流轉(zhuǎn)交易數(shù)字化系統(tǒng)，是網(wǎng)絡(luò)化、信息化時(shí)代的必然要求，這不僅有利于工作效率的提高，且便于政務(wù)、財(cái)務(wù)狀況的信息公開，增強(qiáng)農(nóng)戶的信任度。

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