摘 要：如何描繪和分析中國地方政府過程是一個充滿爭議的話題，并且產(chǎn)生了多個富有影響的概念，其中就包括“壓力型體制”?！皦毫π腕w制”是對地方政府運(yùn)行的形象描述，強(qiáng)調(diào)地方政府的運(yùn)行是對不同來源的發(fā)展壓力的分解和應(yīng)對。壓力型體制是在中國社會經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中形成的。隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，它對社會和政治系統(tǒng)的全面動員能力受到了限制，動員方式和手段有所改變，但卻擴(kuò)散到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外更廣的領(lǐng)域。因此，作為一個概念，它依然有解釋的力量并有進(jìn)一步發(fā)展的空間。

關(guān)鍵詞：壓力型體制； 概念演變；現(xiàn)實運(yùn)行； 理論反思

中圖分類號：D035； D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：0257-5833（2012）11-0004-09

作者簡介：楊雪冬，中央編譯局世界發(fā)展戰(zhàn)略研究部研究員、副主任 （北京 100032）

如何理解當(dāng)下中國的政府運(yùn)行（這里所說的政府是廣義的，指的是黨國體制），是理論界關(guān)注的熱點問題。過去十多年來，來自經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等學(xué)科的學(xué)者都曾經(jīng)根據(jù)本學(xué)科的理論前提、基本范式以及案例經(jīng)驗，總結(jié)出不同的模式來描繪中國體制運(yùn)行的特點，分析其本質(zhì)，討論其存在的問題。比如，依據(jù)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，從財政收入入手，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)者提出了“地方公司主義”①、“地方政府公司”②、“基層政府公司化”③以及進(jìn)取型地方政府、保護(hù)型地方政府和掠奪型地方政府等模式，認(rèn)為地方政府為了獲得更多的財政收入，有意識地卷入到地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，并且在其中發(fā)揮了積極或消極的作用④。這些分析視角中的地方政府運(yùn)行帶有明顯的經(jīng)濟(jì)人色彩。一些社會學(xué)、政治學(xué)者則從國家—社會關(guān)系范式出發(fā)，把地方政府看作是地方社會的代理人，從而歸納出“代理型政權(quán)經(jīng)營者”/“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”模式 ⑤，或者汲取型政權(quán)/“懸浮型”政權(quán)模式⑥ ，或者分析政府行為的轉(zhuǎn)變⑦。也有一些學(xué)者從國家建構(gòu)理論出發(fā)，把中國地方政府的運(yùn)行看作是國家管理的理性化與民主化的過程，地方政府規(guī)模的擴(kuò)展、職能的調(diào)整以及競爭性選舉的出現(xiàn)都是這個過程的具體表現(xiàn)[注：參見楊雪冬《市場發(fā)育、社會生長與公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為分析單位》，河南人民出版社2002年版。]。這些理論模式一方面幫助我們撥開紛亂變化的現(xiàn)象，看到整個體制運(yùn)行的基本輪廓；另一方面也提醒我們，任何一種理論歸納都由于理論出發(fā)點不同和經(jīng)驗依據(jù)的有限，有自己的解釋邊界[注：參見[美]托尼·賽奇《盲人摸象：中國地方政府分析》，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2006年第4期。]。

與這種從理論范式出發(fā)推導(dǎo)出現(xiàn)實模式的研究路徑并行的，還有一種路徑，即從歷史過程和經(jīng)驗比較出發(fā)，抽象出一種模式來總括性描繪現(xiàn)實的狀態(tài)。“壓力型體制”的提出和完善，就是這種研究路徑的產(chǎn)物。這個概念首先出現(xiàn)于中央編譯局榮敬本教授領(lǐng)導(dǎo)的課題組在《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》1997年第4期上發(fā)表的報告《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革：如何建立民主的合作新體制》中。這個報告被當(dāng)年的《新華文摘》第12期轉(zhuǎn)載；1998年，它又連同其他的幾篇分報告以《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》為書名，由中央編譯出版社出版。三年后，該課題組又出版了《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》一書。

在概念的提出者看來，壓力型體制與其說是對現(xiàn)實的理論抽象，不如說是對現(xiàn)實的理論描繪。它生動描繪出中國各級政府是在各種壓力的驅(qū)動下運(yùn)行的，從上而下的政治行政命令是其中最核心的壓力；壓力型體制并不是新的現(xiàn)象，而是傳統(tǒng)的動員體制在市場化、現(xiàn)代化這個新背景下的變形。也許正是由于該概念的生動性和形象性，所以在提出之后，它就得到了國內(nèi)外學(xué)者的較高認(rèn)同，運(yùn)用于對基層政權(quán)、地方政治運(yùn)行的研究和分析中。

一、壓力型體制概念的形成過程

1996年初，以榮敬本教授為首的課題組獲得福特基金會支持，成立了“縣鄉(xiāng)人大運(yùn)行機(jī)制研究”課題。課題組成員包括崔之元（現(xiàn)在的清華大學(xué)教授，當(dāng)時在美國麻省理工學(xué)院任教）、王栓正（當(dāng)時的河南新密市人大常委會副主任）以及中央編譯局的俞可平、羅燕明、高新軍、何增科等教授以及筆者。之所以要研究這個問題，用課題組負(fù)責(zé)人榮敬本教授的話說，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，有必要對中國的政治行政體制的改革進(jìn)行深入研究。由于問題的敏感性，課題組經(jīng)過討論，決定先從縣鄉(xiāng)兩級政府入手。為了加強(qiáng)實證研究的深刻性，課題組選擇了一直有著密切聯(lián)系的河南省新密市。調(diào)研是在1996年6月份進(jìn)行的，除了在新密市走訪市級黨政部門外，課題組還分為三個小組分別去大隗鎮(zhèn)、超化鎮(zhèn)和曲梁鄉(xiāng)進(jìn)行調(diào)查。三個小組分別完成了三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查報告，但總報告的寫作則是在第二年夏天完成的。

報告中的核心概念“壓力型”體制是在筆者負(fù)責(zé)的大隗鎮(zhèn)報告中提出并給予初步界定的[注：該報告的主要部分后來以《利益的分化與保護(hù)：現(xiàn)代化與市場化進(jìn)程中的中原農(nóng)村》為題，發(fā)表在《中國社會科學(xué)季刊》（2000年春季號）上。]，然后經(jīng)過課題組討論和完善，被吸收到總報告中。實際上，這個概念并不是課題組的創(chuàng)造，而是當(dāng)?shù)毓賳T的發(fā)明。在新密調(diào)查中，我們接觸到的官員在談到政府是如何運(yùn)行時，常常提到三句話：“加壓驅(qū)動”、“熱鍋理論”（形容官員是熱鍋里的螞蟻，必須不斷運(yùn)動來避免被灼傷）、“一手烏紗帽、一手高指標(biāo)”。顯然，這三句話形象地描繪出政府運(yùn)行的基本模式。在這個基礎(chǔ)上，我們提出了“壓力型”體制概念，將其定義為“一級政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系”[注：榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》，中央編譯出版社1998年版，第28頁。]。

課題組的總報告運(yùn)用系統(tǒng)論的方法分析了壓力型體制的運(yùn)行過程，提出“關(guān)系”和“統(tǒng)計”是各級政府緩解上級壓力的“減壓閥”。而在本質(zhì)上，則把壓力型體制看作是中國計劃經(jīng)濟(jì)中的動員體制在現(xiàn)代化和市場化壓力下的延續(xù)，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程的產(chǎn)物。由于調(diào)查地點處于中部并且是資源型經(jīng)濟(jì)，有著自己的獨特性；所以課題組的報告并沒有明確提出“壓力型體制”是一個適用于全國的概念。盡管如此，該概念出來以后，依然獲得學(xué)術(shù)界，尤其是當(dāng)時興起的農(nóng)村問題研究領(lǐng)域?qū)W者的認(rèn)可。

從1998年開始，課題組圍繞“縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革”啟動了第二個研究課題，除了繼續(xù)在河南新密調(diào)查外，還增加了陜西省咸陽市秦都區(qū)、江蘇省無錫市，使研究帶有了比較色彩。筆者負(fù)責(zé)咸陽市秦都區(qū)的調(diào)查。課題的總報告討論了不同的民主理論以及在中國發(fā)展民主政治的可能性。子課題報告分析了三個地方民主政治的發(fā)展情況。然而，由于研究的重點從分析縣鄉(xiāng)政治體制運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)橛懻撈涓母锏穆窂脚c方向，所以整個報告并沒有比較壓力型體制在三個地方的異同表現(xiàn)。研究成果以《再論從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變》為書名，于2001年出版。

2000年，筆者開始準(zhǔn)備博士論文寫作。論文的主題是選擇筆者的家鄉(xiāng)（河北某縣）來分析國家、社會、市場三者關(guān)系自建國以來的變遷，使用的理論工具是國家構(gòu)建理論。在筆者看來，中國的地方政治變動過程是國家應(yīng)對社會、市場變化的過程。論文在原來的“壓力型體制”的概念和分析的基礎(chǔ)上，又對其進(jìn)行了討論[注：參見楊雪冬《市場發(fā)育、社會生長與公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為分析單位》，河南人民出版社2002年版，第4章，“壓力型體制：地方國家的基本運(yùn)行機(jī)制”。]。

筆者在1997年報告的壓力型體制兩要素結(jié)構(gòu)（管理方式和評價體系）的基礎(chǔ)上，提出了三要素結(jié)構(gòu)：（1）數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。體現(xiàn)為在制定了社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)和接到上級任務(wù)后，黨委和政府把它們進(jìn)行量化分解，通過簽訂責(zé)任書的形式層層下派到下級組織以及個人，要求其在規(guī)定的時間內(nèi)完成。（2）各部門共同參與的問題解決機(jī)制。有兩種表現(xiàn)方式：一種是各部門的工作要圍繞黨委和政府的工作計劃和工作重點進(jìn)行安排，這是納入下級工作計劃的常規(guī)方式；另一種是各部門抽調(diào)人員或者整個部門一起行動，完成來自上級的臨時性任務(wù)或工作。（3）物質(zhì)化的多層次評價體系。對于完成指標(biāo)任務(wù)的組織和個人，除了采用授予稱號這樣的傳統(tǒng)精神鼓勵的方式外，還增加了包括升級、提資、提拔、獎金等物質(zhì)獎勵。在懲罰上，對一些重要任務(wù)實行的是“一票否決”制，即一旦某項任務(wù)沒有達(dá)標(biāo)，就視其全年工作成績?yōu)榱悖荒塬@得任何先進(jìn)稱號和獎勵。多層次體現(xiàn)為，評價主體不僅包括黨委系統(tǒng)的組織部門、政府系統(tǒng)的人事部門、本部門的組織人事部門，還增加了紀(jì)律檢查委員會、部門內(nèi)部的下級干部和普通工作人員等。

筆者還對壓力型體制與動員體制進(jìn)行了區(qū)分，認(rèn)為二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在三個方面：（1）在宏觀背景上，動員體制所依賴的國家控制和配置一切資源的“總體性”社會出現(xiàn)了變動，市場化的推進(jìn)、社會的分化以及自主性的提升提供了新的替代性資源以及配置方式。強(qiáng)制性命令權(quán)力、行政性強(qiáng)制控制的意義下降，上級無法通過簡單的、無成本的命令來實現(xiàn)自己的意志，以責(zé)任書體現(xiàn)的任務(wù)分解方式有利于劃分上下級之間的責(zé)任，為上級的行為提供更合理的依據(jù)；而物質(zhì)刺激則表明交換關(guān)系在政治體系中合法化了。原來單純的行政命令關(guān)系帶上了經(jīng)濟(jì)色彩。（2）在行為主體上，動員體制下的各級政府以及各種組織沒有取得合法的獨立地位，不能公開追求自己的利益。而在壓力型體制下，這些主體的獨立利益得到了制度化認(rèn)可，因此它們的行為帶有更強(qiáng)烈的主動性。（3）壓力型體制下的“討價還價”關(guān)系更加明顯，下級調(diào)整自身的能力似乎更強(qiáng)，因為它們必須學(xué)會處理自身與社會以及市場的關(guān)系。

隨著調(diào)研范圍的擴(kuò)大，筆者還對壓力型體制的時空存在進(jìn)行了分析。（1）在時間上，壓力型體制是在20世紀(jì)90年代趨于明顯化的。筆者通過對中國東部、中部以及西部幾個縣（包括縣級市、區(qū)）的比較研究發(fā)現(xiàn)，在1992年后的黨代會和人代會文件中，都出現(xiàn)了“加溫加壓”、“驅(qū)動發(fā)展”、“跳躍發(fā)展”、“超常發(fā)展”等字眼。這一方面反映了鄧小平“南方”講話后，全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加速，另一方面也說明了地方的危機(jī)意識明顯增強(qiáng)。（2）在空間分布上，壓力型體制是一個全國性的體制，不論在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部，都可以看到它運(yùn)行的跡象。（3）壓力型體制在空間存在上還有不平衡特點。這種不平衡性體現(xiàn)為兩點：一是在處于經(jīng)濟(jì)起飛階段的地區(qū)，壓力型體制的表現(xiàn)更加明顯。因為這類地區(qū)的發(fā)展任務(wù)更加緊迫，行政力量的干預(yù)程度也越強(qiáng)。二是在地方政治中，縣級壓力型體制表現(xiàn)得更加突出。這與縣在整個體制中所處的地位有著密切關(guān)系。一方面，縣作為最完善的基礎(chǔ)政治體系承擔(dān)著來自上級的各種命令任務(wù)；另一方面，這些任務(wù)是在與社會、市場的直接接觸中完成的，必須采取具體行動。

二、壓力型體制的發(fā)展

2007年，筆者重訪了10年前調(diào)研過的三個地方：河南新密、江蘇無錫和陜西咸陽。筆者發(fā)現(xiàn)，過去10年中，這三個地方的工業(yè)化、城市化以及全球化水平快速提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在所處區(qū)域中處于領(lǐng)先地位?？焖俚某鞘谢顾鼈兣c周圍大中城市緊密聯(lián)系在一起。咸陽市正在實現(xiàn)與西安市的城市一體化，無錫市積極加入到與上海市的對接中，新密市與鄭州市的聯(lián)系也日益緊密。此外，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是對外來投資和產(chǎn)品出口的高度重視，使得三個地方也加入到經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程之中。在這方面，處于東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的無錫市的經(jīng)濟(jì)全球化程度更高，但咸陽市也已成為臺灣在西部投資的重要地點。

然而，推動這些成就實現(xiàn)的政府運(yùn)行機(jī)制似乎并沒有發(fā)生根本的改變。一方面，地方政府面對的壓力更大、更復(fù)雜；另一方面，壓力型體制不僅在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中繼續(xù)發(fā)揮著作用，而且擴(kuò)散到社會管理等領(lǐng)域。由于這三個地方在各自區(qū)域中處于發(fā)展領(lǐng)先的地位，所以當(dāng)?shù)卣嚷浜蟮貐^(qū)政府面臨著更大的、更復(fù)雜的發(fā)展壓力。壓力的復(fù)雜性體現(xiàn)在三個方面：首先，作為本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)跑者，上級政府對它們繼續(xù)領(lǐng)跑給予了很高的期望。這是一種自上而下的政績要求壓力；其次，這三個地方還要應(yīng)對來自周邊城市趕超自己以及自己要趕超其他城市的壓力。這是一種水平方向的發(fā)展速度壓力；第三，作為已經(jīng)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面取得一定成就的地方，這三個地方政府還要應(yīng)對當(dāng)?shù)毓姴粩嘣黾拥囊?。這是一種自下而上的需求滿足壓力。

這三種方向的壓力不僅在內(nèi)容上不同，而且各自的內(nèi)容結(jié)構(gòu)也在不斷調(diào)整。過去10年中，三種壓力在內(nèi)容上的最大變化表現(xiàn)在兩個方面：一是，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)遇到的約束條件逐步收緊，環(huán)境、土地、就業(yè)等因素成為地方政府追求經(jīng)濟(jì)高速增長時必須考慮的因素。二是，除了經(jīng)濟(jì)增長壓力外，地方政府必須承擔(dān)起經(jīng)濟(jì)增長帶來的問題以及經(jīng)濟(jì)增長不能單獨解決的問題，比如環(huán)境破壞問題、社會差距拉大問題，政府的社會服務(wù)和社會管理功能必須得到加強(qiáng)。

盡管壓力的來源和內(nèi)容存在著差別，但在經(jīng)濟(jì)增長這個目標(biāo)上，三種壓力實現(xiàn)了聚合。對于上級政府來說，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長是國家戰(zhàn)略、政治任務(wù)；對于地方政府來說，只有實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，才能在與其他地方競爭中保持領(lǐng)先優(yōu)勢；對于當(dāng)?shù)毓妬碚f，保持經(jīng)濟(jì)增長與他們的就業(yè)和生活水平的改善有著直接關(guān)系。因此，經(jīng)濟(jì)增長成為了一種社會共識。盡管需要解決經(jīng)濟(jì)增長帶來的各種問題，但經(jīng)濟(jì)不能停滯，必須保持增長。當(dāng)然，官方的話語用“發(fā)展”替換了經(jīng)濟(jì)增長，并將這個邏輯表達(dá)為：要在發(fā)展中解決問題，只有通過發(fā)展才能解決問題。但地方政府在行動中，卻把發(fā)展又簡化為經(jīng)濟(jì)增長。

為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，地方政府所選擇的最有效方法，首先就是不斷加強(qiáng)招商引資，吸引資本到本區(qū)域，以維持經(jīng)濟(jì)的高速增長，增長財政收入；從而同時滿足上級的政績要求、保持與其他地區(qū)競爭的優(yōu)勢以及當(dāng)?shù)毓姷男枨蟆．?dāng)然，政府也開始重視服務(wù)職能和社會管理職能。其次，政府開始更加重視自身社會管理職能的履行。但政府職能轉(zhuǎn)變最快的領(lǐng)域是與經(jīng)濟(jì)增長相關(guān)的領(lǐng)域，這尤其體現(xiàn)在政府審批改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力受到了明顯約束，管理效率得到了提高。因此，我們看到這三個地方政府都聲稱要建設(shè)“親商”型政府，并積極推動投資環(huán)境建設(shè)。

由于經(jīng)濟(jì)增長的共識，資本也成為了地方政府的壓力施加者，與其他三種方向的壓力形成了合力，并且借助后者對經(jīng)濟(jì)增長的需要提升了自己的重要性。因此，我們看到這三個地方政府在招商引資方面都花費了大量的時間和精力，將其列為政府的工作重點，提出本轄區(qū)之外的資本都是吸引和爭取的對象，動員所有政府部門參與進(jìn)來。對于地方政府來說，資本的壓力并不是單一的。這表現(xiàn)在兩個方面：一是地方政府不僅要創(chuàng)造環(huán)境吸引新的資本進(jìn)入，也要為已有的投資提供長期發(fā)展的條件；二是地方政府不僅要吸引外來投資，還要支持本地民間資本的發(fā)展。尤其在對待民間資本的態(tài)度上，我們可以清楚地看到，這三個地方政府發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，都把發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)作為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，為其提供更好的發(fā)展環(huán)境，特別是制度環(huán)境，甚至推動它們上市。地方政府從制度完善角度出發(fā)來改善投資環(huán)境，不僅是對中央政府相關(guān)理念的落實，也為制度創(chuàng)新提供了經(jīng)驗。因此，我們可以看到，在市場因素最活躍的領(lǐng)域，政府的自我調(diào)整能力和管理能力也最強(qiáng)。

但是，值得注意的是，這三個地方招商引資的工作模式并沒有大的區(qū)別，依然采取動員模式，即將其確定為工作重點；黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥；任務(wù)層層分解；各個部門參與；根據(jù)招商引資結(jié)果進(jìn)行獎懲。招商引資不是某個政府職能部門，比如招商局的工作，而是整個政府的中心工作，其他政府部門都要圍繞這個中心工作來履行職能，甚至調(diào)整人員和時間。更重要的是，這不僅是政府內(nèi)部動員模式，還是全民動員模式。我們在這三個地方都看到當(dāng)?shù)卣岢鲆獙嵭小叭裾猩獭?。然而，政府部門全體動員并非這三個地方的特點，而是全國的普遍現(xiàn)象。根據(jù)一個對安徽省55個縣市領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查，招商引資工作是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的“一號工程”，是縣市長們“在工作中最關(guān)注的三個方面的問題”之一[注：楊敏：《2007縣市長最關(guān)注的話題》，《決策》2007年第10期。]。

對于地方政府來說，由于四種壓力借助經(jīng)濟(jì)增長這個目標(biāo)匯聚在一起，所以政府對社會管理問題的重視也帶有明顯的經(jīng)濟(jì)傾向，即為經(jīng)濟(jì)增長服務(wù)。這就使資本的壓力凸顯，成為引導(dǎo)地方政府行為調(diào)整和變化的主要力量。在這三個地方，我們可以清楚地看到，無論投資環(huán)境的全方位完善，土地利用方式的改變，還是城市管理水平的提高，都帶有明確的經(jīng)濟(jì)目的。然而，由于對資本的過度倚重，地方政府的責(zé)任機(jī)制出現(xiàn)了扭曲，對資本的責(zé)任壓倒了對上級和民眾的責(zé)任。部分地方政府冒著違反上級政策，侵害當(dāng)?shù)孛癖娎娴奈ｋU，對資本的要求大開綠燈，甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個人利益，利用手中掌握的權(quán)力與某些投資者進(jìn)行權(quán)錢交易，達(dá)成利益勾結(jié)關(guān)系，導(dǎo)致一些職能部門的行為傾斜，嚴(yán)重削弱了其公共身份。

盡管這三個地方政府因經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的驅(qū)動而對獲得資本的青睞非常重視，并且為此調(diào)整著自己的行為方式以及組織結(jié)構(gòu)，但它們對于資本的要求依然保持著一定的自主性。換句話說，地方政府在不斷為資本提供發(fā)展的優(yōu)惠條件的同時，也在努力根據(jù)自己的計劃和意志規(guī)范著資本的運(yùn)行。這突出體現(xiàn)在2003年以來，這三個地方政府在招商引資中調(diào)整了招商對象，從對所有投資來而不拒，轉(zhuǎn)變?yōu)楦鶕?jù)本地的環(huán)境、土地等約束條件而有針對性地招商。在無錫市，這種變化表現(xiàn)得最為明顯。土地和環(huán)境的壓力迫使當(dāng)?shù)卣涌飚a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，除了建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中生產(chǎn)外，還推動一些高污染、高耗能企業(yè)離開本地。尤其在2007年太湖藍(lán)藻危機(jī)發(fā)生后，這種改變投資結(jié)構(gòu)的動機(jī)更為強(qiáng)烈。

地方政府對資本保持的相對自主性并非自發(fā)的，而是由于來自上級政府的壓力和當(dāng)?shù)毓姷膲毫υ趦?nèi)容上發(fā)生了較大的調(diào)整。雖然都承認(rèn)經(jīng)濟(jì)增長的重要性，但上級政府和當(dāng)?shù)毓妼ι鐣栴}、環(huán)境問題給予了更高的重視?？茖W(xué)發(fā)展觀、和諧社會、服務(wù)型政府建設(shè)等理念的提出，標(biāo)志著中央政府對地方政府的要求在指導(dǎo)原則上發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)折。這相應(yīng)地導(dǎo)致了上級政府對下級政府考評指標(biāo)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，與社會發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)的指標(biāo)被列入了考核內(nèi)容。同時，當(dāng)?shù)毓姷臋?quán)利意識也在增強(qiáng)，迫使地方政府承擔(dān)起更多的公共服務(wù)職能。在這三個地方，我們看到近年來的上訪案件中許多都涉及土地征用、環(huán)境污染等問題。因此，地方政府在謀求經(jīng)濟(jì)增長的同時，也必然把注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)增長帶來的問題以及不能解決的問題上。

有意思的是，從這三個地方政府的運(yùn)行過程中，我們可以看到，它們在處理這些問題時帶有明顯的“路徑依賴”特征，并沒有創(chuàng)造出一套新的工作機(jī)制或模式，而是把在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中應(yīng)用有效的壓力型體制照搬到這些新的問題領(lǐng)域，甚至加以強(qiáng)化；從而使之成為地方政府為解決重要問題，完成重要任務(wù)所采用的通用模式。之所以如此，除了政府行為慣性之外，更重要的是它們在解決緊迫問題時依然有效。

但是，有必要區(qū)分壓力型體制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會管理領(lǐng)域中都具有有效性的原因。在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，資本追求的目標(biāo)是利潤的最大化，需要政府給其提供更有利的經(jīng)營條件和更有效率的服務(wù)。政府各個部門參與的招商引資模式自然能夠滿足資本的這些要求。這特別體現(xiàn)在投資優(yōu)惠條件以及審批程序簡化方面。政府通過動員各個職能部門參與招商引資，縮短了它們與投資者間的關(guān)系，并且用嚴(yán)格考核獎懲的方式約束了部門利益對投資的干擾。因此說，壓力型體制是符合資本運(yùn)行要求的。在社會管理領(lǐng)域，壓力型體制依然有效的原因在于，它能夠在短時間內(nèi)集中資源來解決重大問題，克服政府職能部門的抵制，減少問題的不確定性。在新密市的跨越式發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)過程中，我們可以清楚地看到當(dāng)?shù)卣l繁運(yùn)用政府動員來實現(xiàn)既定目標(biāo)。

觀察運(yùn)行于政府管理諸領(lǐng)域的壓力型體制，筆者提出，這種體制的核心機(jī)制是“政治化機(jī)制”，即上級政府，特別是中央政府和各級黨委為了完成某些重要任務(wù)，就會將它們確定為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)給予政治上和經(jīng)濟(jì)上的激勵和懲罰。經(jīng)濟(jì)建設(shè)在改革開放之后被確定為政治路線，成為“最大的政治”；而其他任務(wù)則由于其重要性也先后被提升到政治任務(wù)的高度。它們包括，為實現(xiàn)社會穩(wěn)定這個“政治任務(wù)”而開展的社會治安、信訪事件處理、物價變動、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護(hù)，等等，都是各級政府必須承擔(dān)起來的具有“高度政治性”的責(zé)任[注：在《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中，列舉了一些影響社會和諧的主要問題：“城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展很不平衡，人口資源環(huán)境壓力加大；就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、安全生產(chǎn)、社會治安等方面關(guān)系群眾切身利益的問題比較突出；體制機(jī)制尚不完善，民主法制還不健全；一些社會成員誠信缺失、道德失范，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)、能力和作風(fēng)與新形勢新任務(wù)的要求還不適應(yīng)；一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重；敵對勢力的滲透破壞活動危及國家安全和社會穩(wěn)定?！盷。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定這兩個根本“政治任務(wù)”外，還有其他一些被提到“政治高度”的任務(wù)，比如計劃生育控制。中央政府和各級地方政府還會根據(jù)不同時期的工作重點來增加新的“政治任務(wù)”。

當(dāng)某項任務(wù)具有“政治性”后，那就會采取特定的責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制。這個機(jī)制包括兩個主要部分：完成過程采取“一把手”工程方式；獎懲采取“一票否決”制[注：據(jù)說“一票否決制”借用的是聯(lián)合國安理會的表決方式。在聯(lián)合國安理會，只要5個常任理事國中有一個投了反對票，決議就無法通過，即所謂一票否決。]。

所謂“一把手”工程指的是各級政府或職能部門的行政首長（俗稱“一把手”）要對上級確定的任務(wù)負(fù)首要責(zé)任，親自參與和管理?！耙话咽帧笨梢岳眯姓?quán)力來調(diào)動資源和人力以保證任務(wù)的完成。在“一把手”的直接參與下，許多工作任務(wù)的完成效率大大提高了，即所謂“老大難，老大難，老大出馬就不難”；但這種直接領(lǐng)導(dǎo)的方式，也由于突出了個人意志的作用，在很大程度上破壞了地方政治的制度化、法治化進(jìn)程。各地出現(xiàn)的各類政績工程，多是“一把手”工程。而任期制的執(zhí)行不力，則進(jìn)一步推動了“一把手”直接參與地方各項工作。

所謂“一票否決”指的是承擔(dān)具體任務(wù)的單位和單位負(fù)責(zé)人在每年的各項評獎中，要根據(jù)該任務(wù)的完成情況來決定它/他/她全年工作的最終評價。一旦沒有完成這項具有高度“政治性”的任務(wù)，就無法參加全年各個方面的先進(jìn)評選。當(dāng)然，并不是所有實行“一票否決”獎懲方式的任務(wù)都是“一把手”工程；但越來越多的政府責(zé)任在考評時實行“一票否決”。比如文物保護(hù)、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生考核、廣告違法、節(jié)能減排?！耙黄狈駴Q”不僅用于政府內(nèi)部，還運(yùn)用于政府對企業(yè)、事業(yè)單位的評價。比如有的地方就規(guī)定，在環(huán)保方面，凡未達(dá)要求的企業(yè)將取消市級各類先進(jìn)評選，企業(yè)負(fù)責(zé)人也不得評勞模之類的榮譽(yù)稱號[注：2006年，甘肅金昌市委在干部選拔任用上推出新招：不盡社會義務(wù)、不孝敬父母、不關(guān)愛妻子兒女的干部，在提拔任用時就要被“一票否決”。]。有學(xué)者認(rèn)為，“一票否決”是一種責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，在還沒有普遍實行引咎辭職制度的現(xiàn)實情況下，它可以凸顯某項工作的重要性，鞭策下級依法行政，促進(jìn)工作爭一流，在一定程度上能起到“警戒線”、“高壓線”的作用[注：參見楊錦江《“一票否決”勿過濫》，《中國黨政干部論壇》2005年第9期。]。

在“一把手”責(zé)任和“一票否決”機(jī)制推動下，各級地方政府及政府部門在某些“政治性”任務(wù)上承擔(dān)了“無限責(zé)任”。在壓力型體制下，重要任務(wù)的“政治化”可以達(dá)到四個基本目的：（1）通過把某些任務(wù)變成“政治任務(wù)”，提高了它們在各級政府所承擔(dān)的諸多責(zé)任中的地位，突出了它們的重要程度；（2）當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變成“政治任務(wù)”后，有關(guān)負(fù)責(zé)的政府或職能部門就會調(diào)整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務(wù)傾斜，以保障它們的實現(xiàn)；（3）當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢稳蝿?wù)”后，來自下級或職能部門的抵觸或不執(zhí)行行為會得到一定程度的控制，以實現(xiàn)政令的統(tǒng)一。因為抵觸或不執(zhí)行會受到政治上的懲罰，有關(guān)負(fù)責(zé)人的“政治前途”將受到影響；（4）對于確定“政治任務(wù)”的上級政府，尤其是中央政府來說，這展現(xiàn)了它們對問題的高度重視，有利于維護(hù)和改善它們在社會公眾中的形象，提高合法性。

毫無疑問，在一種快速變化的環(huán)境中，通過“政治化”突出了政府要承擔(dān)的主要責(zé)任，推動了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責(zé)任的基本實現(xiàn)。但通過層層施加壓力來推動各級政府部門運(yùn)行，不能成為一個國家的政府實現(xiàn)責(zé)任的常態(tài)。更重要的是，用政治手段來推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從長期來看，也不符合完善的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求，并產(chǎn)生了多方面的消極后果。

首先，地方政治的運(yùn)行帶有強(qiáng)烈的“個人化”色彩。在壓力型體制下，作為第一責(zé)任者的“一把手”的權(quán)力被放大。在集中體制下，“一把手”掌握著資源調(diào)配、人事任免等諸多權(quán)力，同時又是本單位的第一責(zé)任者。由于制度的不健全，一把手為了保證責(zé)任的完成，往往會過度動員行政權(quán)力來督促下屬。更重要的是，在用人方面，也盡可能使用自己信任的人，并用“不講政治”的理由來打擊那些提出異議的人，從而很容易形成“庇護(hù)-附庸”特征的關(guān)系網(wǎng)?！耙话咽帧钡臋?quán)力被放大了，因此也更容易腐敗。

第二，政府承擔(dān)的各項任務(wù)在下解過程中被“虛夸”。表現(xiàn)為一級政府接到上級下達(dá)的指令后，一般都要“打提前量”，將各項計劃指標(biāo)按一定比例放大，然后再分解給所轄各下級政府。下級政府接到指令后，再次放大，然后再分解給下下級政府。民諺中所謂“一級壓一級，層層加碼，碼（馬）到成功”說的就是這個道理。

第三，政府行為的暴力化。職能部門具有天然的暴力傾向，如果缺乏有效且有力的約束和監(jiān)督，這種傾向就會轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。行政行為的暴力化通常是在三種情況下產(chǎn)生的：第一種是上級交付的任務(wù)超出了執(zhí)行者的能力，誘使后者借助強(qiáng)制性手段來執(zhí)行。第二種是職能部門濫用自己的執(zhí)法權(quán)力。現(xiàn)在許多部門都建立了自己的專門執(zhí)法隊伍，著裝統(tǒng)一，以提高執(zhí)法的權(quán)威性。這雖然有助于行政執(zhí)法的力度，但也為一些人濫用權(quán)力提供了支持。第三種是完全個人化。一些人為了自己的利益，借助公共權(quán)力的權(quán)威性來達(dá)到自己的目的。典型的表現(xiàn)是一些領(lǐng)導(dǎo)所追求的“政績工程”。在其背后，往往隱藏著雙重的利益取向：政治上以政績求得上級提拔，經(jīng)濟(jì)上以項目撈取一己實惠。

第四，“政治性”任務(wù)擠壓了政府應(yīng)該履行的其他責(zé)任，導(dǎo)致了政府責(zé)任機(jī)制的失衡。督促政府完成和加強(qiáng)責(zé)任的機(jī)制不僅有政治機(jī)制，還有法律機(jī)制、道德機(jī)制等，只有各種機(jī)制完善起來、運(yùn)轉(zhuǎn)起來，才能從根本上加強(qiáng)政府責(zé)任。然而，由于過度使用政治機(jī)制，政府主要責(zé)任的“泛政治化”，所以法律機(jī)制雖然不斷完善，但卻沒有得到完全運(yùn)用；道德機(jī)制疲軟無力。之所以如此，有兩個原因。一是在追究政府官員失責(zé)時，首先采用的是政治機(jī)制，最有效的也是政治機(jī)制，即給予黨內(nèi)處分和改變其政治升遷。因此，許多政府在完成責(zé)任的時候，首先考慮的是在政治上是否“正確”，而不是是否遵守了法律。二是許多政府為了完成上級交付的任務(wù)，不惜動用各種手段，其行動破壞了基本的道德規(guī)范。政府失去了遵守道德的楷模作用。更重要的是，這種以黨管干部原則支撐的政治機(jī)制也影響了體現(xiàn)人民授權(quán)原則的人民代表大會制度的發(fā)展和強(qiáng)大。因為，從根本上說，對代議制的責(zé)任才是真正的“政治責(zé)任”。

第五，政府責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制的“泛政治化”，誘使一些政府部門和官員采取各種方式來逃避責(zé)任。在“泛政治化”的責(zé)任實現(xiàn)機(jī)制中，要使下級部門和官員完成任務(wù)，依靠的是行政命令和政治覺悟。但是，行政命令的監(jiān)督成本很高，政治覺悟又是一種“軟約束”。因此，在層層施壓的條件下，下級部門和官員必然會采取某些方式來逃避責(zé)任。常用的方式有兩種：一種是利用信息的收集和整理權(quán)，虛報數(shù)字來應(yīng)付上級部門的考核[注：參見楊雪冬《市場發(fā)育、社會生長與公共權(quán)力構(gòu)建：以縣為分析單位》，河南人民出版社2002年版。]；另一種是利用規(guī)則和文件的制訂權(quán)來改變自己與責(zé)任對象的關(guān)系，盡量把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給責(zé)任對象。這樣，一方面實現(xiàn)了形式上的“依法行政”，另一方面也強(qiáng)化了自己掌握的權(quán)力。比較典型的行為就是利用部門立法來強(qiáng)化自己的權(quán)力。

三、壓力型體制的前景與理論啟發(fā)

許多以現(xiàn)實經(jīng)驗為基礎(chǔ)的概念都有生命周期。壓力型體制也不例外。按照提出者的設(shè)想，它應(yīng)該是對當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的體制狀態(tài)的描述和抽象，具有明顯的過渡性，最后會被“民主合作制”替代。遺憾的是，時間過去十多年了，這個過渡并沒有結(jié)束。相反，無論在地理空間上，還是在政府管理領(lǐng)域中，隨處都可以看到壓力型體制的影子，即便是或輕或重，程度不同。

之所以如此，有兩個制度性原因。一是集中的權(quán)力體制依然控制著大量的資源，激勵地方各級政府為獲得這些資源而服從于自上而下的行政控制體系，繼續(xù)“跑部錢進(jìn)”。比如2008年10月7日，東莞市召開全市領(lǐng)導(dǎo)干部大會，東莞市委書記在總結(jié)9月底對四川、重慶、云南等西南省市考察的收獲時說，“東莞對上的爭取力度和在中央、省的人脈資源遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。所以要有人去跑，爭取更多的資源”[注：《南方都市報》，2008年10月8日。]。筆者在浙江調(diào)研時還發(fā)現(xiàn)，一些地方政府為了更有效地向上級爭取項目，還專門舉辦“項目包裝”培訓(xùn)。另一個原因是地方政府之間的競爭更加激烈，而為了在上級考核體系中取得好的名次，各級政府也必須對自己的部門和官員“加壓驅(qū)動”。各地政府對招商引資的高度重視突出說明了這點。為了減少長三角地區(qū)各級政府之間的惡意競爭，2008年9月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“規(guī)范招商引資行為，實行相對統(tǒng)一的土地、稅收政策，營造公平、開放的投資環(huán)境”。

當(dāng)然，在壓力型體制擴(kuò)散的同時，隨著社會經(jīng)濟(jì)條件的變化，它對社會和政治系統(tǒng)的全面動員能力也受到了限制，其動員方式和手段有所改變。就地方政府來說，其全面動員能力受到限制集中體現(xiàn)在三個方面：

首先，地方政府對當(dāng)?shù)厣鐣膭訂T能力受到了限制。盡管一些重大任務(wù)確定后，地方政府通常都會向所轄地區(qū)發(fā)出號召，要求全社會參與；但這種號召更具有象征性，不可能要求社會各個組織和個人都參與進(jìn)來。因為單位制度已不再是社會的基本組織基礎(chǔ)，地方政府不能通過傳統(tǒng)的人財物的手段來直接控制社會組織和個人。其次，地方政府對下級部門的動員能力也受到了限制?！皩訉酉轮笜?biāo)，逐級抓落實，簽訂責(zé)任狀，分級去考核”是政府上下級關(guān)系的形象寫照。盡管現(xiàn)在有更多的任務(wù)采取了“一票否決”的考核方式，但隨著公共財政體制的建設(shè)以及社會權(quán)利意識增強(qiáng)，一些容易激化社會矛盾的任務(wù)被取消了（比如農(nóng)村的稅費），上級政府也更趨向于從實際情況出發(fā)來考核下級，盡量避免“一刀切”的情況出現(xiàn)。因此，上級對下級的壓力和動員在方式和手段上更趨向合理。第三，地方黨政核心對政府系統(tǒng)各部門的動員能力也受到限制。之所以如此，一個根本原因是許多政府職能部門實行了垂直管理，在人事、財政等方面不再受所在地黨委和政府的直接控制。毫無疑問，這縮小了地方黨政核心在體制內(nèi)的動員范圍。

盡管壓力型體制的全面動員能力受到限制還屬于潛在趨勢，但我們有理由相信，這個潛在趨勢會隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、中央地方分權(quán)的深入、公民社會的成長等因素的出現(xiàn)，而變成顯性趨勢，并將會引發(fā)體制機(jī)制的改革。“民主合作制”作為一種理論設(shè)想也會獲得強(qiáng)大的現(xiàn)實支撐。

客觀地說，盡管“壓力型體制”概念的提出者對其進(jìn)行了較為詳細(xì)的闡述，分析了其產(chǎn)生的原因、組成的要素、運(yùn)行的方式、產(chǎn)生的影響以及未來發(fā)展的方向；但是，這些研究還比較零散，不夠系統(tǒng)，沒有提升到系統(tǒng)的理論總結(jié)水平。因此，我們看到的只是“壓力型體制”概念，尚沒有“壓力型體制”理論。

然而，對于理解正處于轉(zhuǎn)型期的中國來說，這樣一個學(xué)術(shù)概念之所以能夠得到學(xué)術(shù)界同仁的承認(rèn)，也說明了它依然具有認(rèn)識現(xiàn)實和分析現(xiàn)實的價值。作為該概念的提出者之一，筆者感到非常欣慰，并且感謝學(xué)界同仁的認(rèn)可。回顧“壓力型體制”概念十多年來的發(fā)展歷程以及現(xiàn)實體制的變化，筆者認(rèn)為，盡管構(gòu)建一套理論，對中國的規(guī)模巨大、層次復(fù)雜的轉(zhuǎn)型過程進(jìn)行準(zhǔn)確解釋、系統(tǒng)分析，是一項艱巨的學(xué)術(shù)經(jīng)歷，但作為一種責(zé)任和使命，依然需要我們投入時間、精力和感情去理解現(xiàn)實、抽象現(xiàn)實。

過去30年來的國際社會科學(xué)理論方法的系統(tǒng)引入，國內(nèi)學(xué)者長期的田野調(diào)查和豐富的案例積累以及社會科學(xué)資助資金的大規(guī)模投入，為中國問題的深入研究提供了有利的條件。我們現(xiàn)在有條件和理由跳出社會科學(xué)的“西方中心”與“本土化”，理論概念的“普世性”與“中國特色”的二元思維，從中國的轉(zhuǎn)型實踐中總結(jié)概念、抽象出理論，然后對現(xiàn)有的理論模型、方法論工具進(jìn)行驗證反思，從而使中國的經(jīng)驗成為世界知識體系的重要組成部分，使根基于中國經(jīng)驗的理論總結(jié)得到世界知識體系的驗證。

對于中國學(xué)者來說，要有清晰的中國問題意識，這首先意味著對中國社會發(fā)展前途的關(guān)懷。只有在這種關(guān)懷的引導(dǎo)下，才能把研究路徑、方法和工具有效地統(tǒng)一起來，形成具有解釋力的理論范式。而中國研究理論范式的構(gòu)建，應(yīng)該以三個目標(biāo)為指引：一是，理論的總結(jié)必須能夠準(zhǔn)確地反映社會現(xiàn)實，起碼要符合人們判斷的“常識”。二是，理論的總結(jié)應(yīng)該超越“常識”，能使人們了解到社會現(xiàn)象背后潛藏的關(guān)系、問題乃至規(guī)律。三是，理論的總結(jié)應(yīng)該超越知識，能給人們提供改造現(xiàn)實可操作的路徑與方法。所以，就中國現(xiàn)實社會政治問題研究來說，重新思考馬克思關(guān)于哲學(xué)使命的判斷依然富有深刻的意義。馬克思說：“哲學(xué)家們只是用不同的方式解釋世界，而問題在于改造世界?！盵注：《馬克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社2009年版，第506頁。]

（責(zé)任編輯：李 申）

A Pressure System： A Brief History of A Concept

Yang Xuedong

Abstract：How to describe and analyse the operation of Chinese local government is hotly debatable and many influential concepts are invented by scholars in different fields. The pressure system is one of them. It vividly describes how local governments operate mainly for responding to and coping with pressures from various resources. This system emerges in the process of social and economic transition. With the change of social and economic conditions， its ability of mobilizing has been constrained and its methods have been adjusting. Even though， it has extend to more fields in addition of economic growth. Therefore， it is still powerful for explaining as a concept and need further developed.

Keywords：The Pressure System；A ConceptPractical Operation；Theoretical Rethinking